加快推進(jìn)礦產(chǎn)資源綜合利用立法工作 全面提高有色金屬礦產(chǎn)資源綜合利用水平

固廢網(wǎng)訊:綜合利用礦產(chǎn)資源是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措，是推動資源利用方式轉(zhuǎn)變的重要途徑，同時，也是緩解我國資源短缺的有效手段。我國歷來重視礦產(chǎn)資源綜合利用工作，黨的十八大以來，黨中央把堅持綠色循環(huán)、低碳發(fā)展作為生態(tài)文明建設(shè)的基本途徑。黨的十九大報告中也提出“推進(jìn)資源全面節(jié)約和循環(huán)利用”，把重視資源綜合利用提到了更高的戰(zhàn)略高度。《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》明確規(guī)定，在開采主要礦產(chǎn)的同時，對具有工業(yè)價值的共生和伴生礦產(chǎn)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一規(guī)劃，綜合開采，綜合利用，防止浪費；對暫時不能綜合開采或者必須同時采出而暫時還不能綜合利用的礦產(chǎn)以及含有有用組分的尾礦，應(yīng)當(dāng)采取有效的保護(hù)措施，防止損失破壞。《中華人民共和國資源稅法》中也明確規(guī)定，納稅人開采共伴生礦、低品位礦、尾礦的，省、自治區(qū)、直轄市可以決定免征或者減征資源稅。另外，在《環(huán)境保護(hù)法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》《礦產(chǎn)資源法實施細(xì)則》等法律法規(guī)也都有相關(guān)資源綜合利用內(nèi)容。但是，目前我國尚未出臺一部專門針對礦產(chǎn)資源綜合利用的法律法規(guī)，導(dǎo)致這些法律法規(guī)之間存在內(nèi)容重合的問題，也出現(xiàn)了概念不統(tǒng)一、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的現(xiàn)象，有的甚至在執(zhí)行中加重了企業(yè)的綜合利用負(fù)擔(dān)。因此，亟待出臺一部具備針對性的《礦產(chǎn)資源綜合利用法》，進(jìn)一步推進(jìn)我國礦產(chǎn)資源全面節(jié)約和循環(huán)利用。筆者將從我國有色金屬礦產(chǎn)資源綜合利用工作進(jìn)展，存在的主要問題以及結(jié)合當(dāng)下礦產(chǎn)資源綜合利用立法工作，談一些粗淺的認(rèn)識。

我國有色金屬礦產(chǎn)資源綜合利用進(jìn)展

近年來，我國有色金屬礦山企業(yè)積極開展礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用相關(guān)工作，在難采難選、復(fù)雜型有色金屬礦山的開發(fā)利用、尾礦資源綜合利用、固體廢物的回收利用、低品位礦石的回收利用、稀貴金屬的回收等方面取得了顯著成果。

