李佐軍：滇池保護(hù)治理的經(jīng)驗(yàn)與啟示

環(huán)境修復(fù)網(wǎng)訊:流域治理是一項(xiàng)極為復(fù)雜的系統(tǒng)工程，作為國家重點(diǎn)治理“三河三湖”的難點(diǎn)，滇池治理一直備受關(guān)注，習(xí)近平總書記三次考察云南都對滇池治理作了重要指示。2020年1月20日，習(xí)近平總書記到星海半島生態(tài)濕地察看滇池保護(hù)治理情況時(shí)，肯定了滇池治理的成效，并強(qiáng)調(diào)“滇池是鑲嵌在昆明的一顆寶石，要拿出咬定青山不放松的勁頭，按照山水林田湖草是一個生命共同體的理念，加強(qiáng)綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理，再接再厲，把滇池治理工作做得更好”。

2020年11月3日，昆明市委市政府和有關(guān)部門在北京組織了“流域治理滇池模式研討會”。滇池水環(huán)境治理技術(shù)總顧問葛敬先生帶領(lǐng)專家團(tuán)隊(duì)，講述了滇池治理歷程，剖析了《滇池保護(hù)治理三年攻堅(jiān)行動實(shí)施方案》（2018-2020）、滇池六位一體的治理模式“一套班子、兩個考核、三個技術(shù)、四法治滇、雙五標(biāo)準(zhǔn)、六個轉(zhuǎn)變”，總結(jié)了滇池治理成果及經(jīng)驗(yàn)，以期在“十四五”期間繼續(xù)完善“滇池模式”樹立好“三河三湖”治理的示范作用，期待“滇池模式”在全國水環(huán)境治理中發(fā)揮更大的作用！

會上，國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所 副所長李佐軍進(jìn)行了關(guān)于《昆明滇池保護(hù)治理“十四五”規(guī)劃思路》的匯報(bào)，本文根據(jù)他的發(fā)言整理。

滇池保護(hù)治理的經(jīng)驗(yàn)

1、科學(xué)治滇

堅(jiān)持科學(xué)決策。一方面，加強(qiáng)了決策前的專家咨詢。昆明市在制定滇池保護(hù)治理“十四五”規(guī)劃、制定年度治理重點(diǎn)等重要政策前，高度重視專家的決策咨詢支撐，定期召開工程院院士、湖泊治理專家、環(huán)境企業(yè)工程師等領(lǐng)域?qū)＜易稍儠?，研判滇池治理問題、重點(diǎn)、路徑等，為科學(xué)決策提供了重要支撐。另一方面，開展了重要政策的科學(xué)評估。昆明市先后對滇池流域水污染防治“十二五”規(guī)劃、滇池流域水環(huán)境保護(hù)治理“十三五”規(guī)劃、三年攻堅(jiān)行動計(jì)劃等重要政策進(jìn)行了終期、中期和進(jìn)展評價(jià)，及時(shí)評估政策的實(shí)施進(jìn)展、存在問題并提出調(diào)整建議，為滇池保護(hù)治理提供了科學(xué)評估支撐。其中，昆明市研發(fā)并推廣的污水處理廠超極限除磷工藝解決了湖泊除磷的技術(shù)難題。

堅(jiān)持科學(xué)研究。一方面，建立了與國內(nèi)外湖泊治理的頂尖科研院所的長期合作機(jī)制。昆明市與清華大學(xué)聯(lián)合成立了高原湖泊研究中心，持續(xù)解決滇池治理中遇到的工程效能、藍(lán)藻水華監(jiān)控等難點(diǎn)問題。另一方面，開展了國家、省、市等多層面的滇池治理課題研究。昆明市依托國家水體污染控制與治理科技重大專項(xiàng)（“水專項(xiàng)”）開展了滇池保護(hù)治理的控源減排、減負(fù)修復(fù)、綜合調(diào)控等方面的研究?！笆晃濉敝痢笆濉逼陂g，昆明市的科研機(jī)構(gòu)聯(lián)合國內(nèi)其他研究院所先后開展了《滇池流域水污染治理與富營養(yǎng)化綜合控制技術(shù)及示范》《城市黑臭河道外源阻斷、工程修復(fù)與原位多級生態(tài)凈化關(guān)鍵技術(shù)研究》《滇池流域水環(huán)境綜合整治與水體修復(fù)技術(shù)及工程示范》《昆明主城區(qū)污染物綜合減排與水質(zhì)保障關(guān)鍵技術(shù)研究與示范》《滇池藍(lán)藻綠藻生長機(jī)理與影響要素研究》等科學(xué)研究，提高了滇池治理的科學(xué)化水平。

