生態(tài)修復助推生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的機制與路徑

環(huán)境修復網(wǎng)訊:2021年4月，《關于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的意見》正式印發(fā)，成為我國首個將“兩山”理念落實到制度安排和實踐操作層面的綱領性文件。生態(tài)產(chǎn)品源于自然生態(tài)系統(tǒng)，其數(shù)量、質量與生態(tài)系統(tǒng)提供的供給、調節(jié)、文化服務等能力息息相關。目前，快速的城鎮(zhèn)化、工業(yè)化帶來生物多樣性損失、氣候變化、空氣和水污染等系列問題，嚴重威脅生態(tài)系統(tǒng)安全，亟須開展整體性、系統(tǒng)性生態(tài)保護修復，并關注修復后產(chǎn)生的生態(tài)產(chǎn)品及其價值實現(xiàn)問題。

生態(tài)保護修復和生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的內涵及關系

生態(tài)保護修復的內涵與任務。生態(tài)修復亦稱生態(tài)恢復，是指協(xié)助退化、受損生態(tài)系統(tǒng)恢復的過程，其方法包括自然恢復、輔助再生、生態(tài)重建等。生態(tài)修復目標可以針對特定生態(tài)系統(tǒng)服務的恢復，也可以針對一項或多項生態(tài)服務質量的改善。國土空間生態(tài)修復是指遵循生態(tài)系統(tǒng)演替規(guī)律和內在機理，基于自然地理格局，適應氣候變化趨勢，依據(jù)國土空間規(guī)劃，對生態(tài)功能退化、生態(tài)系統(tǒng)受損、空間格局失衡、自然資源開發(fā)利用不合理的生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)空間，統(tǒng)籌和科學開展山水林田湖草一體化保護修復的活動，是維護國家與區(qū)域生態(tài)安全、強化農(nóng)田生態(tài)功能、提升城市生態(tài)品質的重要舉措，是提升生態(tài)系統(tǒng)質量和穩(wěn)定性、增強生態(tài)系統(tǒng)固碳能力、助力國土空間格局優(yōu)化、提供優(yōu)良生態(tài)產(chǎn)品的重要途徑，是建設生態(tài)文明、建設人與自然和諧共生的現(xiàn)代化的重要支撐。本文所稱生態(tài)保護修復，是立足自然資源部門統(tǒng)一行使生態(tài)保護修復職責，堅持保護與修復并重原則開展的保護自然生態(tài)系統(tǒng)完整性、原真性及恢復退化、受損生態(tài)系統(tǒng)的系列保護修復活動。

生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的實踐。生態(tài)產(chǎn)品包括有形的、無形的產(chǎn)品和服務，如清新的空氣、清潔的水源、宜人的氣候、綠色產(chǎn)品認證、康養(yǎng)旅游等，其類型和內涵的多樣性，使其價值實現(xiàn)途徑也具有多樣性。目前，自然資源部已先后發(fā)布兩批21個生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)典型案例、一批10個社會資本參與國土空間生態(tài)修復典型案例，從資源利用及指標交易、生態(tài)產(chǎn)業(yè)化與產(chǎn)業(yè)生態(tài)化、生態(tài)補償、生態(tài)修復及價值提升等方面總結了一批典型案例。

生態(tài)保護修復與生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的關系。生態(tài)保護修復與生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)具有接續(xù)和相互促進的關系。保護修復往往是生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的前提與基礎。實施生態(tài)保護修復與推動生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)皆為生態(tài)文明建設的重要內容。生態(tài)保護修復主要是為避免、減輕或抵消人類活動對生態(tài)環(huán)境造成的負外部性；生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的目的是顯現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品的正外部性特征，兩者的發(fā)力點和規(guī)制方向不同。生態(tài)保護修復是“由負到0”或“由0到1”的過程，有了正向供給，生態(tài)產(chǎn)品價值才有可能通過權益交易、價值外溢等形式實現(xiàn)。而生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)是進行產(chǎn)品和資源要素市場化配置的有效機制，能夠帶動解決生態(tài)保護修復資金不足、效率不高等問題。在“兩山”理念背景下，更容易理解二者關系，生態(tài)保護修復的目標是守住“綠水青山”，生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)就是創(chuàng)造“金山銀山”。生態(tài)保護修復提供優(yōu)質生態(tài)產(chǎn)品促進價值實現(xiàn)的過程，就是“綠水青山”資源資產(chǎn)化后變成“金山銀山”的過程；生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制發(fā)展促進社會資金向生態(tài)保護修復聚集的過程，就是“金山銀山”資產(chǎn)資本化后增值“綠水青山”的過程。

