“PPP＋EOD”創(chuàng)新城市可持續(xù)發(fā)展新模式

大氣網訊:成都以東，無人機從低空掠過，飛行的身影與晴空中的白云，湖畔的玻璃花房，設計感十足的廊橋，一起倒映在淮州新城楊溪湖濕地公園清澈的湖面上。在這里，山、水、林、田、湖、草相映成趣，一步一景。未來，成都國際職教城、通用航空機場、綜合醫(yī)院、商業(yè)配套等將沿湖布局，該項目正是生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)（Ecology-Oriented Development，簡稱EOD）模式的生動范例。

EOD模式是以習近平生態(tài)文明思想為引領，以可持續(xù)發(fā)展為目標，以生態(tài)保護和環(huán)境治理為基礎，以特色產業(yè)運營為支撐，以區(qū)域綜合開發(fā)為載體，采取產業(yè)鏈延伸、聯合經營、組合開發(fā)等方式，推動公益性較強、收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項目與收益較好的關聯產業(yè)有效融合，統籌推進，一體化實施，將生態(tài)環(huán)境治理帶來的經濟價值內部化，是一種創(chuàng)新性的項目組織實施方式。

EOD模式是綠色發(fā)展的高級形態(tài)

生態(tài)環(huán)境治理項目資金需求量大、周期長、營利性弱。如何通過模式與機制創(chuàng)新，將治理修復后的“綠水青山”變?yōu)椤敖鹕姐y山”，實現企業(yè)和區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展？

“或許EOD模式能夠回答這一問題?！睒I(yè)內人士表示，在生態(tài)文明建設的總體布局下，2014~2018年間，基于項目實踐的EOD模式應運而生，作為來源于實踐的創(chuàng)新，EOD模式引起國家相關部門的重視。

2018年8月，《關于生態(tài)環(huán)境領域進一步深化“放管服”改革，推動經濟高質量發(fā)展的指導意見》首次明確提出，探索開展生態(tài)環(huán)境導向的城市開發(fā)（EOD）模式，推進生態(tài)環(huán)境治理與生態(tài)旅游、城鎮(zhèn)開發(fā)等產業(yè)融合發(fā)展，在不同領域打造標桿示范項目。

2020年9月，生態(tài)環(huán)境部與國家發(fā)展改革委、國家開發(fā)銀行聯合印發(fā)《關于推薦生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)模式試點項目的通知》，向各地區(qū)征集EOD模式備選項目。

2021年4月，生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展改革委、國家開發(fā)銀行發(fā)布《關于同意開展生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)（EOD）模式試點的通知》，確定了36個項目開展EOD試點工作，試點期三年（2021~2023年）。

“目前，我國進行的EOD模式試點工作，可以有效解決‘兩山’轉化中主要存在的兩方面問題?！鄙鷳B(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院產業(yè)研究室副主任盧靜在環(huán)保產業(yè)與聚集區(qū)創(chuàng)新發(fā)展論壇中介紹說，一是關于生態(tài)環(huán)境治理的公益性特征在融資方面面臨的諸多難題，融資渠道亟待突破；二是生態(tài)產品價值轉化機制不健全，生態(tài)環(huán)境治理與生態(tài)環(huán)境改善價值提升割裂。

記者了解到，EOD模式將生態(tài)環(huán)境導向貫穿于項目規(guī)劃、建設、運營的全過程，從生態(tài)環(huán)境、產業(yè)結構、基礎設施、城市布局等方面綜合考慮，按照項目進度大概可以分為三個階段：第一階段，重構生態(tài)網絡，通過環(huán)境治理、生態(tài)系統修復、生態(tài)網絡構建，為城市發(fā)展創(chuàng)造良好的生態(tài)基底，帶動土地增值；第二階段，城市環(huán)境的整體提升，通過完善公共設施、交通能力、城市布局、特色塑造等提升城市整體環(huán)境質量，為后續(xù)產業(yè)運營提供優(yōu)質的條件；第三階段，資源導入，激活經濟，通過產業(yè)導入、人才引進等手段，激活經濟，使整體溢價增值，包括稅收、自然資本等，最終實現生態(tài)建設、經濟發(fā)展、社會生活三者協調發(fā)展。

實施EOD模式是一個體制機制的創(chuàng)新之舉，是以生態(tài)造城的一個重要方式，通過政府與社會資本的通力合作，來解決城市開發(fā)建設的投融資問題并優(yōu)化城市運行管理。

業(yè)內人士表示，EOD模式以生態(tài)文明建設為出發(fā)點，不僅可以解決城鎮(zhèn)建設及城市發(fā)展的可持續(xù)性問題，同時能夠進一步解決生態(tài)環(huán)境質量提升和改善難題。EOD模式順應了我國生態(tài)文明建設及城市可持續(xù)發(fā)展的道路要求，是未來城市建設和發(fā)展的新方向。