2、系統(tǒng)治滇

形成系統(tǒng)治滇的工作思路。滇池保護(hù)治理工作經(jīng)歷了六個轉(zhuǎn)變，即工作內(nèi)涵由單純治河治水向整體優(yōu)化生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變、工作理念由管理向治理升華、工作范圍由河道單線作戰(zhàn)向區(qū)域聯(lián)合作戰(zhàn)拓展、工作方式由事后末端處理向事前源頭控制延伸、工作監(jiān)督由單一監(jiān)督向多重監(jiān)督改進(jìn)、保護(hù)治理由政府為主向社會共治轉(zhuǎn)化，高度重視全流域、全來源、全過程、全手段和全社會的系統(tǒng)治理，最終形成了系統(tǒng)治滇的經(jīng)驗(yàn)。

開展點(diǎn)源、面源、內(nèi)源等多污染源系統(tǒng)治理。一是持續(xù)加強(qiáng)工業(yè)點(diǎn)源、城鎮(zhèn)污水處理廠等重要點(diǎn)源防治，排查裝備水平低、環(huán)保設(shè)施差的小型工業(yè)企業(yè)，加快城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)，削減城鎮(zhèn)入湖污染負(fù)荷。二是加強(qiáng)流域面源治理，通過測土配方、節(jié)水灌溉、特定區(qū)域禁止畜禽養(yǎng)殖等方式削減農(nóng)業(yè)面源。三是重視內(nèi)源污染削減，開展內(nèi)源污染科學(xué)研究，通過底泥疏浚、水生物凈化、藍(lán)藻去除等方式加快削減內(nèi)源污染。

綜合運(yùn)用結(jié)構(gòu)調(diào)整、技術(shù)創(chuàng)新、管理提質(zhì)等多措施治理。一是昆明市加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整轉(zhuǎn)型，優(yōu)化滇池上游種植業(yè)空間布局，培育大健康、大旅游、大文創(chuàng)等新興產(chǎn)業(yè)。二是加強(qiáng)水治理工程技術(shù)創(chuàng)新，探索環(huán)湖截污、農(nóng)業(yè)農(nóng)村面源治理、生態(tài)修復(fù)與建設(shè)、高效除磷等領(lǐng)域新技術(shù)。三是優(yōu)化滇池治理的政府管理機(jī)制，通過建立統(tǒng)一管理指揮中心、建立雙指標(biāo)考核機(jī)制、成立聯(lián)合調(diào)度指揮中心、創(chuàng)立流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)裙芾砀母?，提高滇池保護(hù)治理效益。

建立政府、企業(yè)、個人等全社會共治體系。一是健全了部門聯(lián)動的滇池治理機(jī)制，建立了聯(lián)席會議制度、流域生態(tài)補(bǔ)償制度、流域雙控目標(biāo)考核評價(jià)機(jī)制等新制度。二是暢通了企業(yè)投資運(yùn)營渠道，健全政府-企業(yè)-個人的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，鼓勵企業(yè)參與滇池治理。三是調(diào)動了昆明市民參與滇池治理的積極性，通過滇池保護(hù)治理宣傳月、“市民河長”、“守護(hù)滇池”專欄報(bào)道等形式普及滇池保護(hù)知識，宣傳滇池治理成效。

3、集約治滇

提高滇池治理管理效率。以水環(huán)境容量為約束實(shí)行總量控制管理，以污染負(fù)荷削減實(shí)現(xiàn)河道水質(zhì)提升，建設(shè)滇池流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)控與監(jiān)測信息中心、滇池水生態(tài)管理中心，以及昆明主城及環(huán)湖片區(qū)排水設(shè)施、污水處理廠集中式再生水地理信息數(shù)據(jù)庫及管理信息平臺、農(nóng)村污水治理設(shè)施信息化平臺，完善流域排水網(wǎng)格化管理，通過過程量化、管理精細(xì)化實(shí)現(xiàn)效益最大化。

提高已建工程運(yùn)行效率。堅(jiān)持工程建設(shè)和運(yùn)營監(jiān)管兩手抓，抓好雨污合流控制，加快推進(jìn)河道排污口、雨水口整治和雨污混合水通道、溢流壩、節(jié)制閘改造等關(guān)鍵工程，積極開展環(huán)湖截污水質(zhì)凈化廠升級改造，大力實(shí)施雨污調(diào)蓄池與水質(zhì)凈化廠聯(lián)合調(diào)度示范工程，最大限度減少雨污混合水翻壩、翻閘溢流等現(xiàn)象。通過加強(qiáng)已建成治理設(shè)施的運(yùn)行管理，實(shí)施污水處理廠、調(diào)蓄池等各項(xiàng)相關(guān)治理設(shè)施聯(lián)合調(diào)度，發(fā)揮治理設(shè)施效益，進(jìn)一步削減了城鎮(zhèn)入湖污染負(fù)荷。

