碳排放權(quán)交易政策解讀（配額篇）

大氣網(wǎng)訊:編者按：我國提出碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)愿景以來，中央密集部署安排，各界廣泛關(guān)注熱議。四川作為經(jīng)濟(jì)大省、人口大省和資源大省，在西部乃至全國碳達(dá)峰、碳中和進(jìn)程中扮演重要角色，亟需化挑戰(zhàn)為機(jī)遇，因地探索減污降碳協(xié)同增效路徑，搶占新的低碳科技制高點(diǎn)，培育新一輪產(chǎn)業(yè)競爭新優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展。鑒于此，四川省環(huán)境政策研究與規(guī)劃院開展系列分析，現(xiàn)專題刊發(fā)，期為各界提供有益參考。

碳排放權(quán)交易政策解讀（配額篇）

全國碳排放權(quán)交易市場是利用市場化機(jī)制以較低社會(huì)成本控制溫室氣體排放、推動(dòng)綠色低碳發(fā)展的一項(xiàng)重大制度創(chuàng)新，是落實(shí)我國自主貢獻(xiàn)目標(biāo)、碳中和愿景的重要核心政策工具。2021年，全國碳市場首個(gè)履約期已啟動(dòng)并開市交易。市場啟動(dòng)初期，交易產(chǎn)品為碳排放配額（CEA）。

一、配額數(shù)據(jù)基礎(chǔ)

發(fā)電行業(yè)碳排放配額指重點(diǎn)排放單位擁有的發(fā)電機(jī)組產(chǎn)生的二氧化碳排放限額，包括化石燃料消費(fèi)產(chǎn)生的直接二氧化碳排放和凈購入電力所產(chǎn)生的間接二氧化碳排放。機(jī)組碳排放及相關(guān)基礎(chǔ)參數(shù)的真實(shí)、準(zhǔn)確、完整，是市場健康和市場公平的重要基礎(chǔ)?！镀髽I(yè)溫室氣體排放報(bào)告核查指南 （試行）》要求，重點(diǎn)排放單位應(yīng)制定數(shù)據(jù)質(zhì)量控制計(jì)劃。開展燃料低位發(fā)熱量、單位熱值含碳量及供熱量等監(jiān)測，可減少采用缺省值、不能準(zhǔn)確核算帶來的額外履約成本。

報(bào)送與核查是獲取和保障數(shù)據(jù)質(zhì)量的重要手段?！短寂欧艡?quán)交易管理辦法（試行）》規(guī)定，重點(diǎn)排放單位根據(jù)溫室氣體排放核算與報(bào)告技術(shù)規(guī)范，編制上一年度的溫室氣體排放報(bào)告，并于每年3月31日前報(bào)省級生態(tài)環(huán)境主管部門。省級生態(tài)環(huán)境主管部門組織開展對重點(diǎn)排放單位溫室氣體排放報(bào)告的核查，并將核查結(jié)果告知重點(diǎn)排放單位。

核查結(jié)果是重點(diǎn)排放單位碳排放配額清繳依據(jù)，建立爭議處理機(jī)制十分必要?！短寂欧艡?quán)交易管理辦法（試行）》規(guī)定，重點(diǎn)排放單位對核查結(jié)果有異議的，可自被告知核查結(jié)果之日起七個(gè)工作日內(nèi)，向組織核查的省級生態(tài)環(huán)境主管部門申請復(fù)核；省級生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)自接到復(fù)核申請之日起十個(gè)工作日內(nèi)，作出復(fù)核決定。

省級生態(tài)環(huán)境主管部門通過政府購買服務(wù)的方式委托技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)提供核查服務(wù)，應(yīng)加強(qiáng)技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)監(jiān)管。《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》規(guī)定，技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)對提交的核查結(jié)果的真實(shí)性、完整性和準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)?！镀髽I(yè)溫室氣體排放報(bào)告核查指南（試行）》要求，技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)建立有效的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制、完善的內(nèi)部質(zhì)量管理體系和適當(dāng)?shù)墓员ＷC措施，不應(yīng)參與碳資產(chǎn)管理、碳交易等8類活動(dòng)。核查工作結(jié)束后，省級生態(tài)環(huán)境主管部門對技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)提供的核查服務(wù)進(jìn)行評價(jià)并向社會(huì)公開。征求意見版《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》對違規(guī)行為提出更嚴(yán)格的處罰措施。

