從地方碳試點到全國碳交易中心

大氣網(wǎng)訊:2021年，全國碳市場首個履約周期正式啟動。年初生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》，對原主管氣候變化的國家發(fā)展改革委2014年發(fā)布的《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》做出了修改，以規(guī)范全國碳排放權(quán)交易及相關(guān)活動，包括碳排放配額分配和清繳，碳排放權(quán)登記、交易、結(jié)算，溫室氣體排放報告與核查等。早在2017年，當(dāng)時氣候變化的主管部門國家發(fā)展改革委就確立了由武漢和上海分別牽頭全國碳排放權(quán)注冊登記系統(tǒng)和全國碳排放交易系統(tǒng)的建設(shè)工作。上海環(huán)境能源交易所作為技術(shù)支持單位具體參與了全國碳排放交易系統(tǒng)的承建。雖然關(guān)于全國碳交易機(jī)構(gòu)設(shè)立的方案還未正式出臺，但基本可以確定以上海作為全國碳交易中心。上海也是第一個明確將2025年實現(xiàn)碳達(dá)峰寫入“十四五”發(fā)展規(guī)劃的地方政府。未來上海將打造一個市場化、金融化、國際化的全國碳交易中心，充分發(fā)揮國際金融中心的城市優(yōu)勢，為全國控排企業(yè)做好服務(wù)。從7個碳市場試點之一到全國碳交易中心，上海的實踐探索為全國碳市場發(fā)展提供了有益參考，為此本刊與上海環(huán)境能源交易所副總經(jīng)理賓暉進(jìn)行了深入交流。

近十年來國內(nèi)建立（包括正在籌建中的）了近百家環(huán)境能源類交易所，比如湖北碳排放權(quán)交易中心、北京環(huán)境交易所等，這些交易所的共同特點就是都是地方性的，從設(shè)立背景、主管部門、業(yè)務(wù)方向等方面看都比較類似，一般都是企業(yè)性質(zhì)的，由地方政府批準(zhǔn)，國有企業(yè)等相關(guān)機(jī)構(gòu)出資設(shè)立，業(yè)務(wù)從排污權(quán)交易和參與國際CDM（清潔發(fā)展機(jī)制）市場開始，到后來重點做碳市場試點，在各自發(fā)展的過程中也形成了各自的特色。上海環(huán)境能源交易所是2008年成立的，是國內(nèi)最早的環(huán)境能源交易所之一，并參與了全國碳交易系統(tǒng)的規(guī)劃和建設(shè)以及相關(guān)交易機(jī)制的研究工作。這些年上海環(huán)境能源交易所在發(fā)展中有以下幾個特點：

一是形成了一套完整的碳排放權(quán)交易制度和機(jī)制。比如制定了全國第一個地方性的碳市場管理辦法、全國第一個溫室氣體核查指南，從總量、分配、交易、核查等方面初步形成了具有中國特色的碳市場制度，實現(xiàn)了連續(xù)7年100%履約。二是建立了一個公開透明、穩(wěn)定有效的市場。始終強(qiáng)調(diào)市場手段，把“三公”（公平、公正、公開）原則貫穿碳市場建設(shè)之中，充分發(fā)揮市場機(jī)制降低減排成本。三是不斷探索擴(kuò)大碳交易主體。上海既有一定的工業(yè)基礎(chǔ)，又有大量的非工業(yè)排放，在此基礎(chǔ)上，上海環(huán)境能源交易所不斷探索碳市場涉及的行業(yè)范圍，目前包括10個工業(yè)行業(yè)、7個非工行業(yè)。其中就包括一些特殊的行業(yè)，比如碳市場第一階段（2013—2016年）將航空行業(yè)納入，第二階段（2016年至今）將航運(yùn)行業(yè)納入，在全國是比較超前的。尤其是2020年起我國航空業(yè)就要面臨著國際履約的義務(wù)，上海在這些特殊行業(yè)的碳市場探索也為我國與國際規(guī)則接軌積累了經(jīng)驗。四是聯(lián)合金融機(jī)構(gòu)探索推出不同的服務(wù)品種和產(chǎn)品。作為金融中心，上海在這方面有很好的基礎(chǔ)，上海環(huán)境能源交易所主要還是圍繞碳排放配額現(xiàn)貨，開展金融服務(wù)類創(chuàng)新和衍生品等交易產(chǎn)品創(chuàng)新，并取得了比較好的效果。在金融服務(wù)類創(chuàng)新方面，上海出臺了配額質(zhì)押、借碳等規(guī)則，鼓勵企業(yè)以碳排放配額為標(biāo)的向銀行或其他機(jī)構(gòu)獲取資金融通，另外也創(chuàng)新開發(fā)了碳基金和碳信托等金融產(chǎn)品。目前金融服務(wù)類產(chǎn)品中，比較活躍的是借碳（托管）。在交易產(chǎn)品創(chuàng)新方面，目前主要以配額遠(yuǎn)期合約為主。五是實行嚴(yán)格的風(fēng)險管理和信息披露制度。包括大戶報告制度、配額最大持有量限額制度等，通過最大持倉量的限制，防止操縱市場行為，防止市場價格波動過大和投機(jī)風(fēng)險。

