生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）模式項(xiàng)目融資及典型案例

近年來，生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式作為能較好解決環(huán)境改善項(xiàng)目資金但不增加政府債務(wù)負(fù)擔(dān)的創(chuàng)新方式，受到廣泛的關(guān)注，試點(diǎn)項(xiàng)目逐漸成熟，政策出臺愈加密集，金融產(chǎn)品日益豐富。該模式旨在將綠色項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益與環(huán)境效益相結(jié)合，探索一條“綠水青山”與“金山銀山”統(tǒng)籌發(fā)展的新路徑。

一、EOD模式發(fā)展背景和基本內(nèi)涵

由于綠色項(xiàng)目廣泛的“外部性”和“公益屬性”，決定了它們初期投入大、項(xiàng)目回收期長的特點(diǎn)，并且項(xiàng)目直接產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)收益有時(shí)難以覆蓋建設(shè)成本，因此項(xiàng)目融資成為較為突出的難題。隨著全社會(huì)對生態(tài)環(huán)保的重視，這類綠色項(xiàng)目數(shù)量日益增多，政府支出壓力日益增大，急需探索市場化融資有效補(bǔ)充。推動(dòng)這些項(xiàng)目融資的出路之一，是在政府支持的同時(shí)，積極創(chuàng)新市場化融資手段，通過將現(xiàn)金流不足的項(xiàng)目和與之關(guān)聯(lián)的盈利項(xiàng)目相結(jié)合，或開發(fā)環(huán)境權(quán)益等特色資源作為補(bǔ)充還款來源，構(gòu)建成本與收益相平衡的項(xiàng)目包。

2020年9月，國家發(fā)改委等四部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于擴(kuò)大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)投資培育壯大新增長點(diǎn)增長極的指導(dǎo)意見》，指出“探索開展環(huán)境綜合治理托管、生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）模式等環(huán)境治理模式創(chuàng)新”，對于綠色環(huán)保項(xiàng)目的市場化開發(fā)提供了新的思路。2021年2月，中央全面深化改革委會(huì)議提出“探索政府主導(dǎo)、企業(yè)和社會(huì)各界參與、市場化運(yùn)作、可持續(xù)的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑”，要加快“推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化”。同月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟(jì)體系的指導(dǎo)意見》，要求“堅(jiān)持市場導(dǎo)向”，在綠色發(fā)展中充分發(fā)揮“市場的導(dǎo)向性作用”和“各類市場交易機(jī)制的作用”。

根據(jù)《關(guān)于推薦生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式試點(diǎn)項(xiàng)目的通知》（環(huán)辦科財(cái)函〔2020〕489號，以下簡稱《通知》），EOD模式重在“以生態(tài)文明思想為引領(lǐng)，以生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理為基礎(chǔ)，采取產(chǎn)業(yè)鏈延伸、聯(lián)合經(jīng)營、組合開發(fā)等方式，推動(dòng)公益性較強(qiáng)、收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合，將生態(tài)環(huán)境治理帶來的經(jīng)濟(jì)價(jià)值內(nèi)部化”?？梢灶A(yù)計(jì)，EOD模式將在廢棄礦山修復(fù)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村綜合開發(fā)、城鄉(xiāng)供排水一體化、重點(diǎn)流域治理等行業(yè)迎來較大發(fā)展機(jī)遇。

二、典型行業(yè)EOD項(xiàng)目融資方式探討

一是廢棄礦山修復(fù)。對于廢棄礦山修復(fù)，可爭取實(shí)現(xiàn)投入與產(chǎn)出的自求平衡。第一，以修復(fù)過程中開采的石料銷售收入彌補(bǔ)修復(fù)成本；第二，運(yùn)用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、土地復(fù)墾等政策，通過耕地“占補(bǔ)平衡”延伸土地價(jià)值；第三，礦山修復(fù)后的土地可用于建設(shè)農(nóng)業(yè)基地、主題公園、特色產(chǎn)業(yè)園等，拓展經(jīng)濟(jì)效益；第四，部分礦山中，可通過煤矸石粉粹形成的低成本混凝土替代原礦產(chǎn)支撐柱，替換出礦產(chǎn)資源，產(chǎn)生收入。