二、配額核定發(fā)放

生態(tài)環(huán)境部根據(jù)國家溫室氣體排放控制要求，綜合考慮經(jīng)濟(jì)增長、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化、大氣污染物排放協(xié)同控制等因素，制定碳排放配額總量確定與分配方案。2019-2020年配額實(shí)行免費(fèi)分配，采用行業(yè)基準(zhǔn)法核定，即重點(diǎn)排放單位的配額量跟機(jī)組單位供電（熱）量的碳排放直接掛鉤，不與碳排放總量直接掛鉤，機(jī)組碳效是關(guān)鍵。機(jī)組配額根據(jù)實(shí)際供電量、實(shí)際供熱量與供電、供熱基準(zhǔn)值和冷卻方式、負(fù)荷（出力）系數(shù)、供熱量修正系數(shù)核算?；鶞?zhǔn)值按機(jī)組類型分四類，即300MW等級以上常規(guī)燃煤機(jī)組，300MW等級及以下常規(guī)燃煤機(jī)組，燃煤矸石、煤泥、水煤漿等非常規(guī)燃煤機(jī)組（含燃煤循環(huán)流化床機(jī)組）和燃?xì)鈾C(jī)組。

考慮到機(jī)組固有的技術(shù)特性等因素，通過引入修正系數(shù)可提高同一類別機(jī)組配額分配的公平性。修正系數(shù)包括四類：一是機(jī)組冷卻方式修正系數(shù)。如果凝汽器的冷卻方式是水冷，則機(jī)組冷卻方式修正系數(shù)為1；如果凝汽器的冷卻方式是空冷，則機(jī)組冷卻方式修正系數(shù)為1.05。二是機(jī)組供熱量修正系數(shù)。燃煤、燃?xì)鈾C(jī)組供熱量修正系數(shù)分別為1-0.22×供熱比、1-0.6×供熱比。三是機(jī)組負(fù)荷（出力）系數(shù)修正系數(shù)。常規(guī)燃煤純凝發(fā)電機(jī)組負(fù)荷（出力）系數(shù)修正系數(shù)如下表，其他類別機(jī)組負(fù)荷（出力）系數(shù)修正系數(shù)為1。四是地區(qū)修正系數(shù)。目前，暫未明確地區(qū)修正系數(shù)。

配額核定包括預(yù)分配和最終核定。省級生態(tài)環(huán)境主管部門根據(jù)配額計(jì)算方法及預(yù)分配流程，按機(jī)組2018年度供電（熱）量的70%，通過全國碳排放權(quán)注冊登記結(jié)算系統(tǒng)向重點(diǎn)排放單位預(yù)分配2019-2020年度的配額。完成2019、2020年度碳排放數(shù)據(jù)核查后，按機(jī)組2019、2020年數(shù)據(jù)對配額進(jìn)行最終核定。核定最終配額量與預(yù)分配配額量不一致的，以最終核定的配額量為準(zhǔn)。

2021年5月，已完成配額預(yù)分配，并通過全國碳排放權(quán)注冊登記結(jié)算系統(tǒng)向重點(diǎn)排放單位發(fā)放。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)企業(yè)溫室氣體排放報(bào)告管理相關(guān)工作的通知》（環(huán)辦氣候〔2021〕9號），將在2021年9月30日前完成發(fā)電行業(yè)重點(diǎn)排放單位2019-2020年度的配額最終核定。重點(diǎn)排放單位應(yīng)盡早核算和預(yù)測配額盈缺，加強(qiáng)儲(chǔ)備和交易，制定低成本履約策略。

三、配額權(quán)屬確定

全國碳排放權(quán)注冊登記系統(tǒng)記錄的信息是判斷碳排放配額歸屬的最終依據(jù)。注冊登記機(jī)構(gòu)根據(jù)生態(tài)環(huán)境部制定的碳排放配額分配方案和省級生態(tài)環(huán)境主管部門確定的配額分配結(jié)果辦理初始分配登記；根據(jù)交易機(jī)構(gòu)提供的成交結(jié)果辦理交易登記；根據(jù)經(jīng)省級生態(tài)環(huán)境主管部門確認(rèn)的碳排放配額清繳結(jié)果辦理清繳登記；登記主體出于減少溫室氣體排放等公益目的自愿注銷其所持有的碳排放配額，辦理變更登記。登記主體可通過注冊登記系統(tǒng)查詢碳排放配額持有數(shù)量和持有狀態(tài)等信息。

