環(huán)境監(jiān)測(cè)報(bào)告常見(jiàn)問(wèn)題探析——以污水監(jiān)測(cè)為例

環(huán)境監(jiān)測(cè)報(bào)告 環(huán)境監(jiān)測(cè)技術(shù) 環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)

環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)訊:一、環(huán)境監(jiān)測(cè)報(bào)告是什么

環(huán)境監(jiān)測(cè)是指運(yùn)用化學(xué)、生物學(xué)、物理學(xué)及公共衛(wèi)生學(xué)等方法，間斷或連續(xù)地測(cè)定代表環(huán)境質(zhì)量的指標(biāo)數(shù)據(jù)，監(jiān)視環(huán)境質(zhì)量變化的過(guò)程。

環(huán)境監(jiān)測(cè)的目的是準(zhǔn)確、及時(shí)、全面地反映環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢(shì)，為環(huán)境管理、污染源控制、環(huán)境規(guī)劃等提供科學(xué)依據(jù)。環(huán)境監(jiān)測(cè)可按其監(jiān)測(cè)對(duì)象、監(jiān)測(cè)性質(zhì)、監(jiān)測(cè)目的等分類。按監(jiān)測(cè)對(duì)象可分為水質(zhì)監(jiān)測(cè)、空氣和廢氣監(jiān)測(cè)、土壤監(jiān)測(cè)、固體廢物監(jiān)測(cè)、生物污染監(jiān)測(cè)、聲環(huán)境監(jiān)測(cè)和輻射監(jiān)測(cè)等。其中，水質(zhì)監(jiān)測(cè)是指對(duì)水環(huán)境（包括地表水、地下水和近海海水）、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)廢水、生活污水等的水質(zhì)狀況進(jìn)行監(jiān)測(cè)。按監(jiān)測(cè)性質(zhì)分類，可分為環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)和污染源監(jiān)測(cè)。按監(jiān)測(cè)目的分類，可分為監(jiān)視性監(jiān)測(cè)、研究性監(jiān)測(cè)、特定目的監(jiān)測(cè)，如污染事故監(jiān)測(cè)、考核驗(yàn)證監(jiān)測(cè)、咨詢服務(wù)監(jiān)測(cè)等。

環(huán)境監(jiān)測(cè)報(bào)告是指具有資質(zhì)的監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)，按照有關(guān)環(huán)境監(jiān)測(cè)技術(shù)規(guī)范，運(yùn)用物理、化學(xué)、生物、遙感等技術(shù)，對(duì)各環(huán)境要素的狀況、污染物排放狀況做進(jìn)行定性、定量分析后得出的數(shù)據(jù)報(bào)告和書面結(jié)論。根據(jù)《環(huán)境行政處罰證據(jù)指南》（環(huán)辦〔2011〕66號(hào)），環(huán)境監(jiān)測(cè)報(bào)告是認(rèn)定被檢查人是否違法超標(biāo)排放污染物的必要證據(jù)，因此在行政執(zhí)法中舉足輕重。

二、被檢查人如何對(duì)待環(huán)境監(jiān)測(cè)報(bào)告

環(huán)境監(jiān)測(cè)報(bào)告在證據(jù)類別中屬“鑒定意見(jiàn)”，根據(jù)《行政訴訟法》第三十三條第二款規(guī)定，證據(jù)須經(jīng)法庭審查屬實(shí)，才能作為認(rèn)定案件事實(shí)的根據(jù)。

