觀點 | 在深化監(jiān)測改革中開創(chuàng)新格局

環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)訊:生態(tài)環(huán)境監(jiān)測改革是生態(tài)環(huán)境體制改革的重中之重，在整個生態(tài)文明體制改革中也占有重要的一席之地，并與事業(yè)單位改革、地方機構(gòu)改革等其他重大改革相伴隨。黨的十八大以來，中央將生態(tài)環(huán)境監(jiān)測改革納入全面深化改革的總體布局中謀劃推進(jìn)，先后審議通過了《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》《關(guān)于省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導(dǎo)意見》《關(guān)于深化環(huán)境監(jiān)測改革提高環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量的意見》等三個深改文件，為生態(tài)環(huán)境監(jiān)測改革指明了方向。解決生態(tài)環(huán)境監(jiān)測事業(yè)發(fā)展中面臨的種種困難、問題和挑戰(zhàn)，唯有用好改革這把金鑰匙，才能攻堅克難，化危為機，不斷開創(chuàng)有中國特色的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測事業(yè)發(fā)展新局面。

“十四五”時期的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測改革應(yīng)著重抓好以下幾件大事：

一、進(jìn)一步厘清政府所屬監(jiān)測機構(gòu)和社會監(jiān)測機構(gòu)的業(yè)務(wù)邊界

經(jīng)過多年實踐探索，在生態(tài)環(huán)境監(jiān)測領(lǐng)域，政府、排污者和公民個人的監(jiān)測職責(zé)與需求已經(jīng)清晰，不同類型的監(jiān)測活動由誰承擔(dān)出資責(zé)任，也已形成共識。但是，在屬于政府職責(zé)，應(yīng)由政府承擔(dān)出資責(zé)任的監(jiān)測業(yè)務(wù)中，哪些業(yè)務(wù)或業(yè)務(wù)中哪些環(huán)節(jié)的工作只能由政府部門所屬監(jiān)測機構(gòu)直接承擔(dān)，哪些可以交由社會監(jiān)測機構(gòu)承擔(dān)，一直沒有定論。比如，執(zhí)法監(jiān)測可不可以交由社會監(jiān)測機構(gòu)實施？此外，有些監(jiān)測業(yè)務(wù)活動，從當(dāng)前實際看，既有政府部門所屬監(jiān)測機構(gòu)承擔(dān)的，也有委托社會監(jiān)測機構(gòu)承擔(dān)的，如空氣自動站運維，地表水手工斷面監(jiān)測等。還有的業(yè)務(wù)活動，政府部門所屬監(jiān)測機構(gòu)已經(jīng)完全退出，比如驗收監(jiān)測。確定好政府所屬監(jiān)測機構(gòu)和社會監(jiān)測機構(gòu)的業(yè)務(wù)邊界，對于深化監(jiān)測改革，十分必要。下一步，應(yīng)加強政策指導(dǎo)，按照“應(yīng)擔(dān)必?fù)?dān)，能放盡放”的原則，具有較強的行政與監(jiān)管性質(zhì)的監(jiān)測業(yè)務(wù)須由政府部門所屬監(jiān)測機構(gòu)直接承擔(dān)；部分公益性監(jiān)測服務(wù)向市場開放，政府與企業(yè)發(fā)揮各自不同作用；服務(wù)排污單位和公民個人的監(jiān)測業(yè)務(wù)全面向市場開放。將環(huán)境質(zhì)量考核監(jiān)測、執(zhí)法監(jiān)測、質(zhì)量控制、監(jiān)測執(zhí)法等任務(wù)或任務(wù)中關(guān)鍵環(huán)節(jié)的工作，規(guī)定為政府部門所屬監(jiān)測機構(gòu)的職責(zé)；對于標(biāo)準(zhǔn)制定、網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、信息發(fā)布、調(diào)查評價監(jiān)測、信訪監(jiān)測、應(yīng)急監(jiān)測、預(yù)報預(yù)警、履約監(jiān)測及相關(guān)專項工作，明確應(yīng)由政府部門所屬監(jiān)測機構(gòu)承擔(dān)或牽頭組織開展，社會監(jiān)測機構(gòu)可參與其中；對于排污單位自行監(jiān)測、損害評估監(jiān)測等相關(guān)企業(yè)需求的監(jiān)測服務(wù)，可完全交由社會監(jiān)測機構(gòu)承擔(dān)。同時，在研究性監(jiān)測、新技術(shù)研究、新裝備研發(fā)、監(jiān)測信息服務(wù)新產(chǎn)品開發(fā)中，政府應(yīng)發(fā)揮政策引導(dǎo)作用，企業(yè)發(fā)揮創(chuàng)新主體作用共同推動開展。

二、進(jìn)一步明晰部門間生態(tài)環(huán)境監(jiān)測職責(zé)

新一輪黨和國家機構(gòu)改革強化了生態(tài)環(huán)境部門統(tǒng)一監(jiān)測評估的職能，但相關(guān)法律法規(guī)、部門“三定”的修訂尚未配套到位，水利、自然資源等部門開展的監(jiān)測業(yè)務(wù)中仍有涉及生態(tài)環(huán)境監(jiān)測的內(nèi)容。由于這些業(yè)務(wù)活動在點位布設(shè)、網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量管理、信息共享與發(fā)布等方面缺乏統(tǒng)一、細(xì)化的制度依據(jù)，影響了統(tǒng)一監(jiān)測評估的實施效果。下一步，要加大部門間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的工作力度。生態(tài)環(huán)境部門會同其他部門制定生態(tài)環(huán)境監(jiān)測中長期規(guī)劃及年度計劃。涉及各環(huán)境要素的監(jiān)測，由生態(tài)環(huán)境部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)、統(tǒng)一發(fā)布信息。其他相關(guān)部門因履行職能需要，確需開展相關(guān)監(jiān)測活動的，須遵守統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，數(shù)據(jù)僅限于部門內(nèi)部使用，對外發(fā)布信息須征得生態(tài)環(huán)境部門同意。涉及生態(tài)質(zhì)量監(jiān)測的，生態(tài)環(huán)境部門從履行生態(tài)保護監(jiān)管職責(zé)出發(fā)，構(gòu)建指標(biāo)體系，布設(shè)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，發(fā)布監(jiān)測結(jié)果。其他有關(guān)部門開展相關(guān)監(jiān)測，與生態(tài)環(huán)境部門監(jiān)測內(nèi)容相近的，應(yīng)與生態(tài)環(huán)境部門統(tǒng)籌實施、信息共享。

