董戰(zhàn)峰：盡快開展黃河保護(hù)法專門立法 護(hù)航黃河流域大保護(hù)大治理 | 黃河保護(hù)法草案討論會

環(huán)境修復(fù)網(wǎng)訊:2021年5月19日，由中國綠發(fā)會政研室牽頭舉辦的“《黃河保護(hù)法草案》（征求意見稿）修改建議討論會”在京召開，邀請了來自環(huán)境、生態(tài)、司法等相關(guān)領(lǐng)域的多位專家，以及公益組織代表，共同對《草案》展開了深入討論并提出修改建議。會上，生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院研究員董戰(zhàn)峰與大家進(jìn)行了分享交流，現(xiàn)將發(fā)言內(nèi)容整理、分享如下：將發(fā)言內(nèi)容整理

第一點(diǎn)，我認(rèn)為黃河保護(hù)法草案修改是一個非常大的事情，因?yàn)辄S河大保護(hù)大治理是國家的一個大戰(zhàn)略。同時，黃河和長江的情況完全不一樣，黃河的情況是非常復(fù)雜的，這么多年來黃河流域本身的綜合治理與發(fā)展保護(hù)之間的關(guān)系處理都是一個非常大的挑戰(zhàn)，所以我們應(yīng)用更大的力度去進(jìn)行這項工作，這其中就包括很多方面的工作了。我認(rèn)為黃河立法是一個最根本、最長遠(yuǎn)的解決問題的方式。我本人是特別贊同立法的，其實(shí)我們在前年就已經(jīng)在考慮黃河立法咨詢，去年就專門發(fā)過聲，雖然黃河立法面臨一些挑戰(zhàn)，但從必要性，總體思路和立法路線，還包括一些立法重點(diǎn)內(nèi)容來說當(dāng)時我們也是做了一些思考。所以我認(rèn)為，既然現(xiàn)在要做這項工作，那么必要性就不用說了，更重要是要有一個黃河流域的根本法，不是單對哪個省區(qū)進(jìn)行要求，是對整個流域進(jìn)行管理。所以在我理解的立法思路定位中，應(yīng)該在流域的尺度和層面上給流域保護(hù)和治理，包括上下游的協(xié)同協(xié)作和聯(lián)防聯(lián)控，提供一個規(guī)矩。當(dāng)然，我們應(yīng)該對不同地方、不同部門有差異性對待。比如上游、中游、下游，它面臨的生態(tài)環(huán)保問題的特征是不一樣的，面臨的發(fā)展和保護(hù)之間的矛盾性特征是不一樣的，在水資源方面的訴求以及面臨的一些關(guān)鍵的挑戰(zhàn)也是不一樣的。從流域的尺度上去謀劃立法工作，落到各個省區(qū)、各個部門，是一個差異性的東西。所以我想，現(xiàn)在定了要立法就要解決這種必要性問題。那么關(guān)鍵是怎樣才能夠干好？我們要在立法思路上、整體架構(gòu)，考慮到的一些主要舉措要反映到立法條款上，到底夠不夠、合不合適，或者是不是還有問題等等，在這些方面可能會要多多探討。這是我想講的第一個想法。

第二點(diǎn)想法就是我想講一下立法的架構(gòu)。我覺得目前還是要有一套比較完整的東西，我看到的更多是基于立法導(dǎo)向，立法也應(yīng)該堅持一個總體的思路，在有些很細(xì)的內(nèi)容上我覺得可以再去研究、探討。從架構(gòu)上我在想，一是發(fā)展的事情要不要放到前面去？黃河的保護(hù)和治理問題，說到底還是在發(fā)展的層面上，從發(fā)展的角度去謀劃根源性問題的解決。這幾年來對于黃河我們還有很大空間可以去加大力度做工作的，但越往后實(shí)際上我們需要的更多是從發(fā)展和保護(hù)的協(xié)調(diào)性上么去謀劃。所以，綠色發(fā)展也好，高質(zhì)量發(fā)展也好等等內(nèi)容，我建議要先看看在架構(gòu)上是不是有更進(jìn)一步的空間。我認(rèn)為從構(gòu)建整個立法體系架構(gòu)的思路上是不是應(yīng)往前放，講究邏輯上的重要性。所以從將來為我們更好地推進(jìn)黃河流域保護(hù)工作的角度來說，應(yīng)該把立法體系架構(gòu)往前放會更好些。

