碳稅和碳排放權交易體系的國際實踐與啟示

大氣網(wǎng)訊:1997年《京都議定書》規(guī)定在“共同而區(qū)別責任”的原則下，發(fā)達國家和發(fā)展中國家共同承擔減排義務；2015年《巴黎協(xié)定》提出：在本世紀末把全球平均氣溫上升幅度較工業(yè)化時期控制在2℃之內(nèi)，并努力把升溫控制在1.5℃之內(nèi)。2020年9月，國家主席習近平在第七十五屆聯(lián)合國大會上提出 “中國將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和?！贝撕?，我國對于世界各國如何利用碳稅和碳排放權交易體系促進“碳達峰”“碳中和”的關注度也隨之提升。

碳稅與碳排放權交易體系的差異

碳稅與碳排放權交易體系同屬于碳定價范疇，主要通過發(fā)揮價格信號作用，引導經(jīng)濟主體降低溫室氣體排放量，減少環(huán)境污染行為，推動經(jīng)濟社會發(fā)展綠色轉(zhuǎn)型，同時形成一定的財政收入。因此，世界各國普遍認為，碳稅與碳排放權交易體系是激勵節(jié)能減碳、應對氣候變化的有效手段，有利于促進低碳經(jīng)濟發(fā)展，但二者各有優(yōu)劣。

基于外部性的理論，碳稅具有一定的優(yōu)勢，例如，其具有規(guī)范的稅收體制和完善的法律規(guī)定，因而政府的管理成本更低，在進出口的國際稅收協(xié)調(diào)方面難度也更低。同時，在法律保障體系的支撐下，權力尋租和腐敗的自由空間較小。此外，碳稅的覆蓋范圍廣，包括大中小型在內(nèi)的所有碳排放主體都被納入，因此，碳稅的節(jié)能減排引導效應覆蓋面更廣。

同時，碳稅也存在一定的劣勢，例如，碳稅的開征需要經(jīng)過一套標準化的法律程序，甚至可能遇到較大的阻力；碳稅的累退性可能增加低收入群體的稅負，拉大不同地區(qū)、不同群體之間的收入差距；開征碳稅在短期內(nèi)會造成企業(yè)生產(chǎn)成本上漲，稅負轉(zhuǎn)嫁到需求端后，使得居民生活受到一定程度上的影響；此外，不能對減排效果進行精確的預期和規(guī)劃，造成減排總量具有不確定性。

基于科斯定理，碳排放權交易體系也具有一定的優(yōu)勢，例如市場定價方式更加靈活，有助于提高資源配置效率，激發(fā)市場活力；在社會公平方面，具有較弱的累退性，對低收入群體的負面影響較??；具有明確清晰的減排總量目標，并細化分解微觀的數(shù)量化指標，促使各主體落實責任，有助于加大對高排放、高污染、高耗能大型企業(yè)的集中統(tǒng)一管控力度，促進新興綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

同時，碳排放權交易體系的劣勢主要反映在：一方面，在變化的市場環(huán)境中，經(jīng)濟發(fā)展不確定性對碳排放權交易體系的影響較大，信息不對稱也影響著企業(yè)減排預期和動力；另一方面，作為碳排放權交易體系的核心要素之一，配額分配不得當容易導致權力尋租、利益輸送等不良現(xiàn)象，破壞規(guī)范體系，降低運行效率。

碳稅的國際實踐

由于稅收具有調(diào)節(jié)經(jīng)濟社會運行的功能，因此，世界上有不少國家認為對污染性能源及氣體征稅是遏制過度碳排放對地球和人類健康產(chǎn)生危害的有效途徑。以芬蘭、丹麥為代表的北歐國家，早在20世紀90年代起便開征碳稅，至今已建立起較為完善的碳稅體制；以英國、法國為代表的發(fā)達國家，為了治理工業(yè)化帶來的污染，21世紀初期在OECD（經(jīng)合組織）和歐盟的推動下也相繼開征碳稅。OECD最新發(fā)布的《稅收政策改革（2020）》報告顯示，2020年各國的環(huán)境稅改革措施與之前相比有所增加，其中南非、瑞典和荷蘭提高了碳稅。截至2020年5月，已有丹麥、芬蘭、瑞典、挪威、南非、新加坡、阿根廷等國家實施碳稅。