三、進(jìn)一步劃清央地間生態(tài)環(huán)境監(jiān)測事權(quán)與支出責(zé)任

央地事權(quán)劃分涉及中央和地方財政支出。目前，中央和地方生態(tài)環(huán)境監(jiān)測事權(quán)尚未完全劃清。有學(xué)者認(rèn)為，根據(jù)受益范圍、激勵相容、信息復(fù)雜程度、適時適度等原則，在全國具有全局性、戰(zhàn)略性、普惠性的業(yè)務(wù)為中央事權(quán)。2020年6月，國務(wù)院辦公廳《生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》（國辦發(fā)〔2020〕13號）明確，國家生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)（以下“國家網(wǎng)”）的建設(shè)與運行維護、全國性的生態(tài)環(huán)境專項調(diào)查評估和觀測、國家重大環(huán)境信息的統(tǒng)一發(fā)布由中央承擔(dān)支出責(zé)任。這種表述較為宏觀和籠統(tǒng)。下一步，在政策指導(dǎo)上，要以清單形式明確哪些事項應(yīng)由中央承擔(dān)支出責(zé)任，哪些事項應(yīng)由中央和地方共同承擔(dān)，哪些事項應(yīng)由地方承擔(dān)，以便操作落實。比如，國家網(wǎng)建設(shè)與運維方面，站房建筑建設(shè)、征地租地、“四通一平”、安全、防雷及周圍環(huán)境保障、站房進(jìn)出條件保障等事項，地區(qū)差異明顯，中央難以準(zhǔn)確合理安排差異化預(yù)算，由地方負(fù)責(zé)較為現(xiàn)實；調(diào)查評價監(jiān)測方面，如環(huán)境空氣背景監(jiān)測、區(qū)域監(jiān)測、顆粒物組分監(jiān)測、光化學(xué)組分監(jiān)測、降塵監(jiān)測以及水生生物監(jiān)測、土壤監(jiān)測等，信息共享共用，央地都可從中受益，按照“國家組織、地方參與”的方式實施，國家負(fù)責(zé)制定計劃、質(zhì)量控制、收集處理監(jiān)測數(shù)據(jù)，地方按計劃承擔(dān)相關(guān)任務(wù)較為合適。下一步，國家層面要抓緊編制生態(tài)環(huán)境監(jiān)測中央事權(quán)清單，并根據(jù)實際情況動態(tài)調(diào)整。在此基礎(chǔ)上，地方編制省以下生態(tài)環(huán)境監(jiān)測事權(quán)清單，將地方應(yīng)該承擔(dān)的支出事項分級細(xì)化，確保各級政府支出責(zé)任無縫銜接、落到實處。

四、優(yōu)化省市縣生態(tài)環(huán)境監(jiān)測運行機制

“十四五”時期，做好生態(tài)環(huán)境監(jiān)測垂改落地見效的后半篇文章尤為關(guān)鍵。從各地實踐情況看，垂改后省本級主要應(yīng)強化對駐市生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)的統(tǒng)一管理。由省生態(tài)環(huán)境監(jiān)測中心統(tǒng)一管理駐市生態(tài)環(huán)境監(jiān)測中心的業(yè)務(wù)和人財物，這方面，湖南、江西、廣東、內(nèi)蒙等地都已取得一定經(jīng)驗。地市層面，要著力理順機制。一是盡量發(fā)揮好駐市監(jiān)測機構(gòu)的作用。駐市監(jiān)測機構(gòu)是我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)測“四級機構(gòu)”布局中的中堅力量，上劃后，除完成省里下達(dá)的工作任務(wù)，要積極為所在地市提供服務(wù)。地市黨委政府要在彌補駐市生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)工作經(jīng)費不足，保障上劃后人員待遇不降，拓寬干部交流晉升通道等方面加大政策支持和保障力度。二是統(tǒng)籌配置好市屬監(jiān)測力量。改革后，原有各縣級站隨同縣局劃歸地市生態(tài)環(huán)境部門管理。地市黨委政府和主管部門要在提升監(jiān)測人員技術(shù)水平、加強監(jiān)測儀器設(shè)備和業(yè)務(wù)用房等能力建設(shè)方面，通盤考慮，加大投入，確保人員技術(shù)水平和能力建設(shè)與新的形勢任務(wù)相適應(yīng)。三是有條件的地市可以加大政府購買監(jiān)測服務(wù)的力度，擴大監(jiān)測供給，為污染防治向縱深發(fā)展提供有力支持。區(qū)縣層面，黨委政府要繼續(xù)發(fā)揮當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境監(jiān)測站的作用，幫助完成縣域生態(tài)考核監(jiān)測、農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、鄉(xiāng)鎮(zhèn)飲用水源地監(jiān)測等方面的任務(wù)，同時為其提供相應(yīng)人員和工作經(jīng)費保障。