不同生態(tài)保護修復類型下生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的路徑

筆者從保護修復主體角度出發(fā)，將生態(tài)保護修復任務劃分為三種類型：一是有明確責任主體的生態(tài)保護修復；二是歷史遺留生態(tài)保護修復；三是區(qū)域/流域大尺度系統(tǒng)性生態(tài)保護修復。在第二、第三類無明確責任主體的生態(tài)保護修復類型中，通常由政府投資或引導開展生態(tài)保護修復。

有明確責任主體的生態(tài)保護修復。該類型是為了消除或減少生產(chǎn)建設、資源開發(fā)利用活動產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境負外部性（例如大氣污染、水污染、資源能源消耗等），通過強制性法律規(guī)定和政府監(jiān)管的剛性約束產(chǎn)生需求進而形成的，以修復責任人、權益所有人為主體，以生態(tài)系統(tǒng)調節(jié)服務功能附著的權益為客體的交易機制。其中，生態(tài)保護修復主體是進行生產(chǎn)建設、資源開發(fā)利用活動的自然人或法人，生態(tài)保護修復的對象是人為活動造成結構或功能降低的生態(tài)系統(tǒng)。而當責任主體無法避免造成資源能源消耗、環(huán)境污染，且沒有能力履行保護修復責任以平衡生態(tài)環(huán)境的負外部性影響時，根據(jù)法律或監(jiān)管規(guī)定，可就超控制標準的資源能源消耗量、污染排放額度，向有剩余者或從事技術革新、節(jié)能減排等活動產(chǎn)生資源能源、污染排放配額方購買相應的資源能源配額、環(huán)境權益，促進責任主體的環(huán)境保護意識和行為，最終倒逼節(jié)約能源、生態(tài)環(huán)境保護的自覺性，促進資源環(huán)境權益市場的形成和發(fā)展，推動生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)。如：在碳市場交易、排污權交易、水權交易、用能權交易等過程中，在強制性法律規(guī)制和政府監(jiān)管下，通過碳排放權、排污權、水權等的交易，促進責任主體將生態(tài)保護修復外部成本內部化，促使企業(yè)在逐利過程中主動節(jié)約資源、保護環(huán)境，直接或間接顯化生態(tài)產(chǎn)品價值。

歷史遺留的生態(tài)保護修復。該類型面臨的是責任主體滅失或責任主體不明確的生態(tài)保護修復任務，通過賦予承擔保護修復任務主體資源使用權、開發(fā)權、經(jīng)營權，或以允許在生態(tài)保護修復基礎上進行產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營和交易相關衍生權利等方式，促使投資者收回成本并獲取盈利，樹立投資生態(tài)保護修復的價值導向。該類型生態(tài)保護修復的對象是歷史上受人類生產(chǎn)、生活影響造成結構和功能降低的生態(tài)系統(tǒng)，通過生態(tài)保護修復，讓受損生態(tài)地區(qū)恢復生態(tài)，成為新的經(jīng)濟增長點，并通過接續(xù)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營和資源指標交易等方式，以可持續(xù)的方式實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品有效供給和價值外溢。主要有兩種價值實現(xiàn)路徑。一是生態(tài)保護修復后形成可讓渡的權利并交易，直接實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價值。如：修復后形成補充耕地指標、建設用地指標、生態(tài)地票等，以指標在區(qū)域間的流轉交易產(chǎn)生分成收益的方式，促進生態(tài)產(chǎn)品保值增值。二是通過生態(tài)保護修復與產(chǎn)業(yè)布局的結合，實現(xiàn)相關資源資產(chǎn)保值增值，間接實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價值。如：通過配置規(guī)劃條件，將生態(tài)保護修復活動與修復后土地使用權、經(jīng)營權、收益權等捆綁，吸引社會資本投入后，依據(jù)空間規(guī)劃確定的用途進行商業(yè)開發(fā)、生態(tài)旅游、綠色農(nóng)產(chǎn)品銷售等，將生態(tài)保護修復產(chǎn)生的正外部性顯化并附著于其他產(chǎn)品或服務中，間接促進生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)。