實(shí)踐中，被檢查人很少對(duì)監(jiān)測(cè)報(bào)告提出質(zhì)疑。原因有二，一是被檢查人不敢得罪生態(tài)環(huán)境行政部門。環(huán)境監(jiān)測(cè)報(bào)告是生態(tài)環(huán)境行政部門下屬機(jī)構(gòu)環(huán)境監(jiān)測(cè)站或由其委托的第三方社會(huì)化監(jiān)測(cè)單位出具，報(bào)告結(jié)論代表了生態(tài)環(huán)境行政部門的意見(jiàn)；二是被檢查人很多并非環(huán)境專業(yè)機(jī)構(gòu)和人員，無(wú)法識(shí)別監(jiān)測(cè)報(bào)告中存在的問(wèn)題，無(wú)法提出質(zhì)疑。所以，實(shí)踐中，在處罰金額不大的情況下，很多被檢查人不會(huì)對(duì)監(jiān)測(cè)報(bào)告提出質(zhì)疑，而是選擇認(rèn)罰。但如果處罰金額大，被檢查人可能不得不行使聽(tīng)證權(quán)、復(fù)議權(quán)和訴訟權(quán)。

2019年筆者代理了東莞首例按日計(jì)罰聽(tīng)證案。筆者代理的東莞某公司因廢水多次超標(biāo)被處罰多次，但此前的處罰因金額不大，該公司均認(rèn)罰。2019年?yáng)|莞市生態(tài)環(huán)境局發(fā)現(xiàn)該公司連續(xù)超標(biāo)，擬對(duì)該公司按日計(jì)罰660萬(wàn)元。如果該公司繼續(xù)認(rèn)罰就意味著該公司面臨破產(chǎn)，該公司猶豫再三最終決定申請(qǐng)聽(tīng)證并委托筆者參加聽(tīng)證。筆者研究案情后發(fā)現(xiàn)東莞市生態(tài)環(huán)境局?jǐn)M按日計(jì)罰依據(jù)的《環(huán)境監(jiān)測(cè)報(bào)告》存在問(wèn)題，提出本案不應(yīng)按日計(jì)罰。東莞市生態(tài)環(huán)境局采納了筆者的意見(jiàn)，將按日計(jì)罰660萬(wàn)元改為按次處罰60萬(wàn)元。

在海南桑德水務(wù)有限公司訴海南省儋州市生態(tài)環(huán)境保護(hù)局環(huán)保行政處罰糾紛案中，2014年6月16日儋州環(huán)保局依據(jù)海南省環(huán)境監(jiān)測(cè)中心站出具的瓊環(huán)監(jiān)字[2013]第153號(hào)《監(jiān)測(cè)報(bào)告》對(duì)桑德水務(wù)公司作出47號(hào)行政處罰決定，罰款177719元。桑德水務(wù)公司不服訴至法院，請(qǐng)求撤銷47號(hào)處罰決定。

海南省儋州市人民法院一審認(rèn)為，儋州環(huán)保局未能提供采樣記錄或采樣過(guò)程等相關(guān)證據(jù)，無(wú)法證明其采樣程序合法，進(jìn)而無(wú)法證明送檢樣品的真實(shí)性，直接影響監(jiān)測(cè)結(jié)果的真實(shí)性。因此，儋州環(huán)保局在沒(méi)有收集確鑿證據(jù)證實(shí)樣品來(lái)源真實(shí)可靠的情況下，僅以海南省環(huán)境監(jiān)測(cè)中心站出具的153號(hào)《監(jiān)測(cè)報(bào)告》認(rèn)定桑德水務(wù)公司超標(biāo)排放廢水，主要證據(jù)不足。一審法院判決撤銷47號(hào)處罰決定。儋州環(huán)保局不服，上訴至海南省第二中級(jí)人民法院。二審認(rèn)為，由于153號(hào)《監(jiān)測(cè)報(bào)告》的取樣程序違法，不能作為認(rèn)定桑德水務(wù)公司存在環(huán)境違法行為事實(shí)的主要證據(jù)。判決駁回上訴，維持原判。

以上案例均針對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)報(bào)告的合法性提出質(zhì)疑并得到支持，但這樣的案例在行政執(zhí)法和司法實(shí)踐中非常少見(jiàn)。

