劉建國：發(fā)達(dá)國家垃圾分類得失及其對中國的鏡鑒

固廢網(wǎng)訊:摘要

近年來，我國不斷推進(jìn)垃圾分類工作的深入開展，46個重點(diǎn)城市已逐步建成垃圾分類處理系統(tǒng)并取得一定成效。綜述了日本、德國、美國、新加坡4個發(fā)達(dá)國家開展垃圾分類的歷程，從各自的推行垃圾分類的背景、法律法規(guī)、主要理念及舉措、分類處理方式、取得的成效等角度總結(jié)歸納了發(fā)達(dá)國家開展垃圾分類的經(jīng)驗，分析了不同國家選擇不同的分類方式和處理方式的原因，指出廢物出口導(dǎo)向下發(fā)達(dá)國家垃圾分類體系存在的問題。我國開展垃圾分類，應(yīng)充分吸取發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗教訓(xùn)，按照各地垃圾產(chǎn)生特點(diǎn)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和土地資源情況，制定具有地方特色的規(guī)章制度，選擇合理的分類方式和處理方式，明晰各環(huán)節(jié)責(zé)任主體，充分發(fā)揮市場機(jī)制的優(yōu)勢，建立垃圾分類智能化監(jiān)管平臺，形成因地制宜的垃圾分類中國模式。

1.引言

我國城市生活垃圾處理整體上起步較晚，20世紀(jì)80年代初開始規(guī)范化清運(yùn)，90年代初開始無害化處理。隨著處理技術(shù)的不斷進(jìn)步與處理系統(tǒng)的逐步完善，在21世紀(jì)初就開始了垃圾分類的探索。2000年，原建設(shè)部確定了北京、上海、廣州、深圳、杭州、南京、廈門、桂林等8個城市為垃圾分類收集試點(diǎn)城市。隨后，國家和各地方相繼出臺了一系列標(biāo)準(zhǔn)和管理辦法，開啟了垃圾分類管理體系的建設(shè)。但是，由于這一階段垃圾收集、運(yùn)輸與處理基礎(chǔ)設(shè)施的能力還不夠充分，缺乏必要的法治基礎(chǔ)、系統(tǒng)的制度設(shè)計和有力的監(jiān)督措施，試點(diǎn)城市的垃圾分類并未取得理想的效果。到2008年，試點(diǎn)城市垃圾分類率仍均低于20%[1]，推進(jìn)工作基本處在停滯階段。

2016年12月，習(xí)近平總書記在中央財經(jīng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會議上提出“要普遍推行生活垃圾分類制度”，垃圾分類工作再次被提上日程，得到了前所未有的關(guān)注。2017年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《生活垃圾分類制度實(shí)施方案》，確定在全國46個重點(diǎn)城市的城區(qū)范圍內(nèi)試點(diǎn)生活垃圾強(qiáng)制分類，目標(biāo)是到2020年基本建立起垃圾分類相關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系，形成“可復(fù)制、可推廣的生活垃圾分類模式”，這一方案規(guī)劃出了我國由點(diǎn)到面推進(jìn)生活垃圾強(qiáng)制分類的路線。2019年，習(xí)總書記再次對垃圾分類工作做出重要指示，強(qiáng)調(diào)實(shí)行垃圾分類要“加強(qiáng)科學(xué)管理、形成長效機(jī)制、推動習(xí)慣養(yǎng)成”。這一系列講話和政策的出臺表明了我國重啟垃圾分類工作的決心，并且希望通過一套完整的體制保障垃圾分類制度的長效推行，解決我國當(dāng)前及未來面臨的垃圾問題和資源問題。2020年4月，新版《固體廢物污染環(huán)境防治法》通過，從立法角度明確了國家推行生活垃圾分類制度。2020年7月，國家發(fā)改委、住建部和生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合出臺了《城鎮(zhèn)生活垃圾分類和處理設(shè)施補(bǔ)短板強(qiáng)弱項實(shí)施方案》，要求46個試點(diǎn)城市到2023年全面建成生活垃圾分類收集和分類運(yùn)輸體系，對試點(diǎn)城市的要求從模式探索轉(zhuǎn)向了體系建設(shè)，進(jìn)一步規(guī)劃了我國推動垃圾分類的發(fā)展方向。2020年9月，習(xí)總書記主持召開的中央全面深化改革委員會第十五次會議審議通過了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)生活垃圾分類工作的若干意見》，強(qiáng)調(diào)推進(jìn)垃圾分類要從“落實(shí)城市主體責(zé)任、推動群眾習(xí)慣養(yǎng)成、加快分類設(shè)施建設(shè)、完善配套支持政策”等方面入手，建立起長效機(jī)制，加強(qiáng)全鏈條的管理。

截至2020年11月，46個垃圾分類試點(diǎn)城市中有42個已經(jīng)出臺了垃圾分類相關(guān)的地方性法規(guī)或政府規(guī)章，其中40個城市已投入施行。上海、北京等地垃圾分類法規(guī)的相繼頒布和實(shí)施在全國范圍內(nèi)掀起了多次輿論熱潮，將垃圾分類推向了全民討論的焦點(diǎn)。實(shí)行一段時間以來，城市垃圾分類得到了極大的推進(jìn)，但也暴露出一些問題。以上海市為例，政府在完善基礎(chǔ)設(shè)施和加強(qiáng)執(zhí)行力方面做出了巨大的努力，民眾對于垃圾分類的認(rèn)知也得到了極大提高，但在長效機(jī)制和分類處理設(shè)施建設(shè)方面仍較為薄弱，配套的法規(guī)制度也不夠完善[2]，依靠大量人力、物力和財力投入的模式的可推廣、可復(fù)制性較低，要在試點(diǎn)城市乃至全國建立起一套完善的垃圾分類管理體系還需要長時間的努力和探索。因此，有必要對發(fā)達(dá)國家開展垃圾分類幾十年來的經(jīng)驗得失進(jìn)行總結(jié)，以更好地指導(dǎo)我國垃圾分類的開展。