區(qū)域/流域大尺度系統(tǒng)性生態(tài)保護修復。該類型主要是為貫徹落實國家主體功能區(qū)戰(zhàn)略、落實區(qū)域/流域大尺度系統(tǒng)性生態(tài)保護修復任務，通過政府購買服務、一體化保護和修復、布局優(yōu)化調整、合理安排空間功能和資源要素配置等方式，提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力，推動生態(tài)產(chǎn)品價值顯化和價格機制形成。生態(tài)保護修復的對象是未充分發(fā)揮主體功能或需要系統(tǒng)性、整體性治理和調整結構布局的區(qū)域/流域生態(tài)系統(tǒng)。主要有三種價值實現(xiàn)路徑。一是為落實國家生態(tài)保護修復戰(zhàn)略或任務的縱向轉移支付，包括為落實主體功能區(qū)戰(zhàn)略對城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)的定位而實施的縱向轉移支付，以及為實現(xiàn)某個專項自然資源保護或生態(tài)修復任務的縱向轉移支付（如中央財政對天然林保護的補貼、國家儲備林建設等），最終通過轉移支付直接推動生態(tài)保護修復，有效增加生態(tài)產(chǎn)品供給，如增加木材供給、森林碳匯等。二是生態(tài)受益地區(qū)向生態(tài)保護地區(qū)的橫向轉移支付，由政府主導，運用市場化的方式提高效率，促進區(qū)域間基于完成一定的規(guī)劃目標任務而積極開展生態(tài)保護修復活動，推動生態(tài)產(chǎn)品資源優(yōu)勢的價值轉化，包括流域上下游生態(tài)補償和基于某個約束性規(guī)劃指標的橫向轉移支付。三是區(qū)域/流域一體化保護和修復路徑。如：內蒙古烏梁素海生態(tài)保護修復工程實施中，成立一體化保護和修復公司作為項目主體，負責項目的投融資、建設、運行和移交等工作。最終，通過發(fā)揮資源生態(tài)優(yōu)勢、獲取資源利用權利、指標分成等方式產(chǎn)生預期收益，推進生態(tài)保護修復的同時，固化治理成果，形成優(yōu)質生態(tài)環(huán)境、品牌輸出、生態(tài)旅游等系列生態(tài)產(chǎn)品，實現(xiàn)從“資源包”向“資產(chǎn)包”的轉化。

相關思考與分析

全面建立生態(tài)保護修復前、中、后端的調查、監(jiān)測、預警、評價體系，為生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)奠定基礎。生態(tài)保護修復助推生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)是全方位的：在生態(tài)保護修復前端，充分利用第三次全國國土調查和現(xiàn)有各類自然資源調查成果，識別生態(tài)保護修復的重點區(qū)域，以自然資源數(shù)量、質量、結構、生態(tài)功能為基礎，明確生態(tài)產(chǎn)品調查監(jiān)測本底及生態(tài)產(chǎn)品供應、開發(fā)利用潛力，為生態(tài)產(chǎn)品信息普查和確權登記奠定基礎；在生態(tài)保護修復，中端加強監(jiān)測、預警等技術管理，開展生態(tài)保護修復質量監(jiān)測、生態(tài)問題動態(tài)變化監(jiān)測等，與生態(tài)產(chǎn)品目錄更新有效銜接，促進生態(tài)產(chǎn)品基礎數(shù)據(jù)信息獲取及動態(tài)監(jiān)測制度的建立；在生態(tài)保護修復后端成效評估過程中，對生態(tài)系統(tǒng)格局、質量、服務、功能等進行評估，指征資源環(huán)境承載力，促進生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營開發(fā)機制的設計和合理完善，為生態(tài)產(chǎn)品價值評價、產(chǎn)權交易制度提供有力的市場實證。此外，生態(tài)保護修復的成本核算，可與生態(tài)產(chǎn)品的保護成本與價值核算銜接對應，作為生態(tài)保護補償機制、生態(tài)損害賠償及離任審計等制度的有效依據(jù)。

完善不同生態(tài)保護修復類型下生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)路徑，在促進“兩山”轉化中持續(xù)發(fā)力。在責任主體明確的生態(tài)保護修復類型中，一是通過加強法規(guī)、政策監(jiān)管力度，強化資源環(huán)境剛性約束；二是合理設置配額和排放標準，完善綠色認證及配套支持政策，充分體現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品的稀缺性，激活企業(yè)將生態(tài)環(huán)境外部成本內部化的動力；三是培育良性運轉的交易市場，通過權益交易不斷修正價格機制，讓價值規(guī)律自發(fā)地刺激技術改進，提升生態(tài)環(huán)境保護效率。在歷史遺留的生態(tài)保護修復類型中，一是明晰營利模式，吸引社會資本投入，綜合運用政策、空間與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)權制度，滿足市場預期，解決生態(tài)產(chǎn)品開發(fā)、利用中的政府投入不足問題；二是深化將用途管制拓展到整個國土空間的制度安排，豐富資源指標交易類型，進一步顯化生態(tài)產(chǎn)品價值。在區(qū)域/流域生態(tài)保護修復類型中，應充分發(fā)揮“政府+市場”的疊加效應，借鑒“PPP”（政府和社會資本合作）、“EOD”（生態(tài)環(huán)境導向的城市開發(fā)模式）、“PPP+EOD”等模式，增強政府間協(xié)同合作，促進形成生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈，充分發(fā)揮金融資本的撬動作用，提高資金使用效率，推動生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)與轉化。

