垃圾要分類 科學立法趕走“攔路虎”|專家怎么說？國外怎么做？

北極星環(huán)保網(wǎng)訊:垃圾分類的提法早已有之，政府對此也非常重視，但因種種原因，效果卻不盡如人意——

用科學立法為垃圾分類清障

“對于家庭和個體來說，把垃圾一扔，仿佛和自己就沒有關(guān)系了;但對于城市來說，卻已經(jīng)不堪垃圾的重負”——2017年3月28日，央視《焦點訪談》欄目在報道“垃圾分類”話題時，開宗明義地指出了實行垃圾分類的重要性和必要性。日前，《焦點訪談》又以《廣州：垃圾分類有“法”了》為題，對廣州垃圾分類立法和社區(qū)試點情況進行了報道，再次將“垃圾分類”話題推上了輿論的前臺。

目前我國關(guān)于垃圾分類的立法現(xiàn)狀如何?相關(guān)立法應從哪些方面發(fā)力?本報記者對此進行了梳理，并采訪了有關(guān)專家。

立法紛紛提上“日程”

十九大報告提出，要加快生態(tài)文明體制改革，建設美麗中國，著力解決突出環(huán)境問題;加強固體廢棄物和垃圾處置。

2017年11月30日，住建部黨組書記、部長王蒙徽在全國城市生活垃圾分類工作現(xiàn)場會上指出，普遍推行生活垃圾分類制度，是當前一項重要政治任務。他同時透露，截至目前，先行開展生活垃圾分類的46個城市均已啟動垃圾分類工作，有12個城市已有垃圾分類地方性法規(guī)或政府規(guī)章，有24個城市已出臺垃圾分類工作方案。

記者了解到，早在2011年，廣州市就率先出臺全國第一部規(guī)范生活垃圾分類的政府規(guī)章，2015年又頒布了《廣州市餐飲垃圾和廢棄食用油脂管理(試行)辦法》。然而，垃圾圍城的困境仍然沒有得到完全破解。2017年，廣州市人大常委會對生活垃圾分類管理進行專門立法，第一次把垃圾分類作為一個全流程和全環(huán)節(jié)的整體，明確要求分類投放、分類收運、分類處置和源頭減量的各個環(huán)節(jié)的實施主體都要依法履行法定義務，相互銜接貫通，構(gòu)成一個有機體系。尤其是對近年來一些成效顯著的試點地區(qū)的創(chuàng)新做法，在制度設計上進行了法律的規(guī)范和完善。

作為國家第一批生活垃圾分類示范城市，浙江省杭州市于2015年12月1日起施行《杭州市生活垃圾管理條例》，嚴格規(guī)范了垃圾分類，提高資源化利用效率，從源頭上控制垃圾產(chǎn)生。記者了解到，截至2017年12月，杭州市區(qū)累計開展垃圾分類生活小區(qū)1989個，參與垃圾分類家庭122.08萬戶;有序推進1827家各類機關(guān)、事業(yè)單位、國有企業(yè)和中小學校開展內(nèi)部垃圾分類;完成創(chuàng)建122個垃圾分類示范小區(qū)。

《廈門經(jīng)濟特區(qū)生活垃圾分類管理辦法》自2017年9月10日起實施，明確規(guī)定，隨意拋棄、傾倒、堆放生活垃圾的，單位將被處以最高5萬元罰款，個人最高也將面臨1000元罰款;而未分類投放的，個人最高將被罰款500元。對于多次違規(guī)被處罰的單位和個人，將被納入執(zhí)法“黑名單”系統(tǒng)，列為重點執(zhí)法監(jiān)督對象。此外，由廈門市教育局編寫的垃圾分類教材納入廈門市中小學、幼兒園校本課程，垃圾分類成了校園必修課，還將進行考試。

上海也充分意識到了垃圾分類的重要意義，記者采訪獲悉，垃圾分類立法已納入上海2018至2023年新一屆人大常委會5年立法規(guī)劃，作為正式立法項目力爭2019年出臺，從2020年開始為強制垃圾分類提供法制保障。