2. 發(fā)達(dá)國家垃圾分類進(jìn)程

2.1 日本：政府主導(dǎo)下的源頭精細(xì)分類

日本垃圾分類政策的提出最早出自1976年修訂的《廢物處理法》，在此前的一段時間內(nèi)，日本處在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的時期，大量的生產(chǎn)和消費(fèi)導(dǎo)致了垃圾排放量的急劇上升，大量垃圾被運(yùn)往海邊填埋甚至露天丟棄，引發(fā)了一系列環(huán)境和健康問題。隨后，日本加大了垃圾處理設(shè)施的建設(shè)，但焚燒又引起了國民廣泛的“鄰避”運(yùn)動，這讓政府意識到單純地加強(qiáng)末端治理并不能解決全國面臨的垃圾處理困境[3]。在民眾對垃圾問題具備深刻認(rèn)識的背景下，20世紀(jì)80年代，日本開始全國推行垃圾分類，垃圾管理政策由單純的廢物處理轉(zhuǎn)變成以“減量化、再使用、再循環(huán)”為核心的3R政策[4]。21世紀(jì)以來，日本將回收利用確立為廢物管理的核心，垃圾管理初見成效，2001年起全國生活垃圾產(chǎn)生總量和人均生活垃圾產(chǎn)生量均開始下降。如圖1、圖2所示，2014年日本人均生活垃圾產(chǎn)生量由2000年的1.185 kg/d降至0.947 kg/d，人均生活垃圾最終處置量由0.070 kg/d下降為0.035 kg/d[5]，在減量化和資源化方面均卓有成效。

日本在生活垃圾管理上的一大特點(diǎn)是精細(xì)化水平很高。在法律法規(guī)方面，《環(huán)境基本法》《循環(huán)型社會促進(jìn)基本法》兩部基本法明確了垃圾處理和循環(huán)利用的基本原則，是各種環(huán)境法的基礎(chǔ)；《廢物處理法》《資源有效利用促進(jìn)法》兩部綜合法分別對廢物處理和回收利用的流程進(jìn)行了規(guī)定，《容器包裝循環(huán)利用法》《家電循環(huán)利用法》《食品循環(huán)利用法》等專項法詳細(xì)規(guī)定了各類廢物的回收利用渠道和各環(huán)節(jié)責(zé)任人[6]，法律法規(guī)體系如圖3所示。此外，日本的各項法律在制定時都很注重可操作性，對違法行為的處罰也非常詳細(xì)且嚴(yán)格，鼓勵通過舉報和監(jiān)督機(jī)制保障法律的實(shí)行。可以說，詳盡的法律是保障日本生活垃圾分類得到有序開展的前提。

由于《廢物物處理法》和《地方自治法》賦予了地方較大的自主權(quán)，因此在分類及收費(fèi)方式方面，日本各地區(qū)根據(jù)其垃圾產(chǎn)生和處理設(shè)施建設(shè)情況因地制宜地制定了各地的分類政策。生活垃圾總體上分為可燃垃圾、不可燃垃圾、資源物和大件垃圾4類。資源物則存在較多的細(xì)分類方式，例如東京的生活垃圾就共分為15類[7]。針對不同種類的垃圾通常采用不同頻次在不同時間點(diǎn)收集，家庭需要承擔(dān)分類、清洗并裝袋的責(zé)任。此外，日本的生活垃圾處理充分體現(xiàn)“污染者付費(fèi)”原則，截至2019年10月，日本共有約58.2%的市町村實(shí)施垃圾處理收費(fèi)制度[8]。垃圾處理費(fèi)大多以隨袋征收的方式計量收取，1個大號垃圾袋（40 L）的價格為40~50日元（約合2.7元人民幣），垃圾處理的主要費(fèi)用仍然由政府承擔(dān)。由此可見，在日本，垃圾分類處理是一項政府主導(dǎo)的事務(wù)，其模式主要為中央政府負(fù)責(zé)制定政策方向并提供資金，地方政府負(fù)責(zé)制定詳細(xì)標(biāo)準(zhǔn)并執(zhí)行[9]。

政府精細(xì)化管理的另一個體現(xiàn)是深入細(xì)致的教育。垃圾分類的教育貫穿在居民的家庭教育、學(xué)校教育和社會教育中，政府、企業(yè)、社會團(tuán)體等均參與其中。商品包裝上會指示包裝物處理分類的正確方法，每個家庭都會收到內(nèi)容詳盡的垃圾分類手冊，指導(dǎo)居民養(yǎng)成正確的分類習(xí)慣。幾十年的常態(tài)化宣傳對于公民垃圾分類意識和責(zé)任感的養(yǎng)成起到了決定性的作用[9]。而公民的廣泛參與是垃圾分類得以長效運(yùn)行的基礎(chǔ)。

2.2德國：政府與企業(yè)責(zé)任分擔(dān)的市場化運(yùn)作

德國對垃圾分類的倡導(dǎo)始于20世紀(jì)70年代，當(dāng)時德國工業(yè)和農(nóng)業(yè)發(fā)展程度都很高，但隨之而來的是人均生活垃圾產(chǎn)生量也遠(yuǎn)高于歐洲其他國家，于是政府開始尋求通過垃圾減量和再利用解決國內(nèi)突出的環(huán)境問題[10]。經(jīng)過30多年的發(fā)展，德國目前在垃圾分類管理水平和資源化利用程度上均居于世界前列。根據(jù)德國環(huán)保署的數(shù)據(jù)，2018年德國城市固體廢物產(chǎn)生量為5.030×107 t，回收利用率高達(dá)67%[11]（圖4），其中家庭生活垃圾產(chǎn)生量為3.776×107 t，人均家庭生活垃圾產(chǎn)生量為1.25 kg/d[12]，數(shù)據(jù)顯示，德國近十幾年來均保持世界領(lǐng)先的城市固體廢物回收利用率，產(chǎn)生量則變化波動不大，這表明德國的垃圾分類和循環(huán)利用已經(jīng)進(jìn)入了較為穩(wěn)定的階段。