二是農(nóng)業(yè)農(nóng)村綜合開發(fā)。生態(tài)果蔬采摘、美麗鄉(xiāng)村旅游等是將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與環(huán)境治理相結(jié)合的代表模式。此外，中辦、國辦《關(guān)于調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的意見》中指出，土地出讓收入中用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資金，可重點(diǎn)用于與農(nóng)業(yè)農(nóng)村直接相關(guān)的山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)。這無疑為農(nóng)村農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)與環(huán)境協(xié)調(diào)開發(fā)提供了一定的資金保障。

三是城鄉(xiāng)供排水一體化。城市水務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)過較長時(shí)間的發(fā)展，已較為完善。而農(nóng)村供排水項(xiàng)目通常小而分散、收益較低，特別是農(nóng)村污水處理率不足10%，存在較大的資金需求。因此，可考慮供排一體化、城鄉(xiāng)一體化。以供水支持排水，以城市支持農(nóng)村，構(gòu)建大項(xiàng)目包，確保整體實(shí)現(xiàn)盈利。例如，福建省三明市、南平市等地正在運(yùn)用這一思路探索水務(wù)全產(chǎn)業(yè)鏈的城鄉(xiāng)一體化模式，著力解決農(nóng)村用水的難題。

四是重點(diǎn)流域治理。流域內(nèi)生態(tài)產(chǎn)品資源、周邊土地資源均有豐富的潛在價(jià)值，目前階段可優(yōu)先關(guān)注砂石的開采和利用?！蛾P(guān)于促進(jìn)砂石行業(yè)健康有序發(fā)展的指導(dǎo)意見》（發(fā)改價(jià)格〔2020〕473號）中，提出“推進(jìn)河砂開采與河道治理相結(jié)合”，及“逐步有序推進(jìn)海砂開采利用”，鼓勵(lì)以砂石收益補(bǔ)充流域治理的支出。在重點(diǎn)流域治理的項(xiàng)目開發(fā)中，可搭配砂石開采收入作為項(xiàng)目融資的還款來源。此外，亦可將砂石開采權(quán)、海域使用權(quán)等作為融資的補(bǔ)充擔(dān)保措施。

例如，國內(nèi)首個(gè)在流域治理領(lǐng)域采用EOD模式的項(xiàng)目，是2019年8月中交疏浚中標(biāo)薊運(yùn)河（薊州段）水系治理、生態(tài)修復(fù)、環(huán)境提升及產(chǎn)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目，該項(xiàng)目還款來源包含水系綜合治理專項(xiàng)資金、土地資源收益、經(jīng)營性資產(chǎn)收益、政府購買生態(tài)服務(wù)、多元產(chǎn)業(yè)收益與股權(quán)轉(zhuǎn)讓所得等。

此外，長江生態(tài)環(huán)保集團(tuán)與東湖高新區(qū)合作的“光谷生態(tài)大走廊項(xiàng)目”，采用“廠網(wǎng)河湖岸+生態(tài)產(chǎn)業(yè)”模式，資金來源包括股權(quán)投資、資源補(bǔ)償?shù)龋唤K省徐州市賈汪區(qū)“潘安湖采煤塌陷地生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目”，采用“環(huán)境治理+旅游協(xié)同”模式，將塌陷區(qū)建設(shè)成國家濕地公園，帶動(dòng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，也為新農(nóng)村建設(shè)提供有益路徑；江蘇省環(huán)保集團(tuán)與蘇州高新區(qū)合作的“循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園項(xiàng)目”，建設(shè)內(nèi)容廣泛覆蓋地下水質(zhì)凈化廠、生態(tài)公園、循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園等。這些案例均是創(chuàng)新拓展生態(tài)價(jià)值方面的溢價(jià)，打造區(qū)域內(nèi)EOD模式的項(xiàng)目標(biāo)桿與樣板。