三、環(huán)境監(jiān)測(cè)報(bào)告常見(jiàn)問(wèn)題

如上所述，環(huán)境監(jiān)測(cè)對(duì)象有水質(zhì)、大氣、土壤、固體廢物、聲環(huán)境、輻射等。生態(tài)環(huán)境部針對(duì)不同的監(jiān)測(cè)對(duì)象先后頒布了多個(gè)監(jiān)測(cè)技術(shù)規(guī)范、如污水監(jiān)測(cè)技術(shù)規(guī)范、環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)規(guī)范、土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)技術(shù)規(guī)范、環(huán)境空氣質(zhì)量自動(dòng)監(jiān)測(cè)技術(shù)規(guī)范、環(huán)境空氣質(zhì)量手工監(jiān)測(cè)技術(shù)規(guī)范、固定源廢氣監(jiān)測(cè)技術(shù)規(guī)范，等等。本文僅以最常見(jiàn)的污水監(jiān)測(cè)為例，探析環(huán)境監(jiān)測(cè)報(bào)告中的常見(jiàn)問(wèn)題。

1.監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)人員無(wú)相應(yīng)資質(zhì)

環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)及監(jiān)測(cè)人員具備相應(yīng)資質(zhì)是保證監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)和信息準(zhǔn)確可靠的基礎(chǔ)，也是環(huán)境監(jiān)測(cè)報(bào)告具有合法性的前提。

《檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定管理辦法》第三條第（二）項(xiàng)規(guī)定， 檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)為行政機(jī)關(guān)作出的行政決定出具具有證明作用的數(shù)據(jù)、結(jié)果的，應(yīng)當(dāng)取得資質(zhì)認(rèn)定。《環(huán)境監(jiān)測(cè)管理辦法》第十二條第二款、《環(huán)境監(jiān)測(cè)質(zhì)量管理規(guī)定》第十條和《環(huán)境監(jiān)測(cè)人員持證上崗考核制度》第二條、第十二條規(guī)定，環(huán)境監(jiān)測(cè)報(bào)告必須是由經(jīng)國(guó)家、省級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管部門或其授權(quán)部門考核認(rèn)證，取得上崗合格證的監(jiān)測(cè)人員作出。即環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)必須是在中華人民共和國(guó)境內(nèi)注冊(cè)的獨(dú)立法人或其他組織，必須有質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門的檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定證書（CMA資質(zhì)），環(huán)境監(jiān)測(cè)人員必須持證上崗。

在筆者代理的東莞某公司訴東莞市生態(tài)環(huán)境局行政訴訟案件中，關(guān)于資質(zhì)問(wèn)題，筆者發(fā)現(xiàn)問(wèn)題還不少。如，有的監(jiān)測(cè)人員的《校準(zhǔn)/檢驗(yàn)檢測(cè)能力證》沒(méi)有載明發(fā)證日期；有的雖載明發(fā)證日期但已過(guò)期；而更多的是監(jiān)測(cè)人員的證件并非廣東計(jì)量協(xié)會(huì)頒發(fā)，而是監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)自己頒發(fā)。這樣的監(jiān)測(cè)報(bào)告不具有法律效力，不能作為定案依據(jù)。

2.監(jiān)測(cè)點(diǎn)位或采樣點(diǎn)不合法

從不同的監(jiān)測(cè)點(diǎn)位對(duì)污染物取樣，監(jiān)測(cè)結(jié)果一般會(huì)不同，甚至差異很大。因此，為保證監(jiān)測(cè)結(jié)果的科學(xué)性和準(zhǔn)確性，需對(duì)監(jiān)測(cè)點(diǎn)位作出規(guī)范。以污水監(jiān)測(cè)點(diǎn)位為例，根據(jù)《污水監(jiān)測(cè)技術(shù)規(guī)范（HJ91.1-2019）》，應(yīng)在車間或生產(chǎn)設(shè)施排放口設(shè)置監(jiān)測(cè)點(diǎn)位；如車間有預(yù)處理設(shè)施的，應(yīng)在預(yù)處理設(shè)施的出水口設(shè)置監(jiān)測(cè)點(diǎn)位；如對(duì)污水實(shí)行集中預(yù)處理，則在集中預(yù)處理設(shè)施的出水口設(shè)置監(jiān)測(cè)點(diǎn)位。現(xiàn)場(chǎng)采取水樣也應(yīng)遵循該原則。在吳川市裕邦皮革有限公司（下稱“裕邦公司”）訴湛江市生態(tài)環(huán)境局行政訴訟再審案中（案號(hào)：[2020]粵行申60號(hào)）,廣東高院查明2018年5月7日茂名環(huán)保監(jiān)測(cè)站工作人員取樣時(shí)因無(wú)法在車間或者車間處理設(shè)施排放口采樣，就在廢水排放口之前的廢水收集池取樣，因此，認(rèn)定茂名環(huán)保監(jiān)測(cè)站的取樣地點(diǎn)不合法。