科學立法趕走“攔路虎”

“無論是城市還是農(nóng)村，垃圾分類工作越來越被當成關(guān)乎民生大計的重要事項來抓。不少地區(qū)和部門積極行動，研究制定落實生活垃圾分類工作的相關(guān)政策，出臺各種舉措，總結(jié)出多項行之有效且可推廣、可復制的垃圾分類處理經(jīng)驗。但與此同時，目前我國垃圾分類立法仍比較薄弱，正在進行的地方立法中也面臨一些痛點、難點。”中國政法大學法學院教授王燦發(fā)接受采訪時表示。

作為曾牽頭組織6所高校的環(huán)境法學專家對新環(huán)境保護法實施情況進行評估的評估組組長，王燦發(fā)在垃圾分類立法方面也頗有研究。“科學的管理分工立法，應當是讓每一個部門都只承擔最符合其管理目標的職能，特別是不能讓其承擔與其管理目標直接矛盾或者沖突的職能。另外還應分清各部門的管理性質(zhì)，如綜合性決策管理、行業(yè)管理、執(zhí)法監(jiān)督管理等，讓每個部門只承擔與其管理性質(zhì)相符合的管理職能，以避免管理上出現(xiàn)力不從心或大材小用的情況。然而，我國現(xiàn)有的立法體制，在授予有關(guān)部門環(huán)境管理的職能時往往忽略了科學管理職能分工的原則。”

以城市垃圾為例，王燦發(fā)向記者介紹道，城市垃圾本來屬于固體廢物，但在我國的立法中，城市垃圾污染防治的監(jiān)督管理職責沒有授予環(huán)保部門，而是授予了環(huán)衛(wèi)部門。而各個城市的環(huán)衛(wèi)部門又都是政事或政企合一的，既負責掃垃圾，又負責監(jiān)督污染防治。在實踐中，環(huán)衛(wèi)部門更關(guān)心的是垃圾是否清除，至于是否造成地下水污染或者以后是否會造成污染，則容易忽視。正因如此，助長了我國垃圾無害化處理和安全填埋率低的趨勢，且時常出現(xiàn)垃圾山爆炸、垃圾引發(fā)水體和大氣污染等現(xiàn)象。

上海財經(jīng)大學法學院教授蔡守秋對于廣州“分類投放、分類收運、分類處置和源頭減量的各個環(huán)節(jié)的實施主體，都要依法履行法定義務”的規(guī)定比較認可。他認為，要明確政府、企業(yè)、公民在垃圾分類工作中的責任和義務，比如，企業(yè)有回收再利用的責任，居民有分類投放的義務，政府有宣傳、分類回收的責任。此外，還應細化生活垃圾分類的考核指標，將其納入對各級政府的年度考核目標以及“文明城市”“環(huán)保城市”等評比項目中。“對于垃圾分類而言，任何一個環(huán)節(jié)的缺失都可能會造成較高的成本和代價，尤其是垃圾處理環(huán)節(jié)，垃圾焚燒被當作快速解決‘垃圾圍城’問題的重要手段，這也正是垃圾分類管理中的‘攔路虎’。”

2017年3月22日，中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院發(fā)布的《北京市城市生活垃圾焚燒社會成本評估報告》認為，生活垃圾焚燒社會成本巨大，不僅需要高額的公共財政補貼，由此付出的健康損失也很高昂。只有采取生活垃圾源頭分類、廚余垃圾單獨處理、可回收物回收利用等方式，才能夠顯著全面降低生活垃圾管理的社會成本。

“從財政投入角度來看，焚燒電價補貼構(gòu)成焚燒廠所獲收入及補貼的20%左右，刺激了焚燒企業(yè)對垃圾增量和擴大投資的需求，也導致垃圾不分類處理的現(xiàn)狀難以改變。而對于垃圾分類而言，很多地方投入較少，甚至沒有任何投入，這就形成了鮮明的對比。”王燦發(fā)建議，在垃圾分類立法中，可以對“垃圾分類所需費用不能低于垃圾焚燒費用的具體百分比”作出明確界定。

