視點(diǎn) | 我國(guó)碳排放交易實(shí)踐初探

大氣網(wǎng)訊:摘要：7月16日上午，為貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)部署，國(guó)務(wù)院副總理韓正宣布，全國(guó)碳市場(chǎng)啟動(dòng)上線交易，啟動(dòng)儀式按照“一主兩副”的總體架構(gòu)，在北京、湖北和上海同時(shí)舉辦。全球最大碳市場(chǎng)的鳴鑼上市，標(biāo)志著我國(guó)碳市場(chǎng)進(jìn)入新的階段。

值此碳排放權(quán)交易市場(chǎng)上線之際，本文將從我國(guó)碳中和的目標(biāo)及相關(guān)政策出發(fā)，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，提出碳排放交易法律制度的完善建議，以期取長(zhǎng)補(bǔ)短，將碳中和上升為社會(huì)的共同愿景。

一、我國(guó)各階段提出的碳中和目標(biāo)

為履行《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》和《京都議定書(shū)》承諾的義務(wù)，我國(guó)積極擔(dān)負(fù)起溫室氣體減排任務(wù)，從政策上號(hào)召企業(yè)通過(guò)技術(shù)革新和降低能耗等方式減少溫室氣體排放，提高應(yīng)對(duì)氣候變化的能力。

我國(guó)于2009年第一次提出碳減排的目標(biāo)：?jiǎn)挝籊DP二氧化碳排放量下降40-45%，清潔能源率達(dá)到15%等。2015年提出新的目標(biāo)：?jiǎn)挝籊DP二氧化碳排放量下降60-65%，清潔能源率達(dá)到20%等，另提出2030年左右達(dá)到峰值并爭(zhēng)取盡早達(dá)峰。相較于2009年與2015年提出的目標(biāo)，我國(guó)2020年提出的新的碳達(dá)峰與碳中和愿景更具慷慨豪情，充分體現(xiàn)我國(guó)低碳發(fā)展堅(jiān)定不移的信念，彰顯大國(guó)擔(dān)當(dāng)，受到國(guó)際社會(huì)的高度贊譽(yù)。大致內(nèi)容本文作者作圖如下：

二、我國(guó)參與碳排放交易的三個(gè)階段

第一階段自2005年至2011年，為清潔發(fā)展機(jī)制（Clean Development Mechanism／CDM）主導(dǎo)階段。該階段以新能源和可再生能源領(lǐng)域?yàn)橹?，目前我?guó)CDM涉及項(xiàng)目共包含9大類——節(jié)能和提高能效、甲烷回收利用、垃圾焚燒發(fā)電、新能源和可再生能源、N2O 分解消除、造林和再造林、燃料替代、HFC-23分解、其他類型。

第二階段自2011年至2020年，為區(qū)域性碳交易市場(chǎng)主導(dǎo)階段。該階段，國(guó)務(wù)院通過(guò)《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》后，國(guó)家發(fā)改委印發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作的通知》，批準(zhǔn)北京、上海、天津、重慶、湖北、廣東和深圳等七省市開(kāi)展碳交易試點(diǎn)工作。各地區(qū)市場(chǎng)沒(méi)有統(tǒng)一的價(jià)格和對(duì)稱的交易信息，因此，成立全國(guó)統(tǒng)一的碳排放權(quán)交易市場(chǎng)勢(shì)在必行。

第三階段自2021年起，為全國(guó)性碳市場(chǎng)主導(dǎo)階段。全國(guó)統(tǒng)一的碳排放權(quán)交易市場(chǎng)即將上線運(yùn)行，上海環(huán)交所負(fù)責(zé)交易系統(tǒng)建設(shè)，湖北武漢負(fù)責(zé)登記結(jié)算系統(tǒng)建設(shè)。交易標(biāo)的目前主要由碳排放配額(Chinese Emission Allowances,CEAs)和國(guó)家核證自愿減排量（Chinese Certified Emission Reductions, CCERs）組成。

三、碳中和愿景下中央、各部委和試點(diǎn)地市的相關(guān)政策

1、為2030年前實(shí)現(xiàn)二氧化碳排放達(dá)到峰值，2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和，我國(guó)中央高屋建瓴，出臺(tái)了相關(guān)政策。本文作者作圖如下：

（2）部委層面，響應(yīng)中央號(hào)召，生態(tài)環(huán)境部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部、工業(yè)和信息化部、國(guó)家能源局、科技部、中國(guó)人民銀行、住建部等均出臺(tái)了相關(guān)政策。本文作者作圖如下：

（3）我國(guó)碳交易試點(diǎn)地市情況

四、我國(guó)碳排放交易法律制度的完善建議

01確立我國(guó)碳交易市場(chǎng)法律制度的基本原則

（1）政府引導(dǎo)與市場(chǎng)激勵(lì)結(jié)合

碳交易的核心在于利用市場(chǎng)機(jī)制促使企業(yè)主動(dòng)參與減排，是一種基于市場(chǎng)的溫室氣體減排政策工具。但市場(chǎng)機(jī)制存在著其固有的自發(fā)性、盲目性及滯后性等缺陷，需要政府介入監(jiān)管，對(duì)于碳交易行為，政府應(yīng)做好適當(dāng)引導(dǎo)和規(guī)劃，避免市場(chǎng)失靈的問(wèn)題發(fā)生。