三、EOD項(xiàng)目融資未來發(fā)展的探討

一是運(yùn)用綠色金融特色產(chǎn)品、實(shí)現(xiàn)“減碳”等環(huán)境效益。充分用好綠色貸款、綠色債券、合同能源管理、綠色項(xiàng)目損失分擔(dān)等綠色金融特色產(chǎn)品，用好各級“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金”、跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)妊a(bǔ)貼資金，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收支自求平衡。擁有環(huán)境權(quán)益的項(xiàng)目主體可考慮將其收益作為還款來源，或作為抵押擔(dān)保措施，例如林權(quán)、水權(quán)、綠證的價(jià)值開發(fā)。其中特別需關(guān)注碳資產(chǎn)價(jià)值，隨著“30·60”碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)細(xì)化落地，及2021年7月全國碳市場第一個(gè)履約周期正式啟動(dòng)，未來碳資產(chǎn)升值收益及碳資產(chǎn)質(zhì)押融資等將有較大的空間。此外，針對光伏發(fā)電、風(fēng)力發(fā)電、抽水蓄能電站等有顯著碳減排效益的行業(yè)，可開發(fā)綠色金融專屬產(chǎn)品，延伸太陽能建筑一體化、農(nóng)光互補(bǔ)、漁光互補(bǔ)、其他分布式能源多能互補(bǔ)等，配套環(huán)境提升，提高綜合收益。

二是明確公益屬性綠色項(xiàng)目融資的部分合規(guī)要求。首先，對于廢棄礦山修復(fù)項(xiàng)目，土地價(jià)值及其實(shí)現(xiàn)路徑是項(xiàng)目開發(fā)的焦點(diǎn)。項(xiàng)目主體需考慮將修復(fù)后原址土地或周邊土地通過協(xié)議轉(zhuǎn)讓的資金作為還款來源，而土地出讓收入作為還款來源存在一定的合規(guī)界限。目前，國家層面正在試行將城市建設(shè)中的老城區(qū)品質(zhì)提升等公益類項(xiàng)目和可開發(fā)經(jīng)營性用地打包開發(fā)，通過組合方式實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收支綜合平衡。若這一模式能取得較好效果，就具備推廣到生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的條件。其次，對于重點(diǎn)流域治理項(xiàng)目，在明確市場化砂石開采和公益化流域治理間關(guān)聯(lián)情況下，項(xiàng)目還款來源就可認(rèn)定為主要依賴包內(nèi)相關(guān)項(xiàng)目收入。

三是加大綠色金融專項(xiàng)考核與激勵(lì)支持。EOD模式主要針對“外部性”較強(qiáng)的、具有公益屬性的項(xiàng)目，其良好的生態(tài)效益、對周邊產(chǎn)業(yè)的帶動(dòng)作用通常需要一定時(shí)間才能體現(xiàn)，因此離不開政策上的考核、激勵(lì)支持。具體而言，第一，對滿足條件的綠色主體，特別是小微、三農(nóng)與民營企業(yè)，建議可優(yōu)先給予再貸款或再貼現(xiàn)資金支持；第二，地方政府給予試點(diǎn)項(xiàng)目稅收優(yōu)惠或利息補(bǔ)貼；第三，商業(yè)銀行可考慮優(yōu)先介入示范效應(yīng)明顯的EOD模式綠色項(xiàng)目，并提供優(yōu)惠資金支持。

四是建立EOD模式綠色項(xiàng)目庫、形成各方交流協(xié)調(diào)機(jī)制。2021年4月，生態(tài)環(huán)境部、發(fā)改委和國開行聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于同意開展生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）模式試點(diǎn)的通知》，集中梳理天津、河北、內(nèi)蒙古等20個(gè)?。▍^(qū)、市）的36個(gè)典型意義試點(diǎn)項(xiàng)目，主要涉及流域治理、生態(tài)農(nóng)業(yè)、礦山修復(fù)、沙漠治理、“無廢城市”等。類似地，在綠色金融改革試驗(yàn)區(qū)或其他有條件的區(qū)域，也可由政府牽頭建立地方EOD模式綠色項(xiàng)目庫，完善績效評估與環(huán)境評價(jià)，培育并推廣“生態(tài)+產(chǎn)業(yè)”案例。此類項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模大、涉及產(chǎn)業(yè)豐富，因此項(xiàng)目資金需求通常金額較大、期限較長、方案較復(fù)雜。需要政府部門、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、企業(yè)、銀行等各方的合作，形成良好的溝通機(jī)制，共同推動(dòng)項(xiàng)目高質(zhì)量開展。