從2011年7個省市的碳市場交易試點到全國碳市場建設(shè)正式啟動，這些年碳市場試點主要暴露出以下問題：

一是碳市場建設(shè)的法律層次不高。碳市場建設(shè)的相關(guān)制度和規(guī)定主要以地方性法規(guī)和規(guī)章為主，而碳市場是碳配額總量控制下的強(qiáng)制市場，其強(qiáng)制的效力應(yīng)該來自法律的規(guī)定，這種缺失就使得市場仍抱有一些疑慮，不利于形成穩(wěn)定而有力的市場預(yù)期。

二是試點的實施效果仍存在很大問題。碳市場構(gòu)建的目的是控制碳排放總量，是節(jié)能減排；但幾年試點下來，總量控制效果不夠明顯，和歐盟碳市場減排效果相比差距比較大。碳市場的效果目前主要是指強(qiáng)度減排，不是絕對量的減排，趨勢看強(qiáng)度減排還會持續(xù)下降；但在2030—2060年，才會實現(xiàn)絕對量的下降，這會影響碳市場的發(fā)展，因為碳市場的需求不夠強(qiáng)烈。歐盟的碳市場，第一階段、第二階段也是實施總量寬松政策，到了第三階段才逐漸發(fā)展起來。7個試點，由最初的寬松到逐漸收緊，總體上還是偏總量寬松的，基本還處于第一階段，其總量數(shù)量由公開的方法學(xué)確定。目前我國除了上海對碳市場有第一階段的劃分外其他試點還未明確發(fā)展階段的劃分，還是略顯遺憾的。

三是碳配額分配方式和分配方法還有待優(yōu)化。目前配額分配方式較為單一，以免費(fèi)發(fā)放為主，雖然有的地方也有一些拍賣，但比例不高未發(fā)揮很大作用。例如，廣東省之前的制度是3%拍賣、97%免費(fèi)，但后來這個制度也取消了。歐盟市場則是不斷加大配額拍賣比例。在配額分配方法上，目前主要采用的是歷史排放法。各地也在優(yōu)化探索，包括歷史強(qiáng)度法、基準(zhǔn)線法等方法也有采用。配額分配方法的選擇和碳排放核查數(shù)據(jù)的完善密切相關(guān)，方法選擇要和數(shù)據(jù)獲取的便宜性及準(zhǔn)確性相匹配。在核查隊伍和制度建設(shè)等方面，7個試點地區(qū)還是有明顯優(yōu)勢的。但未來數(shù)據(jù)的核查和管理還應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)和完善。

四是碳交易市場的流動性缺乏，交易不活躍。主要有這么幾個原因：一是市場規(guī)模小，上海每年大約1.6億噸的排放規(guī)模，交易量金額在1億多左右，其他試點排放規(guī)模和交易規(guī)模也差不多，總體規(guī)模都不大；二是品種單一，試點中真正參與交易的還是現(xiàn)貨，從全球碳市場來看現(xiàn)貨交易也不活躍，所以如果主要依靠現(xiàn)貨市場，全國碳市場運(yùn)行后也會面臨這個問題；三是碳配額集中在控排企業(yè)手中，它們的出發(fā)點主要是履約，不愿意冒風(fēng)險進(jìn)行碳交易，這也是正常的市場表現(xiàn)，應(yīng)該通過大力發(fā)展碳市場衍生品等金融產(chǎn)品，才能推動增強(qiáng)市場流動性，這個并不是過度金融化，而是增強(qiáng)碳市場流動性的有效手段。