因地制宜與模式創(chuàng)新

在前文提到的《焦點訪談》報道中，廣州市海珠區(qū)“輕工模式”的智能分類垃圾桶多次上鏡。這款帶有“互聯(lián)網(wǎng)+”概念的垃圾桶，能智能分辨市民投放的垃圾是否有按要求分類，并對分類投放的市民進行積分獎勵。記者從海珠區(qū)城管部門獲悉，“輕工模式”目前正逐步被復制，海珠區(qū)已有其他小區(qū)安裝了這款智能分類垃圾桶。

記者采訪發(fā)現(xiàn)，不少居民對于生活垃圾的分類最為苦惱，有的居民設想“自己家如果能有類似的智能分類設備就好了”。對此，王燦發(fā)認為，垃圾分類地方立法的難點就是廚余垃圾分類難問題，現(xiàn)在很多居民都習慣把有用的垃圾先分出來，其他的有害垃圾和廚余垃圾都混在一起扔掉。“廚余垃圾如果不單獨分類，處理成本就會很高，從收集、運輸?shù)教幚?，一噸廚余垃圾大約需要2000多元。我建議，廚余垃圾的分類不應太復雜，只要區(qū)分干垃圾和濕垃圾即可。”

梳理以往的垃圾分類法律法規(guī)，不難發(fā)現(xiàn)，不少法律法規(guī)將垃圾分類的職責主要壓在了公眾肩上，鼓勵公眾進行垃圾分類，卻對垃圾清運處理部門的規(guī)定不夠明晰。

“這就導致很多有分類熱情的民眾在垃圾分類后，環(huán)衛(wèi)部門又將垃圾混合收走，公眾對此難免有怨言，也勢必會影響其垃圾分類的積極性。”中國社會科學院城市發(fā)展與環(huán)境研究所副研究員李宇軍認為，只有政府為分好類的廢棄物找到合理渠道和流向，居民源頭上的分類才有價值。一旦立法把這個系統(tǒng)的框架搭建起來，對公眾來說，垃圾分類也將成為每個居民要履行的法定義務。“從無意識到有意識，從不自覺到自覺，需要一個培育過程。”李宇軍說。

在有些地方，政府已經(jīng)開始踐行通過向第三方購買服務等方式，在居住區(qū)指導、督促居民，規(guī)范開展生活垃圾分類投放，實行數(shù)字化管理，每天統(tǒng)計出每個小區(qū)產(chǎn)生的垃圾總量，每個分類投放點的投放量和有害垃圾的投放量，以此調(diào)查居民的投放行為變化，及時調(diào)整更為合理的垃圾投放方式。

2014年，廣州市荔灣區(qū)西村街道引進一家社會企業(yè)，共同成立了西村街道垃圾分類促進中心，對轄區(qū)居民的文明習慣養(yǎng)成進行精細化的指導服務。在垃圾分類指導中心的規(guī)劃里，培育居民垃圾分類習慣分三個階段：第一個階段是宣傳，讓居民知曉如何分類，分類后垃圾的去向;第二個階段是多點設置分類投放垃圾桶;第三個階段是居民形成分類習慣，在家中分好類后定時定點投放。

“我每天每個月都會看報表，看有害垃圾多不多，舊衣服多不多，如果量是在飆升的，那證明開始參與的人越來越多，習慣也在逐步形成。群眾養(yǎng)成一定習慣之后，我們前面的分類成本會越來越低，并且它的可持續(xù)性越來越強。”廣州市荔灣區(qū)西村街道垃圾分類促進中心負責人表示。

然而，這樣的場景對于農(nóng)村地區(qū)的居民來說，目前還無法得到普及。因此，在垃圾分類中，綜合施策、創(chuàng)新模式變得尤為重要。作為浙江臨安為數(shù)不多的少數(shù)民族村之一，逸逸村的垃圾分類工作也有那么點兒“稀奇”。針對村里的實際情況，逸逸村選擇了傳統(tǒng)的“陽光房”用于垃圾發(fā)酵堆肥。相較于機械化處理，陽光房不僅節(jié)約成本，還更加節(jié)能。