另外，在黃河保護(hù)的立法中涉及到的重大的機(jī)制、制度、政策手段這部分，現(xiàn)在提了一些，但是感覺力度弱。大保護(hù)大治理中有些機(jī)制、制度應(yīng)當(dāng)給它構(gòu)建起來，讓黃河流域管理從根本上樹立起來，就這一塊我還會去講。我現(xiàn)在主要講的意思就是目前散落在這塊內(nèi)容里面的，主要都是體現(xiàn)在保障環(huán)節(jié)上的，從生態(tài)環(huán)保、治理的工作上來說，也不是說不行，但是這樣去處理的話在力度上就弱了、在層次上就低了，所以我還是比較傾向于專門拿出來去講一講黃河大的機(jī)制、制度，做一個保障措施，具體來講就是在保障監(jiān)督的內(nèi)容條款上進(jìn)行改進(jìn)。

第三點(diǎn)我想講的是關(guān)于具體條款的看法。

01這一次的立法在體制制度上是具有綜合性的

我在想黃河流域綜合治理的機(jī)構(gòu)上有沒有可能進(jìn)一步調(diào)整，設(shè)立國務(wù)院直接管轄的機(jī)構(gòu)，然后在機(jī)構(gòu)里面強(qiáng)化我們和上、下游行區(qū)之間的關(guān)系，也就是現(xiàn)在要超出九個省區(qū)去實(shí)施黃河大保護(hù)、大治理。在層次上、力度上進(jìn)一步提升、加強(qiáng)，可能對我們黃河的大保護(hù)、大治理問題是一個比較好的破解措施。如果深究的話可能就是我們這個體制上的、根源的問題，這點(diǎn)需要仔細(xì)思考一下，包括我們講的幾個關(guān)于流域“統(tǒng)一”的問題——統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一環(huán)評，統(tǒng)一監(jiān)測，統(tǒng)一執(zhí)法等等，從黃河流域的綜合治理的角度上要進(jìn)一步的去明確，在這個基礎(chǔ)之上再跨地區(qū)、跨部門、多主體的情況下去強(qiáng)化系統(tǒng)的調(diào)節(jié)，讓黃河流域的綜合管理制度扎實(shí)起來。這只是其中的一點(diǎn)，還有一些其他的能力也要跟上，比如說監(jiān)管和監(jiān)測生態(tài)建設(shè)、相應(yīng)的數(shù)據(jù)信息，從流域的制度上去統(tǒng)一起來，打破上下游、部門之間、主體之間的的數(shù)據(jù)信息壁壘，從能力上給體制上提供支撐、強(qiáng)化。

02空間上的管理力度小，一些重要的生態(tài)空間有可能被損害或被侵占的風(fēng)險

所以我認(rèn)為在空間方面還是應(yīng)該進(jìn)行強(qiáng)化，切實(shí)落實(shí)生態(tài)空間保障問題的解決要設(shè)立銜接功能區(qū)，進(jìn)行差異化分類管控；在實(shí)施上，強(qiáng)化多規(guī)合一、空間信息管理平臺的構(gòu)建，強(qiáng)化空間管理能力。