首先，在碳交易市場(chǎng)最初建立時(shí)，政府應(yīng)事先設(shè)定科學(xué)的碳總量的控制目標(biāo)，做好碳交易初始配額的公平分配，這是碳交易市場(chǎng)運(yùn)行成功的前提條件。其次，在碳交易市場(chǎng)運(yùn)行過(guò)程中，為克服市場(chǎng)機(jī)制的缺陷，提高市場(chǎng)運(yùn)行的效率，充分維護(hù)社會(huì)公共利益，政府必須對(duì)碳交易市場(chǎng)進(jìn)行有效的監(jiān)管，保證市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)開(kāi)放有序地進(jìn)行。再次，政府應(yīng)充分運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行宏觀調(diào)控，利用稅收、補(bǔ)貼等多種形式激勵(lì)企業(yè)參與碳排放交易，吸引投資者和金融機(jī)構(gòu)加入其中，為碳交易市場(chǎng)增添活力。

此外，對(duì)內(nèi)應(yīng)當(dāng)明確各級(jí)政府部門(mén)及其主管人員的職責(zé)，加強(qiáng)各部門(mén)的協(xié)調(diào)與合作，增強(qiáng)公務(wù)員群體對(duì)碳排放交易的認(rèn)識(shí)和理解；對(duì)外應(yīng)當(dāng)面向公眾，擴(kuò)大宣傳，深化群眾及企業(yè)的環(huán)保意識(shí)及社會(huì)責(zé)任感。

因而，碳排放交易法律規(guī)則的制訂必須兼顧政府和市場(chǎng)兩大領(lǐng)域，做到權(quán)責(zé)分明、合理有效，既為政府的監(jiān)管行為提供準(zhǔn)則，也能激發(fā)碳排放交易市場(chǎng)的活力。

（2）兼顧經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境效益

為碳交易市場(chǎng)設(shè)計(jì)法律制度的目的之一正是在于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的雙贏。良好的環(huán)境質(zhì)量是保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)也要時(shí)刻考慮自然環(huán)境的承載能力，二者本就是相輔相成、不可分割的關(guān)系。顧此失彼是不可取的，既不能只顧發(fā)展經(jīng)濟(jì)而肆意破壞環(huán)境，也不能只顧環(huán)境效益而拋棄經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益。在二者發(fā)生矛盾時(shí)，應(yīng)盡可能避免或最小化地減損對(duì)方利益，尋求二者共贏并使整體利益最大化的方式。

因而，相關(guān)立法應(yīng)當(dāng)將權(quán)利與義務(wù)加以平衡，合理分配各方參與者的責(zé)任，優(yōu)化資源配置，充分考慮環(huán)境容量的限度，發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)有效控制溫室氣體排放，為碳交易企業(yè)帶來(lái)經(jīng)濟(jì)效益、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)提升全社會(huì)的福利水平，最終實(shí)現(xiàn)整體社會(huì)福利最大化。

（3）共同但有區(qū)別

顧名思義，在溫室氣體減排這一領(lǐng)域，各主體應(yīng)當(dāng)共同擔(dān)責(zé)，但各主體承擔(dān)的責(zé)任又應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別。具體而言，可以分為兩個(gè)方面。

一方面，就國(guó)際角度而言，各國(guó)應(yīng)當(dāng)具有充分的共同體意識(shí)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)是所有國(guó)家義不容辭的責(zé)任，在降低碳排放的過(guò)程中，各國(guó)之間應(yīng)通過(guò)資金支持、技術(shù)轉(zhuǎn)讓等方式切實(shí)實(shí)現(xiàn)互相支持、彼此援助，加強(qiáng)合作，共同提升控制碳排放的能力。但同時(shí)應(yīng)注意到，各國(guó)的發(fā)展程度不同、對(duì)環(huán)境的破壞程度不同、治理環(huán)境污染的能力也不同，不應(yīng)強(qiáng)求一些國(guó)家（尤其是發(fā)展中國(guó)家）承擔(dān)與其國(guó)情不符的碳減排義務(wù)，更不能以控制碳排放為由干預(yù)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。

另一方面，就國(guó)內(nèi)角度而言，我國(guó)幅員遼闊，在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中顯現(xiàn)出明顯的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的特點(diǎn)，各地的氣候復(fù)雜多樣，環(huán)境條件也天差地別，降低碳排放的責(zé)任需要各省市共同承擔(dān)。但也應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同地區(qū)的特點(diǎn)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特征及歷史碳排放量等多種因素，區(qū)別對(duì)待，制訂適合當(dāng)?shù)鼐唧w情況的碳排放法規(guī)政策和實(shí)施系則等，讓各行業(yè)和地區(qū)能有逐步適應(yīng)的過(guò)程。