“EOD模式是綠色發(fā)展的高級形態(tài)。作為將來的一種更高追求，EOD模式是方向和路徑?！眹野l(fā)展改革委宏觀經濟研究院產業(yè)經濟與技術經濟研究所所長黃漢權表示，從產業(yè)的角度講，首先要求有負面清單，一個最低的環(huán)境標準，在產業(yè)的發(fā)展過程中，再對環(huán)境保護提出更高要求，不僅不能破壞環(huán)境，還要能夠跟美好的環(huán)境和諧相融。美好的生態(tài)環(huán)境也是生產力，綠水青山也是招商引資的資源要素，環(huán)境優(yōu)美了，土地增值了，就會吸引相關優(yōu)質企業(yè)落地生根。

EOD模式有利于推動PPP創(chuàng)新發(fā)展

長久以來，環(huán)保產業(yè)作為傳統的正外部性產業(yè)，市場機制一直不能有效地對其進行資源配置，因此環(huán)保產業(yè)發(fā)展主要依靠政府的購買服務和補貼。

不少專家認為，EOD理念越來越成為政府和社會資本合作（PPP）項目探索城市可持續(xù)發(fā)展的重要路徑，應進一步積極探索并實施“PPP+EOD”模式，推動我國PPP項目創(chuàng)新發(fā)展。

原江蘇省財政廳黨組成員、副廳長宋義武認為，所謂EOD理念本質上就是生態(tài)發(fā)展的理念，強調以生態(tài)文明建設為引領，著眼未來，是相對綠色發(fā)展更高層級的發(fā)展理念，也是新時代重要的發(fā)展理念。PPP是推動基礎設施和公共服務領域項目建設的重要手段，也必須遵循EOD理念，只有這樣PPP項目才能符合生態(tài)環(huán)保要求，才能實現可持續(xù)發(fā)展，才有生命力。

“相較于當前綜合開發(fā)所涉及的其他投融資模式而言，PPP模式的現行規(guī)定更為系統。”北京市中倫（上海）律師事務所高級合伙人周蘭萍表示，在以開發(fā)性PPP模式實施EOD項目過程中，應注意按照相關文件要求規(guī)范運作。以ABO（授權—建設—運營）模式和FEPC（融資總承包）模式實施的項目，應有明確的資金來源，做好資金平衡，合理設置績效考核，防范政府違規(guī)舉債并確保可融資性。實踐中還有EPCO（設計—采購—施工—運維）等運作模式，具體應結合EOD項目特點靈活設置不同的投融資模式。

生態(tài)環(huán)境部科技與財務司投資處處長逯元堂表示，采用EOD模式能夠有效減少政府付費和可行性缺口補助，有利于推進PPP項目實施。

一是EOD模式對環(huán)保投融資機制創(chuàng)新和實現環(huán)保產業(yè)持續(xù)發(fā)展具有重要意義。EOD模式是一種新型的項目組織實施模式，以可持續(xù)發(fā)展為目標，以生態(tài)保護和環(huán)境治理為基礎，以特色產業(yè)運營為支撐，采取產業(yè)鏈延伸、聯合經營、組合開發(fā)等方式，推動公益性較強、收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項目與收益較好的關聯產業(yè)有效融合，統籌推進，一體化實施，將生態(tài)環(huán)境治理帶來的經濟價值內部化。EOD模式不但能夠在一定程度上解決生態(tài)環(huán)境治理融資難的問題，而且能夠提升生態(tài)環(huán)境治理項目造血能力，實現環(huán)保產業(yè)潛在市場向現實市場的轉化，推進環(huán)保產業(yè)持續(xù)發(fā)展。

二是實施此類項目需要統籌謀劃。生態(tài)環(huán)境治理項目與關聯產業(yè)的范圍要明確，兩者之間要具有較強的關聯性。生態(tài)環(huán)境治理項目對關聯產業(yè)具有明顯的價值提升作用，如有利于生態(tài)旅游、生態(tài)農業(yè)發(fā)展等。要統籌做好生態(tài)環(huán)境治理項目與關聯產業(yè)之間的成本收益測算，力求自我平衡，合理規(guī)劃項目內容與體量。要強化生態(tài)環(huán)境治理項目與關聯產業(yè)的融合實施，一個主體一體化推進，避免割裂實施。需統籌好生態(tài)環(huán)境治理項目與關聯產業(yè)開發(fā)項目之間的關系，合理地選擇PPP、商業(yè)開發(fā)等項目實施模式。統籌考慮項目實施主體在產業(yè)開發(fā)、生態(tài)環(huán)境治理等方面的綜合能力，強化資金、技術、人才等資源整合與企業(yè)之間的合作，實現優(yōu)勢互補。

