EOD模式：前途光明任重道遠(yuǎn)的生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)模式

2021年4月27日，生態(tài)環(huán)境部辦公廳、發(fā)展改革委辦公廳、國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行辦公室聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于同意開(kāi)展生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)（EOD）模式試點(diǎn)的通知》（環(huán)辦科財(cái)函〔2021〕201號(hào)），宣告了繼TOD模式（以交通為導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)模式）后，又一個(gè)XOD模式的實(shí)際應(yīng)用——EOD模式（以生態(tài)環(huán)境為導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)模式）真正的拉開(kāi)序幕。

回顧2020年，上述三部門(mén)已經(jīng)在9月16日聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于推薦生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)模式試點(diǎn)項(xiàng)目的通知》（環(huán)辦科財(cái)函〔2020〕489號(hào)），生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的EOD模式也正式走入了人們的視野。試點(diǎn)項(xiàng)目一直在篩選，時(shí)至今日，終于即將邁入了實(shí)質(zhì)性的實(shí)施階段。

結(jié)合上述201號(hào)文和489號(hào)文，我們的感受是，前途光明但任重道遠(yuǎn)。對(duì)此，本文特闡述如下：

一、明確樹(shù)立了生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的片區(qū)開(kāi)發(fā)理念

201號(hào)文和489號(hào)文兩文的發(fā)布，使得當(dāng)前熱度持續(xù)走高的片區(qū)開(kāi)發(fā)再次升溫。去年201號(hào)文中就明確提到，“EOD模式是以生態(tài)文明思想為引領(lǐng)，以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，以生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理為基礎(chǔ)，以特色產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)為支撐，以區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)為載體，采取產(chǎn)業(yè)鏈延伸、聯(lián)合經(jīng)營(yíng)、組合開(kāi)發(fā)等方式，推動(dòng)公益性較強(qiáng)、收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合，統(tǒng)籌推進(jìn)，一體化實(shí)施，將生態(tài)環(huán)境治理帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值內(nèi)部化，是一種創(chuàng)新性的項(xiàng)目組織實(shí)施方式?！?/p>

由此可見(jiàn)，國(guó)家有關(guān)部門(mén)明確認(rèn)識(shí)到了，以片區(qū)開(kāi)發(fā)的實(shí)施理念，才是有效解決當(dāng)前地方政府財(cái)政壓力、防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有效方式，進(jìn)一步說(shuō)，才是擺脫原有平臺(tái)融資、政府背書(shū)的簡(jiǎn)單思維而真正讓基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域走向了商業(yè)化。

二、再次明確了不得在片區(qū)開(kāi)發(fā)過(guò)程中增加政府隱性債務(wù)

最新發(fā)布的201號(hào)文明確強(qiáng)調(diào)了，實(shí)施主體要“嚴(yán)格按照試點(diǎn)實(shí)施承諾函的有關(guān)要求開(kāi)展試點(diǎn)工作，不以試點(diǎn)名義突破現(xiàn)有法律法規(guī)政策等要求，不以試點(diǎn)名義代替項(xiàng)目立項(xiàng)等程序。不增加地方隱性債務(wù)。”這是在上個(gè)月剛剛出臺(tái)不久的《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2021〕5號(hào)）后，再一次在我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)開(kāi)發(fā)領(lǐng)域明確提出了，不得增加地方政府隱性債務(wù)。

此次重申，拓展到我國(guó)的公益性項(xiàng)目領(lǐng)域和片區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中，明確的釋放了兩個(gè)信號(hào)：

1.在任何項(xiàng)目中，除國(guó)家明確認(rèn)可的外，不得以包括“試點(diǎn)”在內(nèi)的任何理由，突破堅(jiān)決遏制新增政府隱性債務(wù)的規(guī)定。牢牢樹(shù)立政策紅線與底線思維，堅(jiān)決不能利用任何所謂的“機(jī)會(huì)”來(lái)增加隱性債務(wù)。這與國(guó)發(fā)〔2021〕5號(hào)文中所強(qiáng)調(diào)的“完善常態(tài)化監(jiān)控機(jī)制，進(jìn)一步加強(qiáng)日常監(jiān)督管理，決不允許新增隱性債務(wù)上新項(xiàng)目、鋪新攤子?！毕嗟靡嬲?。