縱觀各國碳稅的發(fā)展歷程，可以得出一些有益經(jīng)驗和啟示。

其一，征稅對象集中于煤、石油和天然氣等化石能源，二氧化碳等溫室氣體，以及航空和海運等特定行業(yè)，化石能源是大多數(shù)國家碳稅的征稅對象。根據(jù)國際能源署發(fā)布的《2050年能源零碳排放路線圖報告》，2050年的煤炭消費量需較2020年降低約90%左右，石油需求降低75％，天然氣需求降低55％，方可滿足能源零排放的目標要求，所以征稅對象的設計主要集中于以上行業(yè)。

其二，針對能源使用的不同環(huán)節(jié)，規(guī)定多層級的納稅人，如在冰島對制造或進口碳產(chǎn)品的締約方征稅，瑞典對個人住宅、商業(yè)和機構場所的供暖提供者征稅，這樣有助于根據(jù)每個國家不同的情況全面控制減排。

其三，稅基確定依賴于直接的二氧化碳排放當量，或化石燃料中的含碳量，有利于直接實現(xiàn)預期的減排控制目標。

其四，稅率循序漸進上升，定額稅率與差異化稅率共存。稅率上升增加了污染者的私人邊際成本，減輕負外部性對社會的不利影響，促使經(jīng)濟主體研發(fā)節(jié)能減排新技術。

此外，針對清潔能源、節(jié)能減排技術、居民生活相關等方面推出相應的稅收優(yōu)惠措施，發(fā)揮碳稅的雙重紅利效應。對污染征稅達到保護環(huán)境的目的，而鼓勵先進減排技術的發(fā)展，則促進了產(chǎn)業(yè)結構綠色轉(zhuǎn)型，兼顧生態(tài)效益和經(jīng)濟效益。

從已經(jīng)開征碳稅的國家來看，各國碳稅收入的用途包括節(jié)能環(huán)保、稅收循環(huán)、支持低收入群體等。如丹麥碳稅收入的40%用于環(huán)境補貼，60%返還給工業(yè)，專用于環(huán)境方面的收入補償社會公眾利益，為加強環(huán)保工作、建設低碳社會夯實了物質(zhì)基礎，也助力于節(jié)能減排新技術研發(fā)后形成新的經(jīng)濟增長點，帶動新興市場的發(fā)展。荷蘭將收入通過減少所得稅和增加投資的方式返還至經(jīng)濟中，碳稅收入的循環(huán)減輕了納稅人整體的稅收負擔，控制企業(yè)的總成本進而減少其進行稅負轉(zhuǎn)嫁；同時減輕了其他稅收的扭曲效應影響，修正經(jīng)濟增長的效率損失。加拿大的收入保留在原產(chǎn)地，各省份和地區(qū)可將收入用于員工及其家庭的扶持，幫助弱勢群體和北方社區(qū)，或鼓勵企業(yè)創(chuàng)新。對低收入群體的照顧和幫扶，體現(xiàn)了稅收公平原則，以及在縮小收入分配差距方面起到積極作用，通過市場化方式征收稅款之后，政府進行合理干預有益于化解社會矛盾，提升社會整體福利水平，保障經(jīng)濟社會的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

碳排放權交易體系的國際實踐

碳排放權交易體系是旨在減少溫室氣體排放的市場機制，1997年《京都議定書》首次使用了碳排放權交易的概念，每個國家及地區(qū)需控制本國的碳排放量以完成承諾責任，并可以通過市場機制交易配額，優(yōu)化資源配置。截至2020年5月，已有中國、日本、韓國、歐盟、美國、加拿大、新西蘭、澳大利亞等國家和地區(qū)實施了碳排放權交易體系。

碳排放權交易體系主要具有以下幾方面的特點：

一是配額總量設置，這對碳減排效果具有直接影響；

二是主要適用于高排放、高污染、高耗能的大型企業(yè)；

三是采用配額分配方法管理，如依據(jù)排放和生產(chǎn)情況設定各地區(qū)、各企業(yè)的配額，以及企業(yè)排放量的監(jiān)測、核算等；

四是設置注冊登記管理系統(tǒng)、排放交易平臺等交易保障條件；

五是增強對企業(yè)的行為規(guī)范約束，包括對于企業(yè)減排責任的法律規(guī)定，對未能完成排放檢測、報告和擾亂市場行為的罰則制定等。

歐盟碳排放權交易體系（European Union Emission Trading Scheme，EUETS）于2005年為實現(xiàn)《京都議定書》下的二氧化碳減排目標而推出，是世界上首個多國參與、全球最大的溫室氣體排放交易體系。歐盟碳排放權交易體系分為四個階段，并已初步形成了碳價格機制，促進歐盟以具有成本效益的方式實現(xiàn)其溫室氣體排放目標。

