中國碳排放權(quán)交易體系——全球最大的碳排放交易市場終于揭幕

大氣網(wǎng)訊:成為全球最大的碳市場對于中國應(yīng)對氣候變化而言是重大發(fā)展利好，并且這意味著其正在力爭實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》中的目標。中國于三年多之前便宣布啟動由生態(tài)環(huán)境部監(jiān)管的碳排放權(quán)交易體系，其政策文件最終自2021年2月1日起施行。在該體系第一階段，全國碳市場進入首個履約周期，發(fā)電行業(yè)的實體將被納入控排范圍，配額發(fā)放以該類實體2019-2020年期間排放的二氧化碳歷史數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，交易預計將于2021年7月啟動。

盡管這一消息受到了企業(yè)和分析師的歡迎，但有專家警告說，碳排放交易體系的推行并不能在短期內(nèi)遏制中國的碳排放，對于減少燃煤發(fā)電也沒有幫助。

體系一覽

目前，被列入國家溫室氣體重點排放單位（“重點排放單位”）的是年排放量達到2.6萬噸二氧化碳當量的發(fā)電行業(yè)實體。

該體系將覆蓋2,225家發(fā)電企業(yè)（“被覆蓋企業(yè)”），這些企業(yè)的燃化碳排放占中國二氧化碳排放量的40％，占全球二氧化碳排放量的五分之一。

本次被覆蓋企業(yè)的碳排放量是歐洲碳市場總排放量的2倍。

交易啟動初始的碳單位價格預計約為每噸4美元，價格遠低于歐盟市場。

中國碳市場第一年的價值約為8億美元，但預計到2030年將迅速增長至25億美元。

背景

中國自2016年批準《巴黎協(xié)定》以來，逐步提出了一系列綠色倡議，以實現(xiàn)其當前在《巴黎協(xié)定》中已做出的國家自主貢獻承諾。中國已承諾在2030年或之前達到碳排放的峰值，并且最近宣布其將爭取在2060年之前實現(xiàn)碳中和。

隨著《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》（“管理辦法”）的頒布，全國碳排放權(quán)交易市場啟動在即，湖北省碳排放權(quán)交易中心負責運營全國注冊登記系統(tǒng)，同時，全國碳排放權(quán)交易中心，作為一個集中交易平臺，將由上海環(huán)境能源交易所承建。實施全國碳排放權(quán)交易體系是中國為履行其在《巴黎協(xié)定》中的義務(wù)而采取的多項舉措的一部分，除此以外，中國還采取了其他工具和政策，例如，在2030年之前將全國能源消耗中可再生能源的比重提高到40％[iii]，以及在2025年之前達到70GW的發(fā)電量的核能發(fā)電新目標。在此新目標下，中國可能最早在2024年實現(xiàn)碳達峰，前提是中國能源消耗總量在2030年不超過55億噸煤當量。

轉(zhuǎn)折之關(guān)鍵點

即便中國設(shè)定了在2060年之前實現(xiàn)碳中和的目標，其十四五規(guī)劃和全國碳交易權(quán)排放體系并未規(guī)定排放的上限，而是制定了碳強度政策。一些評論員甚至指出，根據(jù)GDP增長目標來制定碳強度目標并不會限制中國碳排放量的增長，這是鑒于一些現(xiàn)實因素，如：（a）在生產(chǎn)能源方面，中國仍然嚴重依賴煤炭（大致占所有發(fā)電量的43％）；（b）確保能源安全的需要；（c）新型煤炭發(fā)電仍在繼續(xù)進行。實行碳強度政策的原因是，要確保新投產(chǎn)的燃煤電廠在經(jīng)濟上并非不可行，同時盡可能提高排放效率，還要為中國增加替代能源爭取時間。由于中國以傳統(tǒng)方式應(yīng)對氣候變化容易產(chǎn)生承諾不足和過度交付的問題，因此，新的全國碳排放權(quán)交易體系有希望最終助推中國實現(xiàn)其國家自主貢獻承諾之下的目標。已有許多觀點表明，中國碳排放權(quán)交易市場目前僅限于碳現(xiàn)貨交易。但由于該市場結(jié)構(gòu)是以平臺為基礎(chǔ)，并且在其平臺上進行的遠期交易看似像期貨，該市場的監(jiān)管管轄權(quán)在中國迅速引發(fā)了爭議。期貨市場通常受到中國證監(jiān)會的監(jiān)督，而不是受生態(tài)環(huán)境部的監(jiān)督。然而，由于并無遠期價格，市場無法發(fā)出有關(guān)碳價格的信號。這一情況恰好符合中國優(yōu)先穩(wěn)定碳排放配額價格的機制，并且，缺乏自由的電力行業(yè)意味著燃料無法通過遠期價格波動實現(xiàn)轉(zhuǎn)換。