2.警示各地相關(guān)主體，任何片區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目和綜合性項(xiàng)目中，也都不得增加政府隱性債務(wù)。從當(dāng)前我國(guó)各地實(shí)際現(xiàn)狀看，國(guó)家嚴(yán)控新增隱性債務(wù)的政策，與各地公益性項(xiàng)目的融資需求存在著一定的沖突。近年來(lái)，各地試圖通過(guò)各種方式規(guī)避隱性債務(wù)的現(xiàn)象屢有發(fā)生。國(guó)發(fā)〔2021〕5號(hào)文中所提到的“嚴(yán)禁地方政府以企業(yè)債務(wù)形式增加隱性債務(wù)”就是為了遏制這種勢(shì)頭的鮮明寫(xiě)照。單體項(xiàng)目尚且如此，對(duì)于明顯具有復(fù)雜性的片區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目更需關(guān)注，片區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，投資量大、周期長(zhǎng)、業(yè)態(tài)眾多，新增政府隱性債務(wù)的方式隱蔽性更強(qiáng)，也更容易成為增加隱性債務(wù)的土壤。因此，本次201號(hào)文中再次強(qiáng)調(diào)“不得增加地方政府隱性債務(wù)”，內(nèi)在原因就在于此。

三、明確提倡了經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目與公益性項(xiàng)目的綜合打包理念

在去年489號(hào)文明確提出了“推動(dòng)公益性較強(qiáng)、收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合”后，在今年的201號(hào)文再次強(qiáng)調(diào)了“強(qiáng)化項(xiàng)目收益內(nèi)部反哺機(jī)制。試點(diǎn)實(shí)施單位切實(shí)加強(qiáng)公益性生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目與相關(guān)經(jīng)營(yíng)性產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目一體化融合實(shí)施。實(shí)施中可適當(dāng)優(yōu)化試點(diǎn)依托項(xiàng)目，加大產(chǎn)業(yè)收益對(duì)生態(tài)環(huán)境治理的反哺力度?！?/p>

縱觀我國(guó)近兩年的若干政策法規(guī)，多項(xiàng)文件中均明確提出了經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目與公益性項(xiàng)目之間的融合發(fā)展，促進(jìn)資金平衡的理念。這無(wú)疑是一項(xiàng)正向性的鼓勵(lì)，對(duì)解決地方政府的財(cái)政困境起到了重要的促進(jìn)作用。但是，我們?cè)诖艘惨⒁獾?，以本次生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的開(kāi)發(fā)建設(shè)為例，面對(duì)動(dòng)輒數(shù)億至數(shù)十億數(shù)額的公益性資金的投入，何種經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目（無(wú)論是單體項(xiàng)目還是多種經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的組合）能夠真正起到資金平衡作用，實(shí)踐中屈指可數(shù)。似乎市場(chǎng)都將目光聚焦到康養(yǎng)、文旅等相關(guān)產(chǎn)業(yè)中，但是，這些產(chǎn)業(yè)自身大都是存在經(jīng)營(yíng)性收益難以預(yù)測(cè)、投資收益難以確保的現(xiàn)狀，又何談能夠以自身之力去彌補(bǔ)公益性項(xiàng)目的巨大資金缺口。因此，經(jīng)營(yíng)性反哺的理念雖好，但是實(shí)際操作起來(lái)，任重道遠(yuǎn)。

再進(jìn)一步說(shuō)，從實(shí)際上看，若生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域存在了土地出讓金收益以及土地二級(jí)開(kāi)發(fā)收益，顯然對(duì)公益性項(xiàng)目的確可以起到相當(dāng)大的反哺作用。

但是，在實(shí)踐中仍有幾個(gè)問(wèn)題需要重點(diǎn)關(guān)注：

１.土地出讓金的反哺應(yīng)建立在不觸發(fā)隱性債務(wù)的基礎(chǔ)上，這就對(duì)項(xiàng)目的運(yùn)作模式提出了更加專業(yè)性的挑戰(zhàn)。