3.采樣方式采樣頻次不合法

采樣方式主要有瞬時(shí)采樣和混合采樣兩種?！段鬯O(jiān)測(cè)技術(shù)規(guī)范（HJ91.1-2019）》第6.3.2條規(guī)定，當(dāng)排污單位的生產(chǎn)工藝過(guò)程連續(xù)且穩(wěn)定，有污水處理設(shè)施并正常運(yùn)行，其污水能穩(wěn)定排放的（濃度變化不超過(guò)10%），瞬時(shí)水樣具有較好的代表性，可用瞬時(shí)水樣的濃度代表采樣時(shí)間段內(nèi)的采樣濃度?；旌喜蓸佑职ǖ葧r(shí)混合水樣和等比例混合水樣兩種。當(dāng)污水流量變化小于平均流量的20%，污染物濃度基本穩(wěn)定時(shí)，可采集等時(shí)混合水樣。當(dāng)污水的流量、濃度甚至組分都有明顯變化，可采集等比例混合水樣。

關(guān)于采樣頻次，《污水監(jiān)測(cè)技術(shù)規(guī)范（HJ91.1-2019）》第6.3.2條規(guī)定，排污單位的排污許可證、相關(guān)污染物排放（控制）標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件及其審批意見(jiàn)、其他相關(guān)環(huán)境管理規(guī)定等對(duì)采樣頻次有規(guī)定的，按規(guī)定執(zhí)行。如未明確采樣頻次的，按照生產(chǎn)周期確定采樣頻次。生產(chǎn)周期在8h以內(nèi)的，采樣時(shí)間間隔應(yīng)不小于2h；生產(chǎn)周期大于8h，采樣時(shí)間間隔應(yīng)不小于4h；每個(gè)生產(chǎn)周期內(nèi)采樣頻次應(yīng)不少于3次。

在上述裕邦公司訴湛江市生態(tài)環(huán)境局行政訴訟再審案中,爭(zhēng)議焦點(diǎn)之一就是該案瞬時(shí)采樣是否合法的問(wèn)題。廣東高院認(rèn)為，執(zhí)法監(jiān)測(cè)采瞬時(shí)樣是有前提條件的，需要證明排污單位的污水穩(wěn)定排放。在本院組織的聽(tīng)證調(diào)查中，湛江市生態(tài)環(huán)境局主張執(zhí)法監(jiān)測(cè)通常都采瞬時(shí)樣而無(wú)須判斷被檢查人的廢水是否穩(wěn)定排放，明顯不符合中華人民共和國(guó)生態(tài)環(huán)境部辦公廳對(duì)廣東省生態(tài)環(huán)境廳作出的環(huán)辦水體函〔2019〕503號(hào)《關(guān)于醫(yī)療廢水監(jiān)督性監(jiān)測(cè)采樣頻次和分析方法等有關(guān)問(wèn)題的復(fù)函》第3點(diǎn)“《地表水和污水監(jiān)測(cè)技術(shù)規(guī)范》（HJ/T91-2002）規(guī)定：‘排污單位如有污水處理設(shè)施并能正常運(yùn)轉(zhuǎn)使污水能穩(wěn)定排放，則污染物排放曲線比較平穩(wěn)，監(jiān)督監(jiān)測(cè)可以采瞬時(shí)樣’。”據(jù)此，認(rèn)定湛江市生態(tài)環(huán)境局違法。