加強生態(tài)保護修復、實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價值須持續(xù)發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。近年來，探索利用市場化方式推進生態(tài)保護修復成為管理部門日益關注的熱點。如：礦山生態(tài)修復主體能夠根據(jù)政策規(guī)定，通過利用殘留資源、發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)等方式，形成市場化運作的良性模式。生態(tài)修復的結果是提供優(yōu)質的“生態(tài)產(chǎn)品”，其經(jīng)濟效益應該通過產(chǎn)品的形式予以實現(xiàn)。因此，充分發(fā)揮市場配置資源和調節(jié)經(jīng)濟活動的基本作用，探索將生態(tài)保護修復與生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)有效銜接、掛鉤和匹配，是形成生態(tài)保護修復價值導向，固化、拓展生態(tài)保護修復成果，促進生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)、分配、交換、消費自發(fā)調節(jié)和可持續(xù)運轉的關鍵?？紤]生態(tài)產(chǎn)品作為公共物品的非競爭性和非排他性屬性，應發(fā)揮政府在政策引導、市場機制建立和監(jiān)管、生態(tài)保護補償、損害賠償中的權威性和公信力，充分調動市場積極性，挖掘市場的聚集和擴散功能，在推進生態(tài)保護修復的科學性和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展過程中，多元化開展“生態(tài)保護修復+產(chǎn)業(yè)發(fā)展或資源權利使用與經(jīng)營”等市場化手段，形成生態(tài)保護修復與生態(tài)產(chǎn)品價值的“實現(xiàn)—反哺”效應，確保生態(tài)保護修復和生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制可持續(xù)發(fā)展。

深入開展生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)多種機制研究，尤其是生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營開發(fā)機制和生態(tài)產(chǎn)品保護補償機制的健全完善。《關于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的意見》明確，建立生態(tài)產(chǎn)品的調查監(jiān)測、價值評價、經(jīng)營開發(fā)、保護補償、保障、推進等六大機制。生態(tài)產(chǎn)品調查與價值評價是價值實現(xiàn)的基礎，而生態(tài)產(chǎn)品的供需對接、實現(xiàn)模式等經(jīng)營開發(fā)機制，是現(xiàn)階段推動環(huán)境友好型經(jīng)濟社會發(fā)展的關鍵。同時，加強政府主導的生態(tài)保護補償制度設計與實踐探索，形成健全的生態(tài)保護補償和生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，能夠形成保護修復生態(tài)環(huán)境的價值導向，引導政策和資金更多地向生態(tài)優(yōu)勢地區(qū)轉移。一是保障供需關系穩(wěn)定發(fā)展。生態(tài)產(chǎn)品供給不足、生態(tài)保護修復可以促進供給已成為共識，應探索完善有形生態(tài)產(chǎn)品的認證機制，吸引市場主體投入可預期的綠色生態(tài)產(chǎn)品保護修復與開發(fā)，持續(xù)增加生態(tài)產(chǎn)品供給；不斷完善無形生態(tài)產(chǎn)品的具象化、量化形式，通過“政府+市場”方式促進資源權益交易或將無形生態(tài)產(chǎn)品附著于其他自然資源間接體現(xiàn)價值，推動保護修復后生態(tài)產(chǎn)品供給方和需求方的匹配，促進生態(tài)產(chǎn)品交易機制的建立。二是促進產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。以生態(tài)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)生態(tài)化促進生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)，是生態(tài)保護修復和生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的直接和有效途徑。在產(chǎn)業(yè)化發(fā)展與完善中，生態(tài)產(chǎn)品的價值得到市場主體認可，推進價格機制形成，促進價值評價機制建立和完善，能夠產(chǎn)生“生產(chǎn)——交換——資金平衡——盈利——再生產(chǎn)”的良性循環(huán)。此外，應將初級產(chǎn)品與新型產(chǎn)業(yè)鏈、新業(yè)態(tài)結合，促進生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的多元化，以產(chǎn)業(yè)集聚帶動社會資本向生態(tài)保護修復、生態(tài)產(chǎn)品價值領域轉移。三是加強生態(tài)保護補償。根據(jù)國土空間規(guī)劃、主體功能定位及地區(qū)間資源稟賦差異等，完善生態(tài)保護補償?shù)脑瓌t與標準，不斷提高保護補償水平，保障優(yōu)質生態(tài)產(chǎn)品的資源優(yōu)勢轉化能力，確保生態(tài)資源保值增值。（作者均供職于自然資源部國土整治中心）