中國碳排放權(quán)交易市場的主要特征

1.范圍

在2021年1月1日至2021年12月31日期間的初始階段（“第一履約期”），中國碳排放權(quán)交易市場僅涵蓋發(fā)電行業(yè)2019年和2020年的排放量。中國計劃最終將該體系的覆蓋范圍擴大到其他七個領(lǐng)域：石化、化工、建材、鋼鐵、有色金屬、造紙和民用航空。繼電力領(lǐng)域之后，建材和有色金屬這兩個領(lǐng)域有望被納入中國碳排放權(quán)交易體系。

2.碳排放配額的分配

旨在減少二氧化碳的排放，該體系適當引入被覆蓋企業(yè)有償獲取排放許可，并鼓勵它們投資于可提高燃料效率和減少污染的技術(shù)。并且，排放量低于配額的被覆蓋企業(yè)能夠在碳市場上出售其盈余配額，這將促使該類企業(yè)減少碳排放量。

因發(fā)電企業(yè)機組容量大小和燃料類型的不同，其相應(yīng)碳強度基準值被劃分為四類，每個被覆蓋企業(yè)將根據(jù)其所屬機組類別被分配到一定數(shù)量的碳排放配額。因此，分配不是基于被覆蓋企業(yè)的排放上限，而是基于碳排放強度，其中，每單位發(fā)電產(chǎn)生的碳排放量都有所限制。在初始階段，為了鼓勵市場接受和參與，中國對碳排放配額的設(shè)置相對寬松。其對于碳排放基準值的選擇不太嚴格，計算方法為按照相關(guān)機組2018 年供電（熱）量的70%，乘以機組所屬類別的供電基準值、相關(guān)修正系數(shù)而得到被覆蓋企業(yè)配額量。

例如，目前300MW 等級以上常規(guī)燃煤機組的供電基準值為0.877tCO2/MWh。根據(jù)此配額，所有300MW以上的中國燃煤電廠均將達到碳強度要求，而無需減少任何排放量或購買額外的配額。根據(jù)最初指引，在初始階段過度發(fā)放碳排放配額可能會導致配額過剩。

有評論員警告稱，對發(fā)電企業(yè)的慷慨分配不但將無助于抑制中國的碳排放，還會使新建的燃煤電廠在經(jīng)濟上更具吸引力。該體系允許碳排放低于基準的企業(yè)出售其獲得的配額，這提高了碳效率，但并沒有鼓勵將可再生能源和清潔能源作為替代品。最終，對于發(fā)電行業(yè)而言，中國碳排放權(quán)交易體系可能是一個基準單一的系統(tǒng)，導致效率較低的舊燃煤電廠被關(guān)閉。

3.履約義務(wù)

每個被覆蓋企業(yè)的配額履約缺口上限為經(jīng)核查排放量的20%，并且，管理辦法允許國家核證自愿減排量抵銷應(yīng)清繳碳排放配額的5%。（某些已被納入全國碳排放權(quán)交易市場配額管理的減排項目不能用于抵銷）管理辦法還特別提及了可再生能源、林業(yè)碳匯和甲烷利用項目，將其作為國家溫室氣體自愿減排項目中可抵銷的非詳盡示例。生態(tài)環(huán)境部此后會發(fā)布有關(guān)合格碳抵銷項目的指南。北京綠色交易所正謀求將自己打造為全國核證自愿減排量及自愿抵銷額度的交易中心。

4.監(jiān)控義務(wù)

重點排放單位被要求編制其溫室氣體排放報告，并于每年3月31日之前將報告提交至其生產(chǎn)經(jīng)營場所所在地的省級生態(tài)環(huán)境主管部門。溫室氣體排放報告將定期公布，并受省級生態(tài)環(huán)境主管部門監(jiān)督，該部門將組織對溫室氣體排放報告的核查。[viii]與其他排放交易體系不同，該核查費用將由生態(tài)環(huán)境部支付，相應(yīng)地，核查人員將由生態(tài)環(huán)境部指定。

5.執(zhí)行

未履約的被覆蓋企業(yè)將被罰款，為避免罰款，企業(yè)應(yīng)購買或放棄相關(guān)碳排放配額。此類未履約企業(yè)面臨最高30,000元人民幣[ix](約4,600美元)的罰款，并且，若經(jīng)核查排放量以及被注銷配額有出入，可能導致未來配額減少。