２.201號(hào)文和489號(hào)文均提到的與生態(tài)環(huán)境的“關(guān)聯(lián)”和“相關(guān)”產(chǎn)業(yè)，究竟是否包括了生態(tài)環(huán)境周邊的土地二級(jí)開(kāi)發(fā)產(chǎn)業(yè)（典型的為房地產(chǎn)和商業(yè)開(kāi)發(fā)產(chǎn)業(yè)），仍然沒(méi)有明晰。當(dāng)然，在當(dāng)前形勢(shì)下，也確實(shí)要防止從“以生態(tài)環(huán)境為導(dǎo)向”演變成了“以房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)為導(dǎo)向”的窘境。其中之度，只能通過(guò)實(shí)踐來(lái)甄別了。同時(shí)，更依賴于金融機(jī)構(gòu)是否對(duì)土地二級(jí)開(kāi)發(fā)產(chǎn)業(yè)予以支持。

３.即便是土地二級(jí)開(kāi)發(fā)可以參與其中，那也必然面臨著土地招拍掛程序，那么如何實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目中的土地招拍掛與公益性項(xiàng)目的招投標(biāo)環(huán)節(jié)的有機(jī)融合，仍然需要土地管理部門(mén)給予具有落地性的政策支持。并且，對(duì)于大體量項(xiàng)目，顯然也不太可能由一家開(kāi)發(fā)企業(yè)單獨(dú)參與如此大體量的項(xiàng)目，因此，無(wú)論是生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目的拆分，還是開(kāi)發(fā)企業(yè)的多家組合，實(shí)踐中都必然帶來(lái)了很大的操作難度。

四、鼓勵(lì)投融資模式的創(chuàng)新

去年的489號(hào)文中明確指出了，“探索政府債券、政府投資基金、政府與社會(huì)資本合作（PPP）、組建投資運(yùn)營(yíng)公司、開(kāi)發(fā)性金融、環(huán)保貸等多種投融資模式推進(jìn)試點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施，推動(dòng)建立多元化生態(tài)環(huán)境治理投融資機(jī)制?！睙o(wú)論何種投融資模式，都要遵循兩個(gè)基本原則：一是不能以違規(guī)為前提，尤其是對(duì)隱性債務(wù)的防范；二是必然要遵循基本的投融資邏輯和理念，即投資到項(xiàng)目中的回報(bào)在哪里。對(duì)于上述鼓勵(lì)的多種模式，我們簡(jiǎn)要分析闡述：

1.政府債券模式

這是一類現(xiàn)階段最容易實(shí)施，且落地性最強(qiáng)的投融資模式。其核心優(yōu)勢(shì)在于，一是政府性基金收入可以作為專項(xiàng)債券的還款來(lái)源，最大限度地豐富了投資收益；二是成本低和期限長(zhǎng)，這是政府債券最核心的優(yōu)勢(shì)，不再多言。三是籌集資金成功率高，現(xiàn)階段顯然是只要發(fā)行不會(huì)出現(xiàn)籌資不足的局面。當(dāng)然，政府債券也存在著明顯的不足，即發(fā)行金額有限，受本省整體調(diào)控影響，通常情況下，難以滿足某地區(qū)生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目（或是其他項(xiàng)目）的總投資額。

２.PPP模式

PPP模式作為一種常態(tài)化投融資模式，在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域必然將發(fā)揮一定的作用（鑒于PPP模式近些年研究頗多，本文不再展開(kāi)）。但應(yīng)注意兩個(gè)問(wèn)題：一是土地出讓金及政府性基金已經(jīng)遠(yuǎn)離PPP模式；二是很多地區(qū)的財(cái)政承受能力直逼上限，這兩個(gè)問(wèn)題都將給PPP模式下的財(cái)政補(bǔ)貼和付費(fèi)造成實(shí)質(zhì)性障礙。若單靠經(jīng)營(yíng)性收益本身的反哺，本文在上述第三部分已經(jīng)有過(guò)闡述。因此，PPP模式的應(yīng)用實(shí)踐中將受到很大限制。