在“30/60目標(biāo)”（2030年實現(xiàn)碳達(dá)峰，2060年實現(xiàn)碳中和，簡稱“30/60目標(biāo)”，下同）提出后，全國碳市場建設(shè)變得更為重要和更加緊迫，全國碳市場應(yīng)該成為“30/60目標(biāo)”實現(xiàn)的主要抓手之一。目前啟動的全國碳交易市場納入主體范圍僅為電力行業(yè)，總共2225家企業(yè)，每年碳排放總量占全國排放總量的40%左右?！笆奈濉逼陂g，鋼鐵、化工、建材等工業(yè)行業(yè)，以及航空等行業(yè)很有可能將陸續(xù)納入碳市場，納入全國碳市場的碳排放總量將超過50%，使得全國碳市場將成為碳排放總量控制最主要的手段。歐盟碳排放交易體系已經(jīng)成為歐盟控制排放目標(biāo)最主要的手段?！?0/60目標(biāo)”是全國碳交易市場建設(shè)工作的出發(fā)點和落腳點，全國碳排放總量和分配方案應(yīng)該根據(jù)“30/60目標(biāo)”進(jìn)行制定和分解。具體推進(jìn)中以下幾個方面尤為重要：

一是加快碳市場法治建設(shè)和各項制度的完善。目前生態(tài)環(huán)境部已經(jīng)出臺了《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》，未來要加快推進(jìn)碳排放權(quán)交易管理條例、氣候變化法、碳交易法等高位階相關(guān)法律制度建設(shè)，讓全國碳市場運(yùn)行建立在完備的法治建設(shè)基礎(chǔ)之上，穩(wěn)定交易主體的制度預(yù)期和市場預(yù)期。

二是以“30/60目標(biāo)”為愿景，充分發(fā)揮碳市場的壓力傳導(dǎo)機(jī)制。全國碳交易市場需要建立合理的碳定價機(jī)制，充分發(fā)揮碳價的市場信號作用，合理確定企業(yè)排放成本，使碳排放成本內(nèi)部化，推動我國經(jīng)濟(jì)向低碳型或無碳型方向發(fā)展。具體措施包括逐步從免費(fèi)為主的分配方式向拍賣為主的分配方式轉(zhuǎn)變；2030碳達(dá)峰目標(biāo)實現(xiàn)后，從碳強(qiáng)度減排向碳總量減排轉(zhuǎn)變；逐步擴(kuò)大納入的行業(yè)范圍，增加控排主體的范圍；可以由國務(wù)院牽頭組建跨部門的碳中和領(lǐng)導(dǎo)小組，加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)。

三是加強(qiáng)碳市場培育和引導(dǎo)。不斷提高企業(yè)的碳減排意識，特別是在非試點城市，企業(yè)從配額分配到交易到履約，都缺乏基本意識，相關(guān)的能力建設(shè)力度要加大，加強(qiáng)對控排企業(yè)的全流程培訓(xùn)。

四是全國碳市場應(yīng)該積極對標(biāo)和對接國際市場，成為國際綠色金融中心建設(shè)的引領(lǐng)者。隨著全球碳價的不斷上漲和碳市場的復(fù)蘇，碳金融已經(jīng)成為綠色金融的中堅力量。我國應(yīng)積極出臺推進(jìn)氣候投融資的優(yōu)惠政策，支持綠色金融發(fā)展。要利用上海金融中心的要素優(yōu)勢和政策優(yōu)勢，開發(fā)碳市場衍生品，盡快推出全國配額遠(yuǎn)期交易和自愿減排的國際交易，同時加快長三角排污權(quán)交易機(jī)制的探索。積極引進(jìn)各類投資主體，建立一個完備的全國性的會員體系，發(fā)揮差異功能，豐富和完善市場機(jī)制。