在定位上，德國將垃圾分類定義為一項“準(zhǔn)公共事業(yè)”，強(qiáng)調(diào)政府和市場要共同承擔(dān)責(zé)任。在這個體系中，政府的戰(zhàn)略規(guī)劃角色至關(guān)重要，1972頒布的《廢物處理法》是德國第一部全國性的垃圾管理法律[10]，1986年，政府將其修改為《廢物預(yù)防與處置法》，這部法律是后來一系列廢物管理法規(guī)條例的基礎(chǔ)，確立了廢物處理中“預(yù)防和廢物的再循環(huán)從根本上優(yōu)于其他處置方式”的原則[13]；1991年德國出臺了《包裝廢物管理法》，明確了生產(chǎn)者和經(jīng)銷商對于廢棄包裝物的回收利用應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任，其推動建立的“雙元回收系統(tǒng)”對歐洲乃至世界各國都產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響[14]；1996年德國出臺《循環(huán)經(jīng)濟(jì)與垃圾管理法》，確立了全國垃圾管理的思路為“避免產(chǎn)生——循環(huán)利用——末端處理”，奠定了循環(huán)利用在德國廢物管理體系中的重要地位；2005年，德國開始實(shí)行《垃圾填埋條例》，規(guī)定未經(jīng)處理的廢物禁止進(jìn)入垃圾填埋場，開始步入全量焚燒的階段。這些法律法規(guī)在做出戰(zhàn)略規(guī)劃的同時，還對具體的執(zhí)行流程、獎懲措施進(jìn)行規(guī)定，制定具體的實(shí)施目標(biāo)并且依據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行實(shí)時調(diào)整，充分確保法律的可執(zhí)行性[15]。

在德國，居民區(qū)會放置不同顏色的垃圾桶用以收集有機(jī)垃圾、剩余垃圾、廢紙和印有綠點(diǎn)標(biāo)志的包裝廢物，廢玻璃、舊衣物、大件垃圾、電子廢物等也設(shè)有專門的回收點(diǎn)[10]。這種模式在源頭就進(jìn)行了相對精細(xì)的分類，使得廢紙等產(chǎn)生量較大、資源化利用潛力較高的生活垃圾能夠得到比較充分的利用[7]。

德國廢物管理系統(tǒng)的市場化比例很高，其垃圾循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為德國一個強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)部門，2016年貢獻(xiàn)產(chǎn)值約400億歐元，占全國經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出的1.5%，其中私營企業(yè)占比高達(dá)90%[16]。私營企業(yè)的進(jìn)入有效提高了垃圾循環(huán)利用的效率，還通過良性競爭促進(jìn)了整個行業(yè)的發(fā)展，政府則通過制定財政優(yōu)惠政策、嚴(yán)格行業(yè)監(jiān)管等方式保障私營企業(yè)能夠獲得營利。以促進(jìn)包裝物回收的“DSD雙元回收系統(tǒng)”為例，生產(chǎn)者共同出資成立生產(chǎn)者責(zé)任組織，稱為DSD（Duales System Deutschland），由該組織負(fù)責(zé)收集和回收利用生產(chǎn)企業(yè)產(chǎn)生的廢棄包裝廢物，加盟企業(yè)按照產(chǎn)生包裝廢物的數(shù)量和類型支付許可費(fèi)，繳費(fèi)企業(yè)的產(chǎn)品包裝上印有綠點(diǎn)標(biāo)志（Green Dot），標(biāo)志其包裝廢物將由DSD負(fù)責(zé)回收[17]，而居民也會更傾向于購買印有綠點(diǎn)標(biāo)志的產(chǎn)品。該條例實(shí)施后，德國的各類包裝廢物的回收利用率均得到極大提高，1997年德國包裝廢物的回收利用率由1991年的39.2%上升至82.6%，2012年這一數(shù)值已經(jīng)達(dá)到了96.3%[18]（圖5），甚至超過了政府設(shè)定的回收目標(biāo)，50%以上的企業(yè)在成本的趨動下，對產(chǎn)品包裝進(jìn)行了更為環(huán)境友好的設(shè)計。DSD在成立之初為全國壟斷性的包裝物回收機(jī)構(gòu)，在保障包裝廢物得到妥善回收的同時也在一定程度上阻礙了其他回收公司的發(fā)展，近幾年，在歐盟反壟斷綠色豁免制度的協(xié)調(diào)下，逐漸有其他私營公司進(jìn)入包裝物回收行業(yè)，使得該領(lǐng)域的市場化程度得到進(jìn)一步提高[19]。

德國廢物管理系統(tǒng)中對經(jīng)濟(jì)手段的運(yùn)用還體現(xiàn)在對居民的政策上。政府對于家庭生活垃圾大多采取分類計量收費(fèi)的制度，其中沒有回收價值的剩余垃圾單價最高，有機(jī)垃圾收費(fèi)較低，廢紙、廢玻璃等可回收物則不收費(fèi)，這種分類收費(fèi)的手段有效從源頭促進(jìn)了居民的分類行為。對于飲料瓶等包裝物，政府還推行了押金制，居民將使用后的空瓶投入指定回收點(diǎn)就能收回飲品中包含的押金。這些經(jīng)濟(jì)手段有效激發(fā)了居民參與垃圾分類的積極性，保障了廢物循環(huán)利用的有效開展。

2.3美國：源頭粗分基礎(chǔ)上的政府購買服務(wù)