四、建設(shè)案例：成都公園城市建設(shè)實(shí)踐

成都市將公園城市作為生態(tài)文明引領(lǐng)城市發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，突破單一的綠色生態(tài)建設(shè)方式，著眼于生態(tài)文明引領(lǐng)的系統(tǒng)治理，踐行新發(fā)展理念，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展、創(chuàng)造高品質(zhì)生活、實(shí)現(xiàn)高效能治理。堅(jiān)持以人民為中心，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，將公園形態(tài)與城市空間有機(jī)融合，從理論探索、規(guī)劃制定、政策法規(guī)、評價(jià)體系構(gòu)建，到多層次、多類型的公園城市示范場景營造，系統(tǒng)治理的戰(zhàn)略謀劃與充滿活力的實(shí)踐創(chuàng)新相得益彰。

1.創(chuàng)新實(shí)踐公園城市“3個(gè)轉(zhuǎn)變”理念

從經(jīng)濟(jì)邏輯轉(zhuǎn)向人本邏輯，營建滿足全類型、全齡化人群的多層次、多樣化需求的公園城市場景，以優(yōu)質(zhì)的人居環(huán)境引才興業(yè)；突破傳統(tǒng)意義公園體系的范疇，布局全域公園體系，在公園化的生態(tài)基底中營造城市，實(shí)現(xiàn)生態(tài)空間與城市空間的嵌套耦合、公園形態(tài)與城市功能的有機(jī)融合；突破基于單一物質(zhì)空間和園林綠化“填空式”建設(shè)理念，通過生態(tài)與產(chǎn)業(yè)、文化、生活協(xié)同融合，實(shí)現(xiàn)空間滲透、功能復(fù)合、業(yè)態(tài)多元、場景疊加、價(jià)值轉(zhuǎn)化，營建“人城境業(yè)”高度和諧統(tǒng)一的公園城市。

2.堅(jiān)持“景觀化、景區(qū)化、可進(jìn)入、可參與”理念

“景觀化”強(qiáng)調(diào)生態(tài)性、文化性與藝術(shù)性融合統(tǒng)一；“景區(qū)化”堅(jiān)持場景品質(zhì)化、設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)化、管理規(guī)范化；“可進(jìn)入”體現(xiàn)開放性、可達(dá)性、普惠性；“可參與”圍繞滿足人民對美好生活的向往，引領(lǐng)塑造綠色生活方式。

3. 堅(jiān)持“政府主導(dǎo)、市場主體、商業(yè)化邏輯”運(yùn)營理念

堅(jiān)持政府主導(dǎo)，發(fā)揮其整體謀劃、科學(xué)組織、有效管控、整合資源的作用；堅(jiān)持市場主體，組建市級平臺公司建設(shè)重大生態(tài)項(xiàng)目，招引領(lǐng)軍企業(yè)、專業(yè)企業(yè)參與，探索政府社會(huì)合作共營模式；堅(jiān)持商業(yè)化邏輯，融合綠色生態(tài)，疊加多元場景，植入特色業(yè)態(tài)，激活新興消費(fèi)，賦能發(fā)展動(dòng)力。

4.堅(jiān)持場景營城理念，探索生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)化機(jī)制。

場景營城理念是成都借鑒運(yùn)用場景理論對公園城市營城模式的創(chuàng)新性探索，成都堅(jiān)持把公園城市作為發(fā)展新經(jīng)濟(jì)、培育新消費(fèi)的場景媒介，加快培育山水生態(tài)、天府綠道、鄉(xiāng)村郊野、城市街區(qū)、天府人文和產(chǎn)業(yè)社區(qū)六大公園場景，科學(xué)融入復(fù)合功能，創(chuàng)新植入多元業(yè)態(tài)，推動(dòng)生態(tài)場景與消費(fèi)場景、人文場景、生活場景滲透疊加，塑造公園城市場景品牌。將公園城市作為生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)化的重要載體，創(chuàng)新探索生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)化機(jī)制，提出公園城市六大價(jià)值。探索以城市品質(zhì)的提升平衡建設(shè)投入、以消費(fèi)場景營造平衡運(yùn)營管護(hù)，進(jìn)而探索公園城市價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制和公園城市可持續(xù)發(fā)展機(jī)制。