三是要關注不同類型關聯產業(yè)在EOD推進路徑中的差異性。當前，EOD模式正在探索中，關聯產業(yè)類型多、復雜性強，不同的生態(tài)環(huán)境治理項目與關聯產業(yè)在融合發(fā)展中的推進路徑存在較大差異，要因地制宜有針對性地破解推進中的障礙，總結EOD模式實施中的成功經驗與失敗教訓，強化政策制度的協調性，有針對性地樹立不同類型EOD模式樣板，加強示范引導作用。

六要素融資模式推進EOD試點

充足的資金是任何項目實施的前提，多元化的融資渠道是任何項目順利實施的基礎保障。

日前，國家開發(fā)銀行表示，將支持一批EOD試點項目，目前已有36個試點項目入選，總投資約1398億元，擬申請貸款金額約706億元，試點期限為2021~2023年。國家開發(fā)銀行已向重慶市經濟開發(fā)區(qū)EOD試點項目授信260億元，發(fā)放貸款約71億元。

“近兩年，國家開發(fā)銀行與生態(tài)環(huán)境部在推進EOD試點與精準支持打好污染防治攻堅戰(zhàn)等方面開展了深度合作?！眹议_發(fā)銀行行業(yè)管理三部處長黃瓊在環(huán)保產業(yè)與聚集區(qū)創(chuàng)新發(fā)展論壇中表示，在項目合作中，國家開發(fā)銀行主要發(fā)揮金融主力軍的作用，其中六要素融資模式非常關鍵。

一是規(guī)劃先行，項目要符合城市總體規(guī)劃、國土空間規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、產業(yè)發(fā)展規(guī)劃、城市更新專項規(guī)劃等各類專項規(guī)劃要求。在各項規(guī)劃基礎上，國家開發(fā)銀行與地方政府相關部門共同編制城市更新融資規(guī)劃，并成批量構建項目。

二是政府引導，政府在總體規(guī)劃、政策保障、項目審批、征收安置等環(huán)節(jié)發(fā)揮引導作用。

三是頂層設計，因城施策、因地施策，做好融資服務工作，推動地方政府建立組織協調機制，出臺“1+N”的政策體系，抽絲剝繭梳理項目方案，設計提供綜合金融服務方案。

四是市場化運作，配置市場化資源。

五是統籌資源，通過注資增加注冊資本，注入優(yōu)質資產或者股權，新增項目經營性資產，挖掘優(yōu)質資源資產，構建市場化回報方式和信用結構。

六是合規(guī)實施，政府完善政策，在實施流程、主體確認、供地政策、搬遷安置等領域提供合規(guī)保障，不新增地方隱性債務，不觸碰土儲貸款和商業(yè)房地產貸款三條紅線。

黃瓊以廣陽島項目融資過程舉例說，2018年2月，重慶市委、市政府提出將廣陽島打造成“長江風景眼、重慶生態(tài)島”，項目建設內容涵蓋岸線環(huán)境保護與生態(tài)修復、城鎮(zhèn)環(huán)境保護與生態(tài)修復和生態(tài)價值實現三個主要領域，項目總投資386.2億元，其中資本金86.2億元、政府專項債40億元、銀行貸款260億元，還款來源為項目建成后資產經營收益、配套片區(qū)綜合開發(fā)收益和產業(yè)提質升級收益。為此，國家開發(fā)銀行重慶分行多次調研，依法合規(guī)設計融資模式，不涉及財政資金，不新增政府隱性負債，嚴格把握貸款資金合規(guī)使用。

“整個融資過程中，我們也參與政府頂層設計，推動政府出臺多項配套政策，截至目前，這個項目已經簽訂140億元合同，發(fā)放86億元資金?！秉S瓊告訴記者，該項目實現山體修復約22公頃，宜水清湖約40公頃，山體保護約320公頃，同時建成污水處理廠。廣陽島正成為重慶一張亮麗的名片，在長江經濟帶高質量發(fā)展中綠色示范引領作用更加凸顯。

“從金融機構視角來看，我們在做EOD項目時面臨一些問題?！秉S瓊建議，通過統籌資源、構建市場化回報等方式實現項目正外部效應的內部化，完善收費和補償機制，實現生態(tài)環(huán)保項目可持續(xù)發(fā)展，加快建立健全生態(tài)產品價值實現機制，鼓勵構建多元化的市場化融資模式。

也有專家表示，以“長周期、低成本、可持續(xù)”為原則，建立具有EOD模式特點的融資渠道是項目實施單位的重要工作。

同時，“針對EOD項目的融資信用結構創(chuàng)新問題，企業(yè)可以嘗試通過排污權、用能權、用水權、碳排放權等權益質押方式尋求金融機構的融資支持。”周蘭萍說。

業(yè)內人士表示，EOD模式是一個讓我們對未來寄予希望的模式，我們也期待試點項目能夠順利落地，以符合國家規(guī)定且具有可行性的運作模式在全國得以復制與推廣，最終促進我國基礎設施相關領域更好、更快、更健康地發(fā)展。