３.政府投資基金與投資運(yùn)營(yíng)公司模式

我們之所以將兩種模式一并論述，是由于無(wú)論是設(shè)立基金的模式還是直接股權(quán)出資成立公司的模式，本質(zhì)相同，上述兩種模式都是針對(duì)投資主體的合作形式和項(xiàng)目資本金的充實(shí)而言的。實(shí)踐中，兩種模式下都將可能出現(xiàn)兩種情形，一是當(dāng)社會(huì)資本方不參與的情況下，所在地政府及本地國(guó)有企業(yè)自行出資設(shè)立基金或者直接組建公司；二是社會(huì)資本方參與的情況下，共同進(jìn)行投資。兩種情況從投資理論上并沒(méi)有區(qū)別，但是，從實(shí)踐中，若有社會(huì)資本方參與，則投資回報(bào)機(jī)制必須健全，即要明確滿足投資人的投資收益；如果僅有本地政府和本地國(guó)有企業(yè)參與，則通常做長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，并且可以以超出本項(xiàng)目的綜合收益作為投資收益不足的補(bǔ)充。

４.開(kāi)發(fā)性金融、環(huán)保貸模式

開(kāi)發(fā)性金融與環(huán)保貸通常將以創(chuàng)新型貸款的形象得以應(yīng)用。但是，無(wú)論哪種創(chuàng)新型貸款模式，仍然要遵循貸款的風(fēng)控審批原則。在應(yīng)用此種模式時(shí)，我們要注意以下幾點(diǎn)：

（1）資本金角度。仍然要項(xiàng)目具有相應(yīng)的資本金，因此，創(chuàng)新型貸款模式實(shí)際上在很大程度上是與前述的政府投資基金與投資運(yùn)營(yíng)公司模式共同合作使用的。

（2）貸款收益測(cè)算角度。項(xiàng)目貸款的收益應(yīng)能夠覆蓋本息。此時(shí)需要分兩種情況考慮，一是貸款主體為本地國(guó)有企業(yè)時(shí)，項(xiàng)目收益通?？梢猿霰卷?xiàng)目而考慮企業(yè)的綜合收益；二是若貸款主體為本地國(guó)有企業(yè)與社會(huì)投資人的合資公司，則貸款時(shí)的收益測(cè)算通常僅能考慮本項(xiàng)目中（除非是各方成立的合資公司還有其他項(xiàng)目，否則將不可能合并在一起進(jìn)行測(cè)算）。顯然，第二種的收益設(shè)計(jì)和測(cè)算的難度大為增加。

（3）擔(dān)保措施角度。一是貸款主體為本地國(guó)有企業(yè)，則自然本地國(guó)有企業(yè)自行擔(dān)保；二是貸款主體為本地國(guó)有企業(yè)與大型社會(huì)資本（通常為央企、上市公司）組建的合資公司，此時(shí)社會(huì)資本方將可能存在一定的不提供擔(dān)保的風(fēng)險(xiǎn)；三是貸款主體為本地國(guó)有企業(yè)和一般類型的社會(huì)資本，社會(huì)資本方的擔(dān)保能力可能得不到貸款銀行的認(rèn)可。因此，三種類型下，貸款的成功率各有不同，應(yīng)在實(shí)踐中謹(jǐn)慎把握。

對(duì)于幾種投融資模式，我們建議不應(yīng)分別割裂對(duì)待。我們建議并期待各項(xiàng)目參與主體，能夠?qū)γ糠N投融資模式深入分析，有效的與項(xiàng)目本身相結(jié)合，綜合運(yùn)用多元化的投融資模式促進(jìn)項(xiàng)目的成功融資、順利落地。

綜上所述，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的EOD模式仍然是一個(gè)讓我們對(duì)未來(lái)寄予希望的模式，我們也期待試點(diǎn)項(xiàng)目能夠順利落地，以符合國(guó)家規(guī)定且具有可行性的運(yùn)作模式在我國(guó)得以復(fù)制與推廣，最終促進(jìn)我國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)領(lǐng)域更好、更快、更健康的發(fā)展。

作者簡(jiǎn)介：林曉東，大成律師事務(wù)所律師，國(guó)家發(fā)改委中國(guó)經(jīng)濟(jì)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)理事、中國(guó)投資協(xié)會(huì)項(xiàng)目投融資委員會(huì)專家，長(zhǎng)期專注于片區(qū)開(kāi)發(fā)、政府投融資、PPP等項(xiàng)目，微信公眾號(hào)：林曉東觀點(diǎn)。

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