03水安全

黃河的水是一個比較大的問題，資源性的水質(zhì)問題可能不是太大，主要是在治理、生態(tài)上的問題比較突出。我認(rèn)為應(yīng)實(shí)施最嚴(yán)格的水資源管理。那么，從水量、水效到各個地方，還有一些基本原則，比如“只能減少不能增加的剛性約束”等，在本草案中要都充分體現(xiàn)出來，比如干流的，還有一些重要支流的生態(tài)流量問題，我覺得要強(qiáng)化。我認(rèn)為黃河現(xiàn)在最大的問題就是生態(tài)流量，我覺得可能要在黃河立法中有一個剛性約束，否則很多生態(tài)流量、生態(tài)蓄水、生態(tài)積累有些都不能被保證，黃河大保護(hù)大治理就很難推進(jìn)。水資源的分配和水權(quán)體系的建設(shè)和調(diào)節(jié)，比如水權(quán)流轉(zhuǎn)、水量調(diào)度等，包括針對水資源的管理、相關(guān)的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)手段和補(bǔ)償手段都要加強(qiáng)銜接。以前是搞兩張皮，管理的要求多、利益關(guān)系沒理順，大家都各行其是，主動性積極性都不好。水資管誰管理最后還是要?dú)w到大保護(hù)、大治理上來。我認(rèn)為應(yīng)把行政手段、經(jīng)濟(jì)手段（利益調(diào)節(jié)）和補(bǔ)償手段都銜接起來，不要單獨(dú)去考慮，都放在一個平臺去考慮。這里面我建議加強(qiáng)一下生態(tài)補(bǔ)償，加強(qiáng)財政轉(zhuǎn)移支付。黃河很多地方確實(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不行，除了要強(qiáng)化財政角色之外，對多元化市場化的生態(tài)補(bǔ)償也是應(yīng)該去考慮的，包括之前已經(jīng)提到很多的水電、旅游開發(fā)區(qū)等等，用市場化多元化的手段去解決利益關(guān)系、發(fā)展權(quán)的保障問題等等，這對黃河來說還是非常有必要的。

04如何體現(xiàn)差異性

比如說對黃河上、中、下游，在生態(tài)功能的定位上，或者說在生態(tài)自然本體的條件上它就不一樣。這種分區(qū)分類的思路如何落到我們的立法上，我認(rèn)為要好好去考慮。特別是源頭的水涵養(yǎng)，像三江源祁連山地區(qū)的黃河問題是比較突出的。我想在這里，包括生態(tài)屏障的問題在內(nèi)，可能還得要好好去謀劃。

05流域水質(zhì)

水質(zhì)需要非常精細(xì)化、科學(xué)化的管控要求，對于一些重點(diǎn)地方要有比較明確且硬性的解決方式去加強(qiáng)管控。大氣的話就像京津冀周邊空氣通道的環(huán)境空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)一樣也應(yīng)在草案中提到。另外，不同要素之間的協(xié)同實(shí)施問題怎么去解決，能做到什么份上，怎么來實(shí)施？我們強(qiáng)調(diào)協(xié)同，在黃河治理上要有所考慮。

06風(fēng)險和損害賠償

目前風(fēng)險問題越來越突出了，訴求也越來越多了，我們應(yīng)該建立明確的損害賠償制度。我國目前雖已基本建立其損害賠償制度，但作用還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒發(fā)揮，只能說是初步建立起來，這點(diǎn)在黃河治理上應(yīng)如何加強(qiáng)也是一個大問題。

07保障

在我的理解中，實(shí)際上有很多問題能不能講清楚才是關(guān)鍵，比如說防洪、治沙、水量等等問題，在科學(xué)認(rèn)知上現(xiàn)在還是有不同的看法，大家還是很有爭議的，建議在立法研究的基礎(chǔ)工作上要做的更加扎實(shí)。在立法的編制說明上，對于敏感度非常高的問題可能需要做重點(diǎn)說明。另外我也想看看立法能不能搞一些突破性的東西出來，如第三方立法評估，針對立法的科學(xué)性、可行性、落地性、針對性等等，從整體上也好，從重點(diǎn)方面也好有一個明確的說法，這樣也能減輕執(zhí)法實(shí)施的阻力，為后續(xù)法律工作的開展提供助力。