外國參與

鑒于中國碳排放權(quán)交易體系仍處于萌芽階段，外國投資者獲準參與其初始階段的概率極低。管理辦法表明，為了成為該體系中的交易實體，機構(gòu)和個人必須遵守相關(guān)交易規(guī)則。[x]在2020年10月發(fā)布的《關(guān)于促進應(yīng)對氣候變化投融資的指導意見》中，生態(tài)環(huán)境部有意支持和引導合格的境外機構(gòu)投資者參與中國境內(nèi)的氣候投融資活動。然而，關(guān)于外國投資者參與的程度、范圍問題尚未有明確答案。目前，管理辦法允許碳排放權(quán)交易通過協(xié)議轉(zhuǎn)讓、單向競價或其他符合要求的方式進行。[xi]關(guān)于參與者可以選擇使用的各種交易方式，生態(tài)環(huán)境部很可能在適當?shù)臅r候再提供進一步指引。

值得注意的是，中國碳排放權(quán)交易體系不太可能允許大量投機交易。如管理辦法所述，當局應(yīng)當防止過度投機的交易行為、維護市場健康發(fā)展[xii]，并且，其可采取措施限制違規(guī)交易。

對地方試點市場的影響

中國碳排放權(quán)交易體系的實施對區(qū)域碳交易試點產(chǎn)生了直接影響。對于2019-2020年度已分配額度的地方碳市場，其中的發(fā)電行業(yè)可于該地方市場繼續(xù)被保留一年，但是，尚未進行分配的地方市場中的被覆蓋企業(yè)將立即加入全國碳排放權(quán)交易體系。發(fā)電行業(yè)的流失當即影響了這些試點市場的流動性，例如，因20多家燃煤電廠退出當?shù)靥际袌?，上海碳排放?quán)交易市場一夜之間萎縮了三分之一。[xiv]

這種轉(zhuǎn)變的影響是，試點市場的碳價格很可能會下降，因為被覆蓋企業(yè)當前需要出售它們在各自試點市場中持有的備用試點配額。[xv]伴隨更多行業(yè)將在未來被納入中國碳排放權(quán)交易體系，地方試點市場的參與者數(shù)量將減少，流動性將隨之降低。這可能會導致每個試點市場中的配額遭遇貶值。最終，僅年排放量未達到2.6萬噸二氧化碳當量的企業(yè)以及少數(shù)未被計劃納入全國交易體系的行業(yè)（如公共建筑）或仍將在試點市場中進行交易，試點市場中的大多數(shù)實體將在2025年之前被納入全國碳排放權(quán)交易市場。除非中國政府提出具體有效的行動計劃，使原先在地方試點市場中的企業(yè)平穩(wěn)、順利過渡到全國碳排放權(quán)交易市場，地方試點市場實質(zhì)上將變得毫無意義。

連接中國碳市場與歐洲碳市場

中國人民銀行前行長周小川近期表示，中國可參照2014年“滬港通”資本市場的做法，考慮研究中國碳市場與歐洲碳市場的連接問題。雖然許多人推測這兩個市場之間存在潛在連接，但這不太可能發(fā)生在發(fā)展中期之內(nèi)。特別是由于兩個市場目前的差異，中國碳排放權(quán)交易市場是基于碳強度基準，而歐洲碳市場則基于總量管制與交易制度，二者的連接在中國市場成熟并轉(zhuǎn)向后者制度之后才有可能實現(xiàn)。

在2020年12月的聯(lián)合國氣候雄心峰會上，習近平主席提出了新目標，即到2030年，中國單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放將比2005年下降65%。也許中國碳排放權(quán)交易體系的初步影響微乎其微，但因中國將試圖實現(xiàn)這一目標，我們期待該體系將會有進一步調(diào)整。許多分析者預計，隨著時間推移，中國將逐步收緊碳排放基準值，并最終實行絕對的碳排放總量管制機制。

結(jié)論

中國碳排放權(quán)交易體系將繼續(xù)面臨一些初期的問題。為了經(jīng)濟增長，中國正設(shè)法平衡其能源發(fā)展的需求，與此同時，中國亦承認其在國家自主貢獻承諾下的義務(wù)。雖然中國有著遠大的氣候目標，但在2020年新投運的煤電裝機容量中，近80%都位于中國。[xvii]加之，中國為擁有全球最新煤電機組的國家之一，其仍有可能在未來幾十年內(nèi)產(chǎn)生大量的二氧化碳排放。[xviii]國務(wù)院總理李克強在兩會上曾表示，“十四五”計劃將“促進煤炭的清潔高效利用”，這說明煤炭仍將是中國能源生產(chǎn)的支柱。

十四五規(guī)劃還提出，在2021年至2025年期間二氧化碳排放將降低18%。但在同一時期，整體情況為中國的年度排放量將持續(xù)凈增長1.9%。令人驚訝的是，在降低碳強度的同時，這完全符合中國在2030年前實現(xiàn)碳達峰的承諾。全國碳排放權(quán)交易體系將在中國實現(xiàn)其氣候目標方面發(fā)揮關(guān)鍵作用，但就最終成為一個強有力的工具而言，目前它還處于起步的階段。