蔡守秋認為，垃圾分類關(guān)鍵在落實。在垃圾分類立法工作中，要充分考慮到地域特色和城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀，因地制宜，充分調(diào)動公民的積極性。

從我國地方立法的實踐看，一些地方環(huán)境立法中，比如福建、寧夏、吉林、上海、深圳的環(huán)境保護條例中都明確規(guī)定了環(huán)境權(quán)利，具有環(huán)境權(quán)利立法的地方實踐?！渡虾Ｊ协h(huán)境保護條例》第八條就規(guī)定：“一切單位和個人都有享受良好環(huán)境的權(quán)利，有權(quán)對污染、破壞環(huán)境的行為進行檢舉和控告，在直接受到環(huán)境污染危害時有權(quán)要求排除危害和賠償損失。”

“從國家生態(tài)文明建設的大戰(zhàn)略來看，賦予公民環(huán)境權(quán)有利于提高公眾的環(huán)境意識和法律意識，鼓勵公眾參與環(huán)境保護，并對污染破壞環(huán)境者形成監(jiān)督壓力，有利于環(huán)境法的執(zhí)行和遵守，最終促進我國環(huán)境質(zhì)量的改善。”王燦發(fā)接受采訪時表示。

國外垃圾分類的做法

日本：日本有家用分類垃圾箱，人們在家就可以輕易地給垃圾分類。同時，扔垃圾還要分日子——每戶都有統(tǒng)一發(fā)的表格，寫著可燃垃圾、不可燃垃圾、玻璃、罐頭、電池等十余種。如可燃垃圾(包括果皮、菜渣等)是每周一、三、五扔;每周二可扔舊報紙;每月第四個周一可扔不可燃垃圾，如電池等。

美國：美國紐約的垃圾分類制度開始于1986年。為便于民眾分類，紐約市政府規(guī)定，在學校、機關(guān)等地，垃圾桶分藍色和綠色。凡紙類垃圾都應放在藍色桶中;而瓶子罐頭等則放在綠色桶中。秋季的落葉和冬季的圣誕樹則會在特定季節(jié)由專人回收——當落葉滿地時，市政府就會明確要求居民把落葉裝入紙垃圾袋中，按指定時間放在房屋前，由垃圾車收走。

瑞典：瑞典的許多超級市場都設有易拉罐和玻璃瓶自動回收機，顧客喝完飲料將易拉罐和玻璃瓶投入其中，機器便會吐出收據(jù)，顧客憑收據(jù)可以領(lǐng)取一小筆錢。瑞典的清掃公司由三家民間團體聯(lián)合組成，該公司分發(fā)給每戶居民四種纖維袋，分別盛放可以再利用的廢紙、廢金屬、廢玻璃瓶和廢纖維。清掃公司利用特制的廢棄物回收車每月登門收集一次，對其他垃圾則是每周收一次。

芬蘭：芬蘭各個城鎮(zhèn)的居民區(qū)和購物中心，都設有不同顏色的廢品分類回收箱。芬蘭人外出時，習慣將家里積攢起來的舊報紙、空玻璃瓶和舊衣服順手放到分類回收箱，或直接將垃圾送到赫爾辛基地區(qū)3個垃圾處理中心的廢品分類回收點?；厥拯c再將金屬廢品送到金屬處理廠回爐，將玻璃瓶送到玻璃廠當原料，將廢木料送到熱電廠作燃料，而廢紙和紙板則被造紙廠再次利用。對于像廢油、硫酸、電池和藥品等有害垃圾，垃圾管理局每年春、秋兩季派專車進行回收，然后送到專門處理有害垃圾的工廠進行特殊焚燒處理，并利用焚燒產(chǎn)生的熱能發(fā)電。

原標題:垃圾要分類 科學立法趕走“攔路虎”