提高滇池治理資金使用效率。加強(qiáng)擬建項(xiàng)目的投入產(chǎn)出比分析，優(yōu)先實(shí)施投資少、效益高的項(xiàng)目，突出重點(diǎn)、關(guān)鍵項(xiàng)目。加強(qiáng)資金科學(xué)化、精細(xì)化管理，統(tǒng)籌省級、市級滇池保護(hù)治理補(bǔ)助資金分配，將資金優(yōu)先安排已啟動實(shí)施或前期工作成熟、實(shí)施條件相對較好、投資見效快的項(xiàng)目，最大限度發(fā)揮資金、項(xiàng)目的效益，提高資金使用效率。

4、依法治滇

健全滇池保護(hù)治理的法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系。一是制定并出臺滇池治理的統(tǒng)領(lǐng)性法規(guī)《滇池保護(hù)條例》，該條例經(jīng)歷了1988年、2002年、2018年等多次修訂。二是健全滇池治理的地方法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系。昆明市出臺了《昆明市城市排水管理?xiàng)l例（2010年）》《昆明市環(huán)滇池生態(tài)區(qū)保護(hù)規(guī)定（2015年）》《昆明市河道管理?xiàng)l例（2016年）》《昆明市城鎮(zhèn)排水與污水處理?xiàng)l例（2017年）》等地方法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)。三是完善滇池治理的地方規(guī)程。昆明市出臺了《滇池湖濱濕地建設(shè)規(guī)范》《滇池湖濱濕地監(jiān)測規(guī)程》等滇池湖濱濕地建設(shè)的規(guī)范、規(guī)程，修訂了滇池水生植物名錄。

加強(qiáng)滇池保護(hù)治理的綜合執(zhí)法。昆明市對滇池流域的各類環(huán)境違法犯罪行為“零容忍”，成立了昆明綜合執(zhí)法局，加強(qiáng)滇池流域水務(wù)、公安、河道等綜合執(zhí)法聯(lián)動。昆明市建立了滇池流域入湖河道執(zhí)法隊(duì)伍協(xié)同配合聯(lián)動監(jiān)管機(jī)制，由環(huán)保、滇管、水務(wù)、城管、水上公安等5支執(zhí)法隊(duì)伍形成“一條河道、一名督查專員、五名執(zhí)法人員”的配合監(jiān)管機(jī)制，嚴(yán)厲打擊向入湖河道、滇池排放污水、傾倒垃圾、亂占亂建等違法行為，加大環(huán)境執(zhí)法力度，對環(huán)境違法行為形成了強(qiáng)大威懾。

啟示

1、重視領(lǐng)導(dǎo)的引領(lǐng)作用

地方一把手是地方治理的第一責(zé)任人，在水治理中發(fā)揮著關(guān)鍵性作用。如果地方一把手重視水治理，可以充分調(diào)動和整合各方資源，形成上下齊心協(xié)力的共治局面，加快推進(jìn)水治理進(jìn)程。昆明市在滇池保護(hù)治理中高度重視了主要領(lǐng)導(dǎo)的引領(lǐng)作用，要求一把手將滇池的保護(hù)治理工作作為重要的政治任務(wù)、頭等大事和“一把手”工程。在一把手的引領(lǐng)下，昆明市各級官員高度重視，親自抓、主動抓滇池保護(hù)治理工作，形成了事事有人抓、事事有人管的局面。因此，這啟示其他地區(qū)在推進(jìn)河湖流域保護(hù)治理工作時(shí)，也要高度重視領(lǐng)導(dǎo)的引領(lǐng)作用，將河湖治理當(dāng)作重要工作來抓，形成上下齊心的治理局面。

2、重視制度的驅(qū)動作用

制度通過引導(dǎo)或規(guī)范政府、企業(yè)、個人、社會組織等主體的行為，進(jìn)而達(dá)到保護(hù)治理的效果。昆明市在滇池保護(hù)治理中高度重視了制度的驅(qū)動作用，形成了包括《滇池保護(hù)條例》、《城鎮(zhèn)污水處理廠主要水污染物排放限值》地方法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、“雙目標(biāo)責(zé)任制”、流域生態(tài)補(bǔ)償制度、聯(lián)席會議制度等眾多創(chuàng)新制度，以及“滇池興則昆明興，滇池美則昆明更美”的良好社會氛圍，充分調(diào)動全社會各方力量參與到滇池保護(hù)治理工作中來，為滇池保護(hù)治理提供了強(qiáng)大驅(qū)動力。因此，這啟示其他地區(qū)在推進(jìn)流域河湖保護(hù)治理工作時(shí)，也要重視制度的驅(qū)動作用，因地制宜地建立起保護(hù)治理的制度體系，形成強(qiáng)大動力。