4.樣品采集過(guò)程不合法

《污水監(jiān)測(cè)技術(shù)規(guī)范（HJ91.1-2019）》第6.5條規(guī)定了樣品采集程序，主要有：

采樣前要認(rèn)真檢查采樣器具、樣品容器及其瓶塞（蓋）是否完好。注意用于微生物等組分測(cè)試的樣品容器在采樣前應(yīng)保證包裝完整，避免采樣前造成容器污染。

采樣前先用水樣蕩滌采樣容器和樣品容器2～3次。

對(duì)不同的監(jiān)測(cè)項(xiàng)目選用的容器材質(zhì)、加入的保存劑及其用量、保存期限和采集的水樣體積等對(duì)照監(jiān)測(cè)方案采集樣品。

采樣完成后應(yīng)在每個(gè)樣品容器上貼上標(biāo)簽，標(biāo)簽內(nèi)容包括樣品編號(hào)或名稱、采樣日期和時(shí)間、監(jiān)測(cè)項(xiàng)目名稱等，同步填寫現(xiàn)場(chǎng)記錄。

在筆者代理的東莞某公司訴東莞市生態(tài)環(huán)境局多宗行政訴訟案中，監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)采樣存在多個(gè)違法行為，主要有：沒(méi)有按規(guī)定沖洗采樣容器、沒(méi)有按規(guī)定單獨(dú)定容采樣、沒(méi)有按規(guī)定取足采樣量、沒(méi)有按規(guī)定加入保存劑、沒(méi)有在每個(gè)樣品瓶上按規(guī)定內(nèi)容貼標(biāo)簽、沒(méi)有按規(guī)定進(jìn)行樣品交接、甚至現(xiàn)場(chǎng)采樣人沒(méi)有持證采樣，等等。

5.樣品交接不合法

《污水監(jiān)測(cè)技術(shù)規(guī)范（HJ91.1-2019）》第7.2條規(guī)定，樣品交接現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)人員與實(shí)驗(yàn)室接樣人員進(jìn)行樣品交接時(shí)，須清點(diǎn)和檢查樣品，并在交接記錄上簽字。樣品交接記錄內(nèi)容包括交接樣品的日期和時(shí)間、樣品數(shù)量和性狀、測(cè)定項(xiàng)目、保存方式、交樣人、接樣人等。

樣品交接不合法，也將影響監(jiān)測(cè)結(jié)果的科學(xué)性和客觀性。在筆者代理的原告東莞某公司訴被告東莞市生態(tài)環(huán)境局行政訴訟一案中，被告提交的證據(jù)《監(jiān)測(cè)報(bào)告》中的“交樣清單”載明樣品交接時(shí)間是2019年5月9日8:37（電腦自動(dòng)生成）且有收樣人梁某某簽字確認(rèn)收樣日期為“5月9日”，但監(jiān)測(cè)結(jié)果顯示五日生化需氧量、化學(xué)需氧量、PH值、總氮、氨氮、總磷、六價(jià)鉻7個(gè)監(jiān)測(cè)項(xiàng)目中的5項(xiàng)在樣品交接前就出結(jié)果了，明顯造假。

6.《監(jiān)測(cè)報(bào)告》沒(méi)有送達(dá)被檢查人

執(zhí)法實(shí)踐中，如果監(jiān)測(cè)結(jié)果顯示被檢查人達(dá)標(biāo)排放，生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門一般不會(huì)將《監(jiān)測(cè)報(bào)告》送達(dá)給被檢查人，但在超標(biāo)時(shí)會(huì)將《監(jiān)測(cè)報(bào)告》送達(dá)被檢查人，甚至超標(biāo)也不送達(dá)。