美國作為一個經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、幅員遼闊的大國，人均垃圾產(chǎn)生量近年來均在2 kg/d左右，但其生活垃圾管理模式卻相對粗放。根據(jù)美國國家環(huán)保署（United States Environmental Protection Agency , EPA）的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2017年美國仍有50%以上的生活垃圾進(jìn)入填埋場處置，資源回收和堆肥的利用率在35%左右[20]（圖6），這一數(shù)值遠(yuǎn)低于世界上大部分發(fā)達(dá)的工業(yè)化國家。從短期來看，美國地廣人稀、資源豐富，能夠滿足生活垃圾大量填埋的需求，同時填埋處理也是成本較低的選擇，但是從長期來看，大量的垃圾產(chǎn)生和資源消耗還是給國家?guī)砹瞬恍〉膲毫?。近年來，EPA開展了一系列計劃來加強(qiáng)生活垃圾的源頭管理和循環(huán)利用，降低其環(huán)境影響，例如SMM計劃（Sustainable Materials Management Project，可持續(xù)性材料管理計劃）要求加強(qiáng)處理設(shè)施建設(shè)，提高分類回收率，旨在降低食品垃圾和包裝廢物的最終處置率，減少其生命周期中的環(huán)境影響。

美國對于城市固體廢物的立法始于20個世紀(jì)60年代，聯(lián)邦層面的統(tǒng)領(lǐng)法律是《國家環(huán)境政策法》，較低層級的法律則形成了污染控制和資源回收兩個系統(tǒng)，此外，各州還可以根據(jù)實(shí)際情況制定地方性法律。同時，美國的《資源保護(hù)和回收法》中確立了“4R”原則，即“回收、再循環(huán)、再利用和減量”，建立起廢物從回收到再加工利用的系統(tǒng)工程，形成從收集到回收、處理、加工、銷售的工業(yè)鏈條[6]。

美國的生活垃圾總體上分為可回收物、有機(jī)垃圾、特殊垃圾和其他垃圾4類。其中可回收物采取源頭粗分，后續(xù)進(jìn)入MRF（Material Recycling Facility，材料回收設(shè)施）進(jìn)一步細(xì)分的模式；有機(jī)垃圾包括庭院垃圾和食品廢物，產(chǎn)生量約占到美國生活垃圾的30%，近年來，美國部分州出臺了政策限制或禁止庭院垃圾進(jìn)入垃圾填埋場，鼓勵將其就地堆肥或進(jìn)行集中堆肥處理；特殊垃圾包括大件家具、電子廢物、有害垃圾等，通常運(yùn)至處理設(shè)施進(jìn)行進(jìn)一步的拆解處理；其他垃圾直接進(jìn)行填埋或焚燒處理?？傮w來說，美國在源頭端對居民的約束相對較小，更多依賴處理設(shè)施前的分揀或拆解環(huán)節(jié)對垃圾進(jìn)行進(jìn)一步的處理。

美國的生活垃圾收運(yùn)和處理系統(tǒng)市場化程度很高，大多采用政府直接購買服務(wù)的方式，通過招投標(biāo)的方式將服務(wù)承包給私人公司[21]，處理費(fèi)用則全部由居民承擔(dān)。此外，政府還通過對飲料瓶收取押金、對從事循環(huán)利用的公司給予稅收優(yōu)惠等方式來保障市場的有序運(yùn)行。有研究表明：私人公司承包能夠比政府直接提供服務(wù)節(jié)約近25%的成本[22]，較高的市場化水平一定程度上提高了美國生活垃圾收運(yùn)體系的效率。

2.4新加坡：城市固廢統(tǒng)籌管理與集約化處理

新加坡是一個城市國家，同時也是一個島國，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和環(huán)境治理水平都很高，其生活垃圾管理經(jīng)驗對于從城市維度開展垃圾分類具有較強(qiáng)的借鑒意義。新加坡國土面積狹小，人口密度很大，20世紀(jì)八九十年代，快速發(fā)展的工業(yè)化帶來了固體廢物產(chǎn)生量激增、處理處置困難的問題。1992年，新加坡開始重視固體廢物減量化的問題，成立了專門部門，對生活垃圾、建筑垃圾、廢舊金屬、廢輪胎、廢汽車、污泥等城市固體廢物進(jìn)行統(tǒng)籌管理[23]。進(jìn)入21世紀(jì)，新加坡固體廢物回收利用率逐漸提高，近年來穩(wěn)定在60%左右的水平[24]（圖7）。根據(jù)新加坡國家環(huán)境局的數(shù)據(jù)，2019年新加坡全國固體廢物產(chǎn)生量為7.23×106 t，回收利用率為59%，其中家庭生活垃圾產(chǎn)生量為1.55×106 t，人均垃圾產(chǎn)生量為0.78 kg/d，回收利用率為17%[25]。

3.發(fā)達(dá)國家政策對比與得失分析

3.1處理方式的選擇

發(fā)達(dá)國家基于不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口土地資源情況和政策理念原則，在不同的歷史階段選擇了不同的垃圾處理方式。表1整理了日本東京都、德國柏林市、美國紐約州、新加坡4個地區(qū)近年的人口規(guī)模、土地面積、國民生產(chǎn)總值，計算出其人口密度和人均GDP水平，同時選取我國北京、深圳兩個城市的數(shù)據(jù)進(jìn)行比較。美國紐約州是所選4個地區(qū)中人口密度和人均GDP均最高的地區(qū)，但是其在垃圾焚燒處理占比和資源化開展程度上卻與其他3個地區(qū)有較大差異。20世紀(jì)末，紐約市的史泰登島填埋場由于面積不斷擴(kuò)大，遭到了周圍居民的強(qiáng)烈反對，而垃圾焚燒廠的建設(shè)也同樣遭到了居民的抵制，此后，除少部分可回收物外，紐約產(chǎn)生的大部分生活垃圾均駁運(yùn)至弗吉尼亞州的垃圾填埋場進(jìn)行填埋處理[30]。因此，盡管紐約土地資源緊張，但是在國家政策的允許下，可以選擇將垃圾進(jìn)行跨境轉(zhuǎn)移并處理。