3、重視科技的促進(jìn)作用

大型湖泊保護(hù)治理是一個世界性難題，也是一項(xiàng)極為復(fù)雜的系統(tǒng)工程，離不開科技的支撐。昆明市在推進(jìn)滇池保護(hù)治理過程中充分重視信息技術(shù)、智能技術(shù)、工程技術(shù)、生物技術(shù)等新技術(shù)的作用，應(yīng)用了包括生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)、全自動環(huán)境監(jiān)測技術(shù)、極限除磷技術(shù)、水生態(tài)修復(fù)技術(shù)、廠-網(wǎng)自動控制技術(shù)、藍(lán)藻去除技術(shù)等先進(jìn)水治理技術(shù)，為滇池保護(hù)治理中水污染負(fù)荷削減、水設(shè)施潛力挖掘、水管理能力提升等重要工作提供了強(qiáng)有力的技術(shù)保障。因此，這啟示其他地區(qū)在推進(jìn)保護(hù)治理時(shí)，也要高度重視科技的促進(jìn)作用。一方面，可充分借鑒和應(yīng)用滇池治理中研發(fā)的通用技術(shù)，如極限除磷技術(shù)、藍(lán)藻去除技術(shù)等；另一方面，要高度重視研發(fā)符合本地實(shí)情的水治理技術(shù)，最終提高流域水治理的科學(xué)水平。

4、重視人才的支撐作用

人才是掌握河湖治理工具和技術(shù)的基本主體?？茖W(xué)高效地推進(jìn)河湖流域保護(hù)治理的關(guān)鍵在于人才。昆明市在推進(jìn)滇池保護(hù)治理中高度重視人才的支撐作用。首先，昆明市積極引進(jìn)和培養(yǎng)水治理的管理人才，從北京、江蘇等地引進(jìn)擅長水治理的官員，通過他們帶動和培養(yǎng)本地干部，形成了一支流域水治理的專業(yè)管理人才。其次，昆明市積極調(diào)動環(huán)保企業(yè)家的積極性，通過設(shè)置滇池保護(hù)治理顧問等職務(wù)，充分發(fā)揮企業(yè)家的獨(dú)特作用，充分借鑒企業(yè)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。第三，昆明市高度重視水治理專家等專業(yè)人才，通過建立長期合作平臺、召開專家咨詢會等方式，充分發(fā)揮專家學(xué)者的“大腦”作用。因此，這啟示其他地區(qū)在推進(jìn)河湖流域保護(hù)治理時(shí)，也要高度重視人才的支撐作用，做到“以人為本”，充分調(diào)動官員、專家、企業(yè)家等各類人才的積極性。

5、重視融資的保障作用

河湖流域保護(hù)治理具有較強(qiáng)的正外部性，其資金通常需要由各級政府財(cái)政來保障。然而，河湖流域保護(hù)治理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，僅憑財(cái)政資金是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。“巧婦難為無米之炊”，沒有了充足的資金保障，其他保護(hù)治理的技術(shù)等都是紙上談兵。因此，需要重視融資的作用。昆明市非常重視滇池保護(hù)治理的資金籌措工作，積極拓展資金來源，先后從國際組織、上級政府、地方財(cái)政等途徑籌集了600多億治理資金，確保了滇池治理各項(xiàng)工作的順利進(jìn)行。此外，昆明市還充分利用市場和社會資金：一方面，通過市場化手段將優(yōu)質(zhì)水處理設(shè)施交給第三方運(yùn)營并上市；另一方面，通過融資租賃、企業(yè)債券、信托產(chǎn)品、基金等融資手段籌措社會資金，為滇池保護(hù)治理提供了充足的資金保障。因此，這也啟示其他地區(qū)在推進(jìn)河湖流域保護(hù)治理時(shí)，也要高度重視融資的保障作用，積極吸收地方財(cái)政之外的各種資金，健全投資回報(bào)機(jī)制，吸引社會資本投入到河湖流域保護(hù)治理中來。

原標(biāo)題:李佐軍：滇池保護(hù)治理的經(jīng)驗(yàn)與啟示