02確認(rèn)碳排放權(quán)交易的基本要素

碳排放權(quán)的交易行為從本質(zhì)上是一種市場(chǎng)行為，屬于合同行為，具有當(dāng)事人意思自治的因素，應(yīng)當(dāng)受《民法典》的調(diào)整。但由于其交易客體的特殊性、政府監(jiān)管的介入以及涉及環(huán)境公益等原因，使得這一合同行為具有了很大的公法屬性。因而碳交易行為除遵循《民法典》中有關(guān)合同行為的規(guī)定之外，還應(yīng)當(dāng)通過(guò)備案登記等方式接受政府監(jiān)管及公眾監(jiān)督。

（1）確認(rèn)客體的屬性

賣(mài)方通過(guò)節(jié)能減排等正當(dāng)原因富余的碳排放權(quán)是碳交易的客體。交易標(biāo)的的合法與否是交易行為本身是否能受法律保護(hù)的前提，產(chǎn)權(quán)不明，無(wú)法轉(zhuǎn)讓。只有先明確碳排放權(quán)的性質(zhì)和歸屬，才能保證交易的順利進(jìn)行，維護(hù)交易市場(chǎng)的秩序。因此，應(yīng)當(dāng)通過(guò)法律明確碳排放權(quán)的權(quán)利屬性，明確碳排放權(quán)具有所有、占有、使用、收益、處分的性質(zhì)，通過(guò)登記備案監(jiān)管碳排放權(quán)的取得及交易行為。

（2）確認(rèn)主體的資格

從實(shí)踐中來(lái)看，企業(yè)是參與碳排放權(quán)交易最多的主體，但并非所有企業(yè)都能成為碳排放交易的主體。依法取得碳排放許可證并且有節(jié)余碳排放指標(biāo)的企業(yè)才是適格主體，才能成為碳交易的賣(mài)方，具有碳排放需求的則可以成為碳排放配額的買(mǎi)方。法律應(yīng)對(duì)交易主體的準(zhǔn)入資格加以明確，嚴(yán)格審查交易主體的碳排放量、減排能力、財(cái)務(wù)狀況等，避免囤積居奇、賺取利差的行為出現(xiàn)。

（3）違約責(zé)任的承擔(dān)

碳排放權(quán)交易具有環(huán)境公益性，所形成的合同是特殊的環(huán)境民事合同，其中一方主體存在違約行為時(shí)，環(huán)境利益將可能受到損害，因而違約方所承擔(dān)的責(zé)任形式不同于一般的民事合同，僅僅通過(guò)貨幣賠償難以完全彌補(bǔ)因違約造成的損失，或可通過(guò)繼續(xù)履行等責(zé)任形式恢復(fù)合同的完滿狀態(tài)。

03構(gòu)建碳交易市場(chǎng)監(jiān)管體系

碳交易市場(chǎng)在我國(guó)是一個(gè)新興的市場(chǎng)，相關(guān)制度尚不完善，需要加強(qiáng)對(duì)碳交易市場(chǎng)的監(jiān)管，在發(fā)生市場(chǎng)濫用、市場(chǎng)欺騙等現(xiàn)象時(shí)能夠進(jìn)行有效管控。

（1）監(jiān)管體系須統(tǒng)一且有層次

國(guó)家發(fā)改委對(duì)于碳交易的監(jiān)管已經(jīng)積累了相對(duì)豐富的經(jīng)驗(yàn)，由其牽頭對(duì)溫室氣體做好總量控制、配額發(fā)放等工作，其他部門(mén)分工配合，財(cái)政價(jià)格部門(mén)負(fù)責(zé)碳排放權(quán)定價(jià)，環(huán)保部門(mén)負(fù)責(zé)主體資質(zhì)審核等等。

同時(shí)，由于碳交易涉及多領(lǐng)域多地區(qū)，有必要建立交易信息共享機(jī)制，做好與金融、能源等部門(mén)的對(duì)接工作，促進(jìn)碳交易市場(chǎng)與金融市場(chǎng)、能源市場(chǎng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

此外，碳交易中心的自律監(jiān)管以及第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)（如環(huán)保組織）和社會(huì)公眾（如媒體）的監(jiān)管對(duì)于形成一個(gè)統(tǒng)一多層次的監(jiān)管體系也具有重要意義。

（2）完善交易市場(chǎng)監(jiān)管制度

碳交易過(guò)程涉及到碳總量控制、許可證發(fā)放、配額分配、價(jià)格設(shè)定等多個(gè)環(huán)節(jié)，必須要有相應(yīng)的監(jiān)管制度加以規(guī)范。應(yīng)當(dāng)設(shè)立相應(yīng)的信息披露制度，事先明確披露的方式、內(nèi)容、范圍等事項(xiàng)，對(duì)前述碳交易過(guò)程的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行及時(shí)披露，為市場(chǎng)提供透明的信息。同時(shí)還應(yīng)當(dāng)對(duì)碳交易展開(kāi)定期評(píng)估，可以通過(guò)抽查的方式對(duì)碳交易行為進(jìn)行審查，及時(shí)公布評(píng)估結(jié)果，規(guī)范市場(chǎng)參與者的行為。