日本東京都和新加坡的情況較為類似，同為土地資源緊張、人口密集的區(qū)域，均選擇了全量焚燒作為生活垃圾的處理方式，但兩個地區(qū)在垃圾焚燒的開展中仍然存在差異。在東京，23個區(qū)共建有21個垃圾焚燒廠，焚燒廠規(guī)模普遍較小，用以處理本區(qū)內(nèi)產(chǎn)生的垃圾[31]，而新加坡全市產(chǎn)生的生活垃圾由4個規(guī)模較大的垃圾焚燒廠進(jìn)行統(tǒng)一焚燒處理，這主要是由于在日本地方政府權(quán)限較大，各區(qū)縣相對獨(dú)立，而新加坡作為一個城市國家，在城市固體廢物管理上更多地選擇統(tǒng)籌規(guī)劃，統(tǒng)一管理。德國柏林市作為4個地區(qū)中土地壓力最小的地區(qū)，仍然實(shí)施了“未經(jīng)處理的垃圾禁止進(jìn)入垃圾填埋場”的政策，其生活垃圾焚燒占比和資源化利用率在歐洲乃至整個世界都居于前列，可見，政策制定在基于國情的基礎(chǔ)上，還需要前瞻性的眼光和對未來的判斷。

從我國北京主城區(qū)和深圳的數(shù)據(jù)來看，我國大城市的人口密度已經(jīng)超過柏林，與東京、新加坡數(shù)值相當(dāng)，土地資源緊張將成為東南沿海發(fā)達(dá)地區(qū)普遍面臨的問題，但與此同時，我國大城市人均GDP水平仍與發(fā)達(dá)國家存在較大差距，未來城市仍有巨大的發(fā)展空間。在我國嚴(yán)格管控生活垃圾跨區(qū)域轉(zhuǎn)移的政策背景下，大力發(fā)展焚燒，提高生活垃圾焚燒占比乃至全量焚燒是東部地區(qū)的必然發(fā)展趨勢。而對于我國中西部地區(qū)，綜合考慮其土地資源情況和成本等問題，填埋仍會是生活垃圾處理方式的選擇之一。從長遠(yuǎn)來看，我國各地區(qū)仍要在推進(jìn)垃圾分類的基礎(chǔ)上盡可能地降低垃圾最終處置量，逐步減少填埋量，提高垃圾的回收利用水平。

3.2分類標(biāo)準(zhǔn)的制定

發(fā)達(dá)國家開展垃圾分類至今，已經(jīng)各自形成了一套較為完善的垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)。其中，日本分類標(biāo)準(zhǔn)最為細(xì)致，基本對每一細(xì)分類下的可回收物都進(jìn)行單獨(dú)的回收處置。美國的分類標(biāo)準(zhǔn)最為寬松，可回收物基本依靠后續(xù)環(huán)節(jié)的二次分揀進(jìn)行分類回收。德國的分類標(biāo)準(zhǔn)介于兩者之間，對一部分產(chǎn)生量較大的可回收物進(jìn)行專門的回收如廢紙、廢玻璃等。分類的精細(xì)程度對生活垃圾處理成本具有顯著影響。表2計算了日本2014年和德國2016年的人均固體廢物處理年度支出情況，日本人均生活垃圾處理年度支出為985元/人，而德國則為1 401元/人?？梢?，日本的分類模式并未讓其人均生活垃圾處理支出高于其他國家，這可能是由于前端的精細(xì)化管理將一部分工作轉(zhuǎn)移到了居民身上，反而節(jié)省了后續(xù)二次分揀和中間處理等環(huán)節(jié)的成本。分類的精細(xì)程度還會直接影響垃圾的資源化利用效率，分類越精確、準(zhǔn)確率越高，越有利于后端開展回收利用。不過，盡管精細(xì)化分類具有眾多優(yōu)勢，垃圾分類并不是分類標(biāo)準(zhǔn)越細(xì)越好，日本精細(xì)化分類的順利開展與日本的社會文化等因素密切相關(guān)，制定過于復(fù)雜的分類標(biāo)準(zhǔn)會給居民生活習(xí)慣帶來較大改變，很可能會導(dǎo)致參與度的降低，不利于垃圾分類的順利開展。

另一個值得關(guān)注的問題是廚余垃圾的分類和處理問題。不同國家由于飲食習(xí)慣差異等因素，廚余垃圾在產(chǎn)生量、特征上均有明顯不同，因此分類處理方式也完全不同。在日本，大多數(shù)地區(qū)并未將廚余垃圾進(jìn)行單獨(dú)分類收集，而是將其劃分在可燃垃圾組分中進(jìn)行處理；在美國，廚余垃圾由家庭粉碎后直接排入下水管網(wǎng)或直接進(jìn)入終端處理設(shè)施，僅有6.3%得到了堆肥利用，近年來美國國家環(huán)保署出臺了一系列政策加強(qiáng)食品廢物的可持續(xù)管理；德國鼓勵將廚余垃圾單獨(dú)收集制作成堆肥產(chǎn)品投入使用，但目前的回收并未達(dá)到較高的覆蓋率[14]。我國的廚余垃圾產(chǎn)生量大，油脂含量高，進(jìn)行干濕分離是我國垃圾分類必須采取的措施，廚余垃圾的利用率也直接關(guān)系到我國整體垃圾的回收利用水平。不過，我國在推廣干濕分離的過程中，要制定合理的分出目標(biāo)，注重提高分出垃圾的品質(zhì)，逐步提升廚余垃圾的資源化利用水平。

目前，我國已經(jīng)確立了以“可回收物、廚余垃圾、有害垃圾、其他垃圾”為標(biāo)準(zhǔn)的四分類法，這是結(jié)合我國垃圾產(chǎn)生量和組分現(xiàn)狀，綜合考慮國情和居民生活習(xí)慣后制定的標(biāo)準(zhǔn)，如何提高廚余垃圾的回收品質(zhì)和利用效率，如何對各種可回收物進(jìn)行高質(zhì)量再利用，是下一步需要思考并解決的難題。