為保障市場公平，全國碳排放權(quán)注冊登記建立了“回避”機(jī)制。各級生態(tài)環(huán)境主管部門及其相關(guān)直屬業(yè)務(wù)支撐機(jī)構(gòu)工作人員，注冊登記機(jī)構(gòu)、交易機(jī)構(gòu)、核查技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)及其工作人員，不得持有碳排放配額。已持有碳排放配額的，應(yīng)當(dāng)依法予以轉(zhuǎn)讓。

四、配額清繳履約

《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》規(guī)定，重點(diǎn)排放單位應(yīng)在生態(tài)環(huán)境部規(guī)定的時(shí)限內(nèi)，向分配配額的省級生態(tài)環(huán)境主管部門清繳上年度的碳排放配額。清繳量應(yīng)大于等于省級生態(tài)環(huán)境主管部門核查結(jié)果確認(rèn)的該單位上年度溫室氣體實(shí)際排放量。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)企業(yè)溫室氣體排放報(bào)告管理相關(guān)工作的通知》（環(huán)辦氣候〔2021〕9號），發(fā)電行業(yè)重點(diǎn)排放單位應(yīng)在2021年12月31日前完成配額清繳履約。

2021年，重點(diǎn)排放單位實(shí)際要完成2個(gè)年度的履約。生態(tài)環(huán)境部2020年征求《2019-2020 年全國碳排放權(quán)交易配額總量設(shè)定與分配實(shí)施方案（發(fā)電行業(yè)）》時(shí)指出，若2020年僅分配2019年度配額，并要求企業(yè)完成履約義務(wù)，則履約工作完成的時(shí)間預(yù)計(jì)將延至2021年，從而造成履約時(shí)間與配額分配年份相差過長；若2020年僅分配當(dāng)年配額，又將面臨疫情對各重點(diǎn)排放單位造成影響的不確定性過大等難題，且根據(jù)上年度（2019年度）數(shù)據(jù)形成的重點(diǎn)排放單位名單在短時(shí)間內(nèi)也無法確定。綜上考慮，為平穩(wěn)啟動(dòng)全國碳市場，故分配2019-2020年度的配額。

按時(shí)足額清繳履約是重點(diǎn)排放單位的義務(wù)?！短寂欧艡?quán)交易管理辦法（試行）》規(guī)定，重點(diǎn)排放單位未按時(shí)足額清繳碳排放配額的，由其生產(chǎn)經(jīng)營場所所在地設(shè)區(qū)的市級以上地方生態(tài)環(huán)境主管部門責(zé)令限期改正，處二萬元以上三萬元以下的罰款；逾期未改正的，對欠繳部分，由省級生態(tài)環(huán)境主管部門等量核減其下一年度碳排放配額。《碳排放權(quán)交易管理暫行條例（二次征求意見稿）》提出，重點(diǎn)排放單位未清繳或者未足額清繳碳排放配額的，處未清繳或者未足額清繳的碳排放配額當(dāng)年市場價(jià)格的5倍以上10倍以下的罰款；拒不改正的，責(zé)令停產(chǎn)整治，在分配下一年度碳排放配額時(shí)等量核減未足額清繳部分。

考慮企業(yè)承受能力和對碳市場的適應(yīng)性，全國碳市場建立履約成本控制機(jī)制。一是設(shè)立配額履約缺口上限。在配額清繳相關(guān)工作中設(shè)定配額履約缺口上限，當(dāng)重點(diǎn)排放單位配額缺口量占其經(jīng)核查排放量比例超過20%時(shí)，其配額清繳義務(wù)最高為其獲得的免費(fèi)配額量加20%的經(jīng)核查排放量。二是納入補(bǔ)充產(chǎn)品。重點(diǎn)排放單位每年可使用國家核證自愿減排量抵銷碳排放配額的清繳，抵銷比例不得超過應(yīng)清繳碳排放配額的5%。此外，為鼓勵(lì)燃?xì)鈾C(jī)組發(fā)展，當(dāng)燃?xì)鈾C(jī)組經(jīng)核查排放量不低于核定的免費(fèi)配額量時(shí)，其配額清繳義務(wù)為已獲得的全部免費(fèi)配額量，即配額缺口“豁免”清繳履約。