《環(huán)境行政處罰辦法》第三十二條規(guī)定：“環(huán)境行政處罰證據(jù)，主要有書證、物證、證人證言、視聽(tīng)資料和計(jì)算機(jī)數(shù)據(jù)、當(dāng)事人陳述、監(jiān)測(cè)報(bào)告和其他鑒定結(jié)論、現(xiàn)場(chǎng)檢查（勘察）筆錄等形式。證據(jù)應(yīng)當(dāng)符合法律、法規(guī)、規(guī)章和最高人民法院有關(guān)行政執(zhí)法和行政訴訟證據(jù)的規(guī)定，并經(jīng)查證屬實(shí)才能作為認(rèn)定事實(shí)的依據(jù)。”可見(jiàn)，生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)當(dāng)先查證屬實(shí)后才能采信《監(jiān)測(cè)報(bào)告》，將其作為認(rèn)定被檢查人實(shí)施違法行為的證據(jù)，即生態(tài)環(huán)境部門對(duì)應(yīng)否采信《監(jiān)測(cè)報(bào)告》作為證據(jù)負(fù)有審查職責(zé)，而保障被檢查人對(duì)《監(jiān)測(cè)報(bào)告》的知情權(quán)、異議權(quán)不僅有利于行政機(jī)關(guān)對(duì)《監(jiān)測(cè)報(bào)告》的效力作出準(zhǔn)確判斷，而且是正當(dāng)程序的必然要求?！侗O(jiān)測(cè)報(bào)告》不僅是生態(tài)環(huán)境局認(rèn)定被檢查人實(shí)施環(huán)保違法行為的關(guān)鍵證據(jù)，且《監(jiān)測(cè)報(bào)告》的結(jié)論還可能導(dǎo)致相關(guān)責(zé)任人被追究刑事責(zé)任，基于正當(dāng)程序的要求，生態(tài)環(huán)境部門不僅應(yīng)該依職權(quán)對(duì)《監(jiān)測(cè)報(bào)告》進(jìn)行嚴(yán)格審查，而且在決定是否采納《監(jiān)測(cè)報(bào)告》作為執(zhí)法證據(jù)前應(yīng)將《監(jiān)測(cè)報(bào)告》送達(dá)給被檢查人并聽(tīng)取被檢查人相關(guān)意見(jiàn)，保障其充分行使陳述、申辯權(quán)利。

生態(tài)環(huán)境局獲得《監(jiān)測(cè)報(bào)告》后如果未送達(dá)被檢查人并聽(tīng)取被檢查人的意見(jiàn)，而直接采納《監(jiān)測(cè)報(bào)告》作為主要證據(jù)，程序違法。

結(jié)語(yǔ)：

隨著人們對(duì)環(huán)境質(zhì)量要求的不斷提高，以及全球?qū)Νh(huán)境保護(hù)工作的重視程度越來(lái)越高，環(huán)境監(jiān)測(cè)技術(shù)特別是自動(dòng)監(jiān)測(cè)技術(shù)的快速發(fā)展，環(huán)境監(jiān)測(cè)的對(duì)象越來(lái)越廣，監(jiān)測(cè)范圍越來(lái)越大，監(jiān)測(cè)項(xiàng)目越來(lái)越多。但無(wú)論技術(shù)多么發(fā)達(dá)，環(huán)境監(jiān)測(cè)報(bào)告的最終目標(biāo)是追求監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確、客觀、真實(shí)。實(shí)踐中，環(huán)境監(jiān)測(cè)報(bào)告的問(wèn)題其實(shí)遠(yuǎn)不止以上所列，還可能出現(xiàn)在水樣的運(yùn)輸、水樣的保存、水樣的預(yù)處理、環(huán)境樣品標(biāo)準(zhǔn)等環(huán)節(jié)。任何一環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題都可能導(dǎo)致監(jiān)測(cè)結(jié)果的不準(zhǔn)確。因此，只有嚴(yán)格按照法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范執(zhí)行并對(duì)違規(guī)行為、特別是對(duì)人為造假行為予以嚴(yán)懲，才能實(shí)現(xiàn)環(huán)境監(jiān)測(cè)報(bào)告的最終目標(biāo)。

本文作者：廖名宗，德恒深圳辦公室合伙人、律師，法學(xué)博士；主要執(zhí)業(yè)領(lǐng)域?yàn)閯趧?dòng)、環(huán)保、民商事訴訟、政府機(jī)關(guān)等。