3.3廢物的出口轉(zhuǎn)移

長期以來，美國、日本、德國等發(fā)達(dá)國家都將國內(nèi)產(chǎn)生的大量廢紙、廢塑料、廢金屬等出口至發(fā)展中國家，其為出口支付的費(fèi)用遠(yuǎn)低于將垃圾在國內(nèi)進(jìn)行處理的費(fèi)用[32]。因此，在部分低值可回收物的處理和利用方面，發(fā)達(dá)國家并未在國內(nèi)建立起完整的再利用體系，而是通過廢物出口的方式將責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給發(fā)展中國家，既減少了本國的資金投入，又減輕了本國的環(huán)境壓力。

中國從20世紀(jì)80年代起，開始從發(fā)達(dá)國家進(jìn)口廢紙、塑料等作為生產(chǎn)原料，在降低生產(chǎn)成本的同時還創(chuàng)造了大量的就業(yè)機(jī)會[33]，因此中國長期以來都是全球最大的廢物進(jìn)口國。但是，隨著生態(tài)文明納入我國“五位一體”的社會主義建設(shè)總體布局，同時我國經(jīng)濟(jì)正在從高速發(fā)展邁向高質(zhì)量發(fā)展階段，禁止洋垃圾入境成為國家戰(zhàn)略。2017年，國務(wù)院印發(fā)《禁止洋垃圾入境推進(jìn)固體廢物進(jìn)口管理制度改革實(shí)施方案》，指出要在2020年底前基本實(shí)現(xiàn)固體廢物零進(jìn)口。發(fā)達(dá)國家在尋找替代的廢物出口目標(biāo)國的同時，也開始頒布新法案來提高本國廢紙、廢塑料等的回收利用水平。如歐盟出臺了《歐洲循環(huán)經(jīng)濟(jì)塑料戰(zhàn)略》，提出2030年歐盟市場上使用的塑料包裝物全部可回收的目標(biāo)；德國出臺了法案要求提高國內(nèi)塑料包裝物的回收利用水平[34]?？梢钥闯?，中國禁止洋垃圾入境的政策，有助于促使發(fā)達(dá)國家承擔(dān)更多的應(yīng)盡責(zé)任，構(gòu)建更為合理、更為公平、更可持續(xù)的固體廢物回收模式。

中國禁止洋垃圾入境的政策對發(fā)達(dá)國家固體廢物管理系統(tǒng)產(chǎn)生了沖擊，對中國自身的再生資源回收系統(tǒng)建設(shè)也具有較大的啟示作用。中國目前同樣面臨大量廢塑料、廢織物等可回收物的處理難題，仍有大量廢物流入非正規(guī)回收利用渠道，帶來較大的環(huán)境與安全隱患。不管是出于一個負(fù)責(zé)任大國的立場，還是基于當(dāng)前國際社會上對于廢物出口的態(tài)度，中國都不會采取大量出口廢物的方式來減輕自身的環(huán)境壓力。因此，中國需要在國際國內(nèi)新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)形勢下，探索區(qū)域統(tǒng)籌、產(chǎn)業(yè)鏈接、行業(yè)協(xié)同的可回收物再生利用新模式。

4.發(fā)達(dá)國家垃圾分類經(jīng)驗對中國的鏡鑒

4.1立法因地制宜，注重階段性和可行性

從日本、德國、美國的立法經(jīng)驗來看，盡管法律具體形式和內(nèi)容各有不同，但從框架上來看存在一定的相似性。中央政府立法規(guī)定全國生活垃圾的管理原則和實(shí)施流程，明確處置路線、各環(huán)節(jié)責(zé)任人等問題，地方則根據(jù)實(shí)際情況制定具體的法規(guī)來推動垃圾分類及其資源化的執(zhí)行，不同地區(qū)在處理方式選擇、收運(yùn)流程、收費(fèi)及其他獎懲方式上均有較大差異。在我國，從國家法律層面上，新修訂后實(shí)施的《固體廢物污染環(huán)境防治法》明確“國家推行生活垃圾分類制度”，要求“縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)加快建立分類投放、分類收集、分類運(yùn)輸、分類處理的生活垃圾管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)生活垃圾分類制度有效覆蓋”，還對政府、學(xué)校、企事業(yè)單位的職責(zé)進(jìn)行了規(guī)定；《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》要求“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)城鄉(xiāng)生活垃圾收集和資源化利用設(shè)施”。但是與發(fā)達(dá)國家相關(guān)立法相比，一方面我國關(guān)于垃圾分類的相關(guān)規(guī)定與要求分散在不同的法律法規(guī)中，另一方面又缺乏針對包裝廢物等對垃圾產(chǎn)生量增長貢獻(xiàn)巨大的重點(diǎn)類別的專項法律法規(guī)，在國家層面上需要出臺針對垃圾分類處理、資源綜合利用、包裝廢物源頭減量與循環(huán)利用的專門法律法規(guī)。從各省市已出臺的地方性條例來看，不同地區(qū)的規(guī)定大同小異，與各地垃圾產(chǎn)生特性、自然社會經(jīng)濟(jì)條件、處理設(shè)施能力結(jié)構(gòu)等結(jié)合不夠緊密，與“因地制宜”的要求相距甚遠(yuǎn)。隨著垃圾分類的深入開展，各地方應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況對法規(guī)進(jìn)行動態(tài)修訂，形成具有地方特色的法規(guī)體系。

立法還要注重可操作性和可行性，保證獎懲措施能夠落到實(shí)處。發(fā)達(dá)國家立法效果較好的一大原因是對操作規(guī)定得較為細(xì)致，獎懲措施明確并有相關(guān)條例保證其執(zhí)行。例如，在新加坡，公民違反相關(guān)規(guī)定后，除了罰款之外，還會強(qiáng)制其參加公共衛(wèi)生活動例如清掃街道，嚴(yán)重者還會面臨刑事責(zé)任；在德國，除了對從事循環(huán)利用的企業(yè)給予稅收補(bǔ)貼外，還會對所有企業(yè)的包裝行為進(jìn)行強(qiáng)制性的限期整改，違反者將面臨高額的罰款。不同國家依據(jù)國情環(huán)境選擇了不同的獎懲措施，保障了法律法規(guī)得到順利的實(shí)施。在我國，隨著地方性法律法規(guī)的陸續(xù)出臺和實(shí)施，如何保證居民和企業(yè)遵守相關(guān)規(guī)定是各個地區(qū)共同面臨的問題，政府部門一方面要在兼顧效果與成本的基礎(chǔ)上選擇合理的監(jiān)督手段，一方面要在法規(guī)實(shí)施前加強(qiáng)宣傳動員活動，通過長期的不懈推動讓居民接受并習(xí)慣垃圾分類行為。