一是2005~2007年，僅涵蓋發(fā)電廠和高能耗行業(yè)，幾乎所有配額都免費提供給企業(yè)；

二是2018~2012年，配額與2005年相比下降了6.5%，免費分配的比例降至90％左右；

三是2013~2020年，歐盟范圍內(nèi)的單一排放上限取代了國家上限系統(tǒng)，拍賣成為默認的配額分配方法，統(tǒng)一分配規(guī)則適用于仍免費分配的配額，2005~2019年期間，歐盟碳排放權交易體系覆蓋的設施排放量下降了約35％；

四是2021~2030年，目標是2021年之前，將配額的年度削減速度提高到2.2％，同時繼續(xù)免費分配配額，通過多種低碳融資機制幫助各行業(yè)應對低碳轉(zhuǎn)型的創(chuàng)新和投資挑戰(zhàn)。

國際實踐對我國的啟示

我國目前主要采用碳排放權交易的碳定價機制，沒有將碳稅作為一個獨立稅種開征，但是在消費稅和環(huán)境保護稅稅目中體現(xiàn)了對環(huán)境污染物的限制。2011年7月，國家發(fā)改委頒布《關于開展碳排放權交易試點的通知》，標志著我國碳排放交易體系建立拉開序幕，試點地區(qū)取得的積極進展為全國性碳排放權交易市場的建設積累了經(jīng)驗。隨后，北京、天津、上海、重慶、廣東、湖北、深圳7個交易試點相繼設立。截至2020年8月末，7個試點碳市場配額累計成交量為4.06億噸，累計成交額約為92.8億元。2021年2月，《碳排放權交易管理辦法（試行）》標志著全國碳市場首個履約周期正式啟動。

2021年6月7日，上海聯(lián)合產(chǎn)權交易所表示，全國碳排放權交易系統(tǒng)通過技術驗收，按照生態(tài)環(huán)境部等相關部門的工作部署，全國碳排放權交易市場將在6月底正式上線交易。為碳排放設置價格將倒逼高污染企業(yè)在發(fā)展方式上做出改變，以應對生產(chǎn)成本的上升，并激勵清潔效率更高、減排成本更低的企業(yè)通過出售多余的碳排放權獲取收益，引領清潔能源、綠色交通、資源循環(huán)利用等多領域的低碳投資，推動我國綠色發(fā)展。

進入“十四五”時期，樹立人與自然和諧共生的理念是推動高質(zhì)量發(fā)展的必然要求，推動綠色成為發(fā)展底色，為“美麗中國”建設添綠賦能，具有重要意義。實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標，我國需要付出更為艱苦卓絕的持續(xù)努力，包括合理選擇碳稅、碳排放權交易體系在內(nèi)的碳定價政策工具。國際貨幣基金組織（IMF）總裁克里斯塔利娜·格奧爾基耶娃指出，碳稅與綠色投資鼓勵政策的組合，可以使全球經(jīng)濟增速在未來15年提高約0.7%，由此可見，碳稅也存在促進綠色發(fā)展的作用。

一方面，國家通過稅收杠桿調(diào)節(jié)經(jīng)濟主體的決策和行為，引導其減少污染進而達到環(huán)境保護的目標，在利益最大化的動機影響下，價格上升會使污染行為減少，并促進新能源產(chǎn)品替代化石燃料，減少整體的二氧化碳排放量，同時進一步鼓勵企業(yè)加強技術改進和研發(fā)，促進企業(yè)投資與家庭消費模式向綠色能源轉(zhuǎn)變。

另一方面，開征碳稅在短期內(nèi)會導致相關經(jīng)濟指標的下降，碳稅在消費者支出與生產(chǎn)者凈所得之間打入“稅收楔子”，抑制了消費需求、投資需求，對經(jīng)濟增長產(chǎn)生負面影響；但從長期角度而言，碳稅可以補充政府財力，在“乘數(shù)效應”的放大器作用下，政府整體投資規(guī)模的擴大會撬動更多的社會投資，從而拉動消費和增加就業(yè)，對經(jīng)濟增長產(chǎn)生正面影響。

總而言之，實現(xiàn)碳達峰、碳中和并非僅僅是控制碳排放的指標設定，它引起的是一場廣泛而深刻的經(jīng)濟社會系統(tǒng)性變革，涉及能源、氣候、科技以及經(jīng)濟等多方面，更為深遠的是影響人們的消費行為以及產(chǎn)業(yè)結構的調(diào)整。制度的設計會對經(jīng)濟、社會產(chǎn)生引領作用，只有將綠色發(fā)展理念融入社會生活的方方面面，多方協(xié)同才能繪就綠水青山新畫卷。