曹明德：推動(dòng)氣候變化立法 助力碳達(dá)峰碳中和

大氣網(wǎng)訊:氣候變化是當(dāng)今全球面臨的重大挑戰(zhàn)之一。去年，我國(guó)宣布二氧化碳排放力爭(zhēng)2030年前達(dá)到峰值，努力爭(zhēng)取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和。上述目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)存在哪些挑戰(zhàn)，該如何保障目標(biāo)實(shí)現(xiàn)？就此，本報(bào)記者采訪了中國(guó)政法大學(xué)自然資源與氣候變化法研究中心主任曹明德教授。

碳減排碳替代實(shí)施過程中觸及多領(lǐng)域多行業(yè)主體利益

運(yùn)用法治手段推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)是國(guó)際社會(huì)的普遍做法

中國(guó)環(huán)境報(bào)：我國(guó)以化石能源為主的消費(fèi)結(jié)構(gòu)仍未根本改變，碳排放依然較大，譬如2019年煤炭消費(fèi)占能源消費(fèi)總量比重為57.7%。您如何看待實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)面臨的挑戰(zhàn)？

曹明德：設(shè)定碳達(dá)峰和碳中和目標(biāo)是黨中央立足國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)大局做出的重大戰(zhàn)略決策，對(duì)于實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)、引領(lǐng)全球氣候治理，進(jìn)而在國(guó)際治理中發(fā)揮更大作用均有重大意義。

應(yīng)該指出的是，2019年我國(guó)碳排放總量逾100億噸，約占全球排放量的1/4。按其他國(guó)家實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰的時(shí)間規(guī)律，我國(guó)從碳達(dá)峰到碳中和的時(shí)間只有發(fā)達(dá)國(guó)家一半左右，應(yīng)對(duì)氣候危機(jī)窗口期不足10年，需在更短時(shí)間、更大范圍內(nèi)采取“減源”與“增匯”行動(dòng)，主要路徑包括碳減排、碳替代、碳捕集封存利用、碳循環(huán)和碳定價(jià)。

對(duì)于碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，上述路徑不可或缺，但其效果不同，不能等量齊觀。其中碳減排具有相對(duì)優(yōu)先性，碳替代應(yīng)當(dāng)成為實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的中堅(jiān)力量。

因此，大幅度減少煤炭、石油、天然氣等的消耗，并快速提升清潔能源在能源消費(fèi)總量中的比例是中國(guó)實(shí)現(xiàn)雙碳目標(biāo)的主要路徑。

據(jù)預(yù)測(cè)，到2050年，碳替代的貢獻(xiàn)率將占全球碳中和的47%，而碳減排、碳封存和碳循環(huán)的貢獻(xiàn)率分別是21%、15%和17%。

中國(guó)環(huán)境報(bào)：實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)的過程中，會(huì)觸及多領(lǐng)域多行業(yè)主體的利益。利益的沖突與協(xié)調(diào)需要法治手段，在國(guó)外有哪些相關(guān)經(jīng)驗(yàn)值得借鑒？

曹明德：從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看，英國(guó)、新西蘭、加拿大、德國(guó)、法國(guó)、瑞典、丹麥、匈牙利等國(guó)已經(jīng)陸續(xù)將2050年實(shí)現(xiàn)碳中和、氣候中性或凈零排放的目標(biāo)納入本國(guó)有關(guān)法律的調(diào)整范圍，斐濟(jì)、西班牙、智利等國(guó)家也發(fā)布了有關(guān)立法草案。而歐洲委員會(huì)發(fā)布的《歐洲氣候法》草案（2020年3月）則以區(qū)域立法形式明確歐盟的中長(zhǎng)期溫室氣體減排目標(biāo)，包括氣候中性目標(biāo)。

各國(guó)經(jīng)驗(yàn)表明，氣候變化立法是確保其實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和的重要方式。

我國(guó)也已啟動(dòng)應(yīng)對(duì)氣候變化立法。在當(dāng)前形勢(shì)下，有必要加快推進(jìn)。

為積極應(yīng)對(duì)氣候變化，確保碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，我國(guó)應(yīng)當(dāng)加快氣候變化立法進(jìn)度，盡快頒行《應(yīng)對(duì)氣候變化法》，為氣候治理提供法治保障。

氣候變化立法應(yīng)確定國(guó)家氣候變化管理體制

充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，實(shí)現(xiàn)能源節(jié)約的公私合作治理

中國(guó)環(huán)境報(bào)：早在2009年，十一屆全國(guó)人大第十次常委會(huì)就通過了《關(guān)于積極應(yīng)對(duì)氣候變化的決議》，近年來不少專家學(xué)者也就此提出相關(guān)看法和建議。您認(rèn)為《應(yīng)對(duì)氣候變化法》該如何立？應(yīng)該確立哪些基本原則？

曹明德：我認(rèn)為，《應(yīng)對(duì)氣候變化法》的基本原則應(yīng)當(dāng)包括風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則、減緩與適應(yīng)并重原則、公眾參與原則、公平合理原則、國(guó)際合作原則等。并應(yīng)確定國(guó)家氣候變化管理體制，即國(guó)家建立應(yīng)對(duì)氣候變化協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌氣候變化重大政策、重大規(guī)劃、重大項(xiàng)目等工作，協(xié)調(diào)跨地區(qū)、跨部門、跨行業(yè)的重大事項(xiàng)，督促檢查相關(guān)重大工作的落實(shí)情況。國(guó)務(wù)院生態(tài)環(huán)境、發(fā)展改革、自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、工業(yè)與信息化、氣象等部門按照其各自職責(zé)分工負(fù)責(zé)氣候變化工作。