4.2引入市場機(jī)制，保障系統(tǒng)長效運(yùn)行

垃圾分類的順利開展離不開資金的順利流通，基礎(chǔ)設(shè)施的更新與建設(shè)，收運(yùn)體系的建立和完善，宣傳教育的開展都需要大量的資金支持。不少地方政府在開展分類的過程中會陷入政府單方面持續(xù)投資的困境，這一方面給地方財政帶來了巨大的壓力，另一方面也很難調(diào)動起企業(yè)共同參與的積極性。因此，必須要更好地借助市場的力量，促進(jìn)資金流通，提高行業(yè)活力。

從發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗來看，對市場的利用主要體現(xiàn)在以下兩個方面：①將私營企業(yè)引入到垃圾收運(yùn)和處理環(huán)節(jié)當(dāng)中，新加坡、美國等國家均采用向企業(yè)購買服務(wù)的方式將地區(qū)的垃圾收運(yùn)和處理服務(wù)外包給私營公司，政府則負(fù)責(zé)企業(yè)資格的審查和組織招投標(biāo)，這種模式比起政府直接開展服務(wù)能夠有效地通過競爭降低成本，激發(fā)企業(yè)活力。②對從事垃圾循環(huán)利用工作的企業(yè)給予政策優(yōu)惠的同時，幫助企業(yè)找到自主盈利的基點(diǎn)。在當(dāng)前的垃圾處理行業(yè)中，大量企業(yè)對政府補(bǔ)貼依賴嚴(yán)重，不具備自主盈利的能力，難以在未來帶動循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。政府要通過政策引導(dǎo)、稅收優(yōu)惠和合理補(bǔ)貼等多種方式調(diào)動企業(yè)積極參與循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)，企業(yè)應(yīng)通過技術(shù)創(chuàng)新提升盈利能力，在未來成為國民經(jīng)濟(jì)的重要貢獻(xiàn)部門。

市場化的運(yùn)作能夠大大降低政府的財政投入，同時保障參與其中的企業(yè)有利可圖，資金的流通和充分的競爭是保障行業(yè)活力的重要因素，也是垃圾分類得以長期有效推行的重要保障。

4.3明晰各方責(zé)任，落實(shí)污染者付費(fèi)原則

垃圾分類中涉及到的責(zé)任主體眾多，政府、企業(yè)和居民均參與其中，不同國家對于各責(zé)任主體的責(zé)任劃分存在一定的差異，但基本都遵循“污染者付費(fèi)”原則，即企業(yè)和居民都要為自己產(chǎn)生的污染負(fù)責(zé)，付費(fèi)就是負(fù)責(zé)的一種方式。

垃圾分類一般由政府牽頭組織實(shí)施，但是本質(zhì)上是一個責(zé)任體系，需要政府、企業(yè)、居民、社會組織各盡其責(zé)，形成多元共治格局。完全依靠政府投入，在財政上和管理上都是不可持續(xù)的。發(fā)達(dá)國家在開展垃圾分類過程中普遍實(shí)行了針對企業(yè)的“生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度”和針對居民的“差異化收費(fèi)制度”，促進(jìn)企業(yè)和居民履行源頭減量和分類回收責(zé)任。生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度指的是產(chǎn)品制造者要對其產(chǎn)品的整個生命周期負(fù)責(zé)，企業(yè)要自行或委托其他公司機(jī)構(gòu)對自己生產(chǎn)的產(chǎn)品進(jìn)行回收、處理和再利用，全過程的費(fèi)用由企業(yè)自行承擔(dān)，政府則通過一系列監(jiān)管措施保證制度的實(shí)施，目前已廣泛應(yīng)用在電子廢物、包裝廢物等領(lǐng)域，且使用范圍仍在不斷擴(kuò)大。這項制度是發(fā)達(dá)國家解決可回收物回收處理問題的核心策略，實(shí)施成效顯著。差異化收費(fèi)制度指的是居民應(yīng)當(dāng)為垃圾處理過程中所需的費(fèi)用負(fù)責(zé)，具體表現(xiàn)形式為政府或從事收運(yùn)處理工作的企業(yè)向居民按垃圾產(chǎn)生量和類別收取垃圾處理費(fèi)，用以部分或全部覆蓋垃圾處理所需的費(fèi)用。不同國家和地區(qū)均制定有不同的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，具體形式可分為階梯計價法、按量稱重付費(fèi)法、隨袋征收法等，其目的均是通過差異化的收費(fèi)激發(fā)居民參與垃圾分類的動力，同時促進(jìn)源頭減量。

我國目前處于推行垃圾分類的初期，各個城市主要依靠政府財政投入建立設(shè)施和維持運(yùn)行，既給政府造成了較為嚴(yán)重的財政負(fù)擔(dān)，也不符合“污染者付費(fèi)”的基本原則。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)推行垃圾分類應(yīng)形成長效機(jī)制。因此借鑒發(fā)達(dá)國家先進(jìn)經(jīng)驗，建立起針對企業(yè)的生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度和針對居民的差異化收費(fèi)制度等行之有效的制度勢在必行。

4.4發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，構(gòu)建智能化監(jiān)管平臺

在這個信息技術(shù)飛速發(fā)展的時期，各種技術(shù)與20世紀(jì)發(fā)達(dá)國家開展垃圾分類時相比早已發(fā)生了日新月異的變化，先進(jìn)的技術(shù)讓更加高效的管理成為可能。美國環(huán)境署曾對美國社區(qū)采取的不同差異化收費(fèi)制度進(jìn)行分析，認(rèn)為按質(zhì)量計費(fèi)從減量效果上明顯優(yōu)于按體積收費(fèi)，但由于按質(zhì)量收費(fèi)實(shí)行起來往往成本較高，需要先進(jìn)技術(shù)的輔助，實(shí)際應(yīng)用場景并不多[35]。我國新一代信息化技術(shù)如物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等已在生活中得到廣泛應(yīng)用，具有一定的后發(fā)優(yōu)勢，為垃圾分類的精細(xì)化、信息化、智能化監(jiān)管創(chuàng)造了的良好的條件。

目前，我國有許多回收公司推出智能回收站等產(chǎn)品，通過線上APP與線下回收相結(jié)合的方式實(shí)現(xiàn)可回收物的高效回收，進(jìn)入智能回收站的產(chǎn)品將得到全流程的監(jiān)控，直到其得到妥善處置。這是一種智能化回收模式的成功探索，但通過互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)能實(shí)現(xiàn)的智能化垃圾管理遠(yuǎn)不僅于此。大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展讓我們有能力追溯每一件產(chǎn)品從生產(chǎn)到消費(fèi)、廢棄的全過程，直接鎖定相關(guān)責(zé)任人；智能識別技術(shù)的發(fā)展讓追溯每一個居民的投放行為成為可能；電子聯(lián)單的使用讓每一批垃圾的來源和去向都有跡可查。信息技術(shù)的發(fā)展極大拓寬了我們行動的廣度和深度，因此，在借鑒發(fā)達(dá)國家垃圾分類開展經(jīng)驗的同時，要擅于將其與當(dāng)下的場景相結(jié)合，運(yùn)用先進(jìn)的技術(shù)，構(gòu)建我國垃圾分類智能化監(jiān)管平臺。

2020年上半年的一場疫情讓我國的政務(wù)管理在信息化、智能化建設(shè)上更進(jìn)了一步，也證明了我國有能力做到細(xì)致到每個家庭和個人的精細(xì)化管理，這也為接下來各城市垃圾分類的全過程智能化監(jiān)管創(chuàng)造了寶貴的經(jīng)驗。

結(jié)論

發(fā)達(dá)國家的垃圾分類探索大多起源于20世紀(jì)80年代，經(jīng)過20~30 a的不斷努力在21世紀(jì)逐漸顯示出成效，通過建成垃圾分類處理系統(tǒng)，降低進(jìn)入終端處理設(shè)施的垃圾量，最終達(dá)到了提高垃圾回收利用水平的目標(biāo)。在這個過程中，各個國家對垃圾的處理理念也都經(jīng)歷了從末端治理到循環(huán)利用和源頭減量的轉(zhuǎn)變，“減量、回收和再利用”成為各國解決垃圾問題時提出的共同方案。但是，不同國家基于不同的國情條件和發(fā)展理念，分類方法、處理方式、保障制度有所不同，可為我國推行垃圾分類提供鏡鑒。

2018年，我國城市生活垃圾無害化處理率已經(jīng)達(dá)到了99%[3]，無害化處理的階段性任務(wù)已經(jīng)完成，但大部分城市生活垃圾處理設(shè)施能力仍然處于“緊平衡”狀態(tài)，同時整體上仍然采取混合收運(yùn)與處理模式，從“量”和“質(zhì)”兩個方面給末端焚燒與填埋設(shè)施帶來巨大的壓力，垃圾處理設(shè)施建設(shè)與運(yùn)行的“鄰避效應(yīng)”愈演愈烈；與此同時，廢紙、塑料瓶、易拉罐等高附加值可回收物回收利用的前端環(huán)節(jié)仍然依賴非正規(guī)回收系統(tǒng)“收購”，游離于政府和行業(yè)監(jiān)管之外，以廢玻璃為主的低附加值可回收物絕大部分沒有得到回收，也從“量”和“質(zhì)”兩個方面制約了資源回收效率和水平的提升。

我國現(xiàn)階段采取“可回收物、廚余垃圾、有害垃圾、其他垃圾”的四分類方法基本符合我國國情，但應(yīng)根據(jù)時空條件變化而靈活調(diào)整，不宜機(jī)械地、靜態(tài)地、“一刀切”地執(zhí)行。在處理方式選擇上，大力發(fā)展高效清潔的焚燒發(fā)電是大多數(shù)發(fā)達(dá)國家，尤其是高人口密度國家和地區(qū)的首要選擇。結(jié)合我國各區(qū)域自然社會經(jīng)濟(jì)條件差異大、發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀，各個城市應(yīng)根據(jù)自身條件合理選擇處理方式。在分類策略上，短期之內(nèi)我國各個城市垃圾分類的重點(diǎn)任務(wù)是進(jìn)行適度干濕分離，以提高居民的參與率和獲得感，促進(jìn)居民養(yǎng)成良好的習(xí)慣，同時通過后端的生物處理實(shí)現(xiàn)有機(jī)物的生態(tài)循環(huán)。但是從長遠(yuǎn)來講，可回收物的規(guī)范回收才是垃圾減量化、資源化的重中之重。我國應(yīng)以垃圾分類為契機(jī)，逐步建立針對企業(yè)的生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度和針對居民的差異化收費(fèi)制度，調(diào)整再生資源回收行業(yè)不合理的利益分配機(jī)制，促進(jìn)再生資源行業(yè)提高產(chǎn)業(yè)集聚度、拓展延伸產(chǎn)業(yè)鏈、提升再生產(chǎn)品質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級。我國應(yīng)在垃圾收運(yùn)、處理和利用環(huán)節(jié)充分發(fā)揮市場機(jī)制降低成本、提高效率的作用，在垃圾分類全過程監(jiān)管中推廣應(yīng)用智能化技術(shù)，促進(jìn)垃圾分類治理體系和治理能力現(xiàn)代化，形成垃圾分類中國模式，提高社會文明水平。