同時(shí)應(yīng)確立溫室氣體排放總量控制制度、排放標(biāo)準(zhǔn)制度、排放許可制度、監(jiān)測(cè)報(bào)告核證制度、注冊(cè)登記制度、排放交易制度，并應(yīng)規(guī)定碳減排、碳替代、碳封存、碳循環(huán)、碳定價(jià)等方面的具體措施。并應(yīng)設(shè)立化石能源溫室氣體排放總量控制制度或碳預(yù)算制度，促進(jìn)能源轉(zhuǎn)型和能源結(jié)構(gòu)調(diào)整，提升能源效率。

《應(yīng)對(duì)氣候變化法》應(yīng)運(yùn)用市場(chǎng)工具促進(jìn)新能源發(fā)展，引導(dǎo)企業(yè)積極利用國(guó)家財(cái)政、稅收優(yōu)惠政策，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，實(shí)現(xiàn)能源節(jié)約的公私合作治理。這部法律還應(yīng)當(dāng)與既有法律有效協(xié)同，加強(qiáng)污染防治、生態(tài)修復(fù)與氣候變化的協(xié)同效應(yīng)，同時(shí)與農(nóng)業(yè)、交通等其他生產(chǎn)部門領(lǐng)域立法協(xié)同。

此外，立法過程中還應(yīng)當(dāng)對(duì)森林碳匯與海洋碳匯進(jìn)行規(guī)制，明確森林經(jīng)營(yíng)、海洋生態(tài)修復(fù)、優(yōu)良土地管理、濕地保護(hù)等碳匯項(xiàng)目產(chǎn)生的經(jīng)核證的減排量的法律屬性。

在碳匯領(lǐng)域，需應(yīng)積極探索其與碳排放交易市場(chǎng)的銜接，以及將森林經(jīng)營(yíng)、海洋生態(tài)修復(fù)、優(yōu)良土地管理、濕地保護(hù)、國(guó)土空間修復(fù)等碳匯項(xiàng)目產(chǎn)生的、經(jīng)核證的減排量納入碳市場(chǎng)的可行性和方式。

中國(guó)環(huán)境報(bào)：實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)時(shí)間緊任務(wù)重。在配套措施方面，您認(rèn)為應(yīng)該怎么做？

曹明德：考慮到當(dāng)前全國(guó)統(tǒng)一碳市場(chǎng)的建設(shè)運(yùn)行需要法律和行政法規(guī)依據(jù)予以有力保障與支撐，因此急需一部行政法規(guī)作為市場(chǎng)運(yùn)行的依據(jù)。

因此，在制定《應(yīng)對(duì)氣候變化法》的同時(shí)，國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)頒布《碳排放交易管理?xiàng)l例》或《碳排放交易管理暫行條例》，為全國(guó)統(tǒng)一碳市場(chǎng)的試點(diǎn)提供法律支撐。

一是在上述相關(guān)條例中應(yīng)明確碳排放配額和經(jīng)核證的減排量作為新型財(cái)產(chǎn)權(quán)的載體，對(duì)“碳排放權(quán)”這一術(shù)語(yǔ)，按法律法規(guī)屬性要求進(jìn)一步調(diào)整規(guī)范，畢竟溫室氣體的排放并不是一種法律上的權(quán)利，尚未發(fā)現(xiàn)任何國(guó)家的法律使用“碳排放權(quán)”這一術(shù)語(yǔ)。相反它是經(jīng)濟(jì)學(xué)上的術(shù)語(yǔ)，類似于“排放指標(biāo)”或“減排信用”。

二是在條例中明確配額的初始分配方法，即基于部門產(chǎn)出的標(biāo)桿法則合理設(shè)置初始配額，綜合歷史排放量、減排能力、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平等因素，確立配額有償分配的實(shí)施計(jì)劃。

三是有序清理地方試點(diǎn)項(xiàng)目，制定地方企業(yè)退市規(guī)則、補(bǔ)償機(jī)制與先期減排信用的使用時(shí)效等制度，促進(jìn)央地配額有序結(jié)轉(zhuǎn)。

四是探索碳金融工具對(duì)碳排放交易市場(chǎng)的促進(jìn)作用，明確生態(tài)環(huán)境、金融監(jiān)管等部門在碳金融監(jiān)管中的職責(zé)分工，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)、碳資產(chǎn)管理公司等中介機(jī)構(gòu)參與市場(chǎng)交易，健全碳金融風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，完善對(duì)于內(nèi)幕交易、市場(chǎng)操縱等濫用市場(chǎng)行為的法律規(guī)制。

曹明德，中國(guó)政法大學(xué)自然資源與氣候變化法研究中心主任、民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院教授、《中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》主編。

原標(biāo)題:推動(dòng)氣候變化立法，助力碳達(dá)峰碳中和-專訪中國(guó)政法大學(xué)自然資源與氣候變化法研究中心主任曹明德