1.有色金屬礦產(chǎn)資源綜合利用裝備技術(shù)水平大幅提升

在采選工藝和裝備技術(shù)方面，有色金屬礦山在充填采礦，無廢開采，深井開采，高海拔、低品位礦床開采，露天地下聯(lián)合開采等技術(shù)方面取得較大進(jìn)展,部分領(lǐng)域取得重大技術(shù)突破。例如在高海拔、低品位礦山開發(fā)方面，新建成的國內(nèi)最大地下礦山普朗銅礦，位于云南省西北部迪慶藏族自治州，海拔3600米~4200米，銅礦石平均品位在0.6%左右，屬于高海拔、低品位礦山。該礦設(shè)計采用的自然崩落法采礦工藝，囊括當(dāng)今世界上采礦、選礦、尾礦等諸多先進(jìn)技術(shù)和裝備。礦山生產(chǎn)廢石經(jīng)汽車運(yùn)至塌陷坑回填，增加地表覆蓋層厚度，取消了廢石場，實現(xiàn)了無廢石場開采；整個項目生產(chǎn)工藝流程生產(chǎn)廢水不外排，進(jìn)行回用，實現(xiàn)廢水“零”排放；并在國內(nèi)有色金屬礦山首次采用空氣源熱泵技術(shù)汲取礦井回風(fēng)余熱進(jìn)行礦井進(jìn)風(fēng)預(yù)熱，滿足高寒地區(qū)礦井進(jìn)風(fēng)要求，節(jié)能效果顯著。 在低品位難選礦、復(fù)雜難選礦、多金屬難選礦的選礦技術(shù)方面，掌握了鎢、鉬、錫、金、鎳、鉭鈮等金屬的選礦關(guān)鍵技術(shù)，對有色金屬產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展起到了引領(lǐng)與支撐作用。例如在低品位白鎢礦回收方面，洛鉬集團(tuán)從1980年起，即開始對白鎢綜合回收技術(shù)進(jìn)行試驗和研究，歷經(jīng)20余年持續(xù)研發(fā)探索，在2001年取得突破，開發(fā)出“常溫粗選，粗精礦加溫脫藥后精選新工藝”，使我國白鎢選礦技術(shù)達(dá)到國際領(lǐng)先水平，解決了低品位白鎢礦礦產(chǎn)資源的高效利用問題。根據(jù)中國鎢業(yè)協(xié)會統(tǒng)計，2020年我國白鎢精礦產(chǎn)量占比達(dá)到69%，較2002年上升了37個百分點，對于保障國家資源安全、支撐戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展作出了貢獻(xiàn)。 在尾礦的綜合利用方面，目前國內(nèi)的主要途徑是尾礦充填采空區(qū)。尾礦充填采空區(qū)，不僅可以治理地下采空區(qū)、避免采空區(qū)造成的地表塌陷和安全隱患，而且能夠提高回采率，大量利用尾礦廢棄物，減輕礦山廢棄物對環(huán)境的不利影響。近年來，尾礦充填技術(shù)發(fā)展愈發(fā)成熟，已成功應(yīng)用于多家井下礦山企業(yè)采空區(qū)治理，同時國內(nèi)骨干有色金屬礦山已經(jīng)著手建設(shè)無尾礦山。例如凡口鉛鋅礦通過尾砂回收及充填利用綜合技術(shù)，尾砂回收及充填利用率從2003年48.79%提高到目前的76%以上，大大提升了尾礦利用水平，2019年凡口鉛鋅礦實施了尾礦資源綜合回收及環(huán)境治理開發(fā)項目，項目建成后，凡口鉛鋅礦將實現(xiàn)選礦尾砂“零”排放，為尾礦庫在2025年順利退出奠定堅實的基礎(chǔ)。 在有色金屬礦山廢石綜合方面，目前大多數(shù)有色金屬礦山開展了廢石的綜合利用。礦山企業(yè)通過技術(shù)改造，多數(shù)礦山廢石井下就地充填，減少廢石出坑對地表生態(tài)環(huán)境的影響，同時井下采空區(qū)通過尾砂和廢石的混合充填處理，逐步實現(xiàn)采充平衡，有效控制地壓活動。還有一些企業(yè)將開采過程中將符合建材標(biāo)準(zhǔn)的廢石用于生產(chǎn)機(jī)制砂石，部分廢石用于采場內(nèi)道路路基鋪墊或場地平整或外售。 在稀貴金屬的回收方面，目前我國絕大多數(shù)稀散、稀貴金屬，如鍺、錸、鎵、鉍、銣、銫、鈷、鉑族等是通過綜合利用提取出來的。例如金川鎳礦作為世界著名的多金屬共生大型硫化銅鎳礦之一，鎳礦資源占國內(nèi)已查明資源儲量的36%，伴生元素有20多種。通過持續(xù)10多年的聯(lián)合科技攻關(guān)，金川鎳銅礦已回收利用的伴生有益元素達(dá)13種，是我國鉑族金屬生產(chǎn)基地，回收工藝達(dá)到了國際先進(jìn)水平。再譬如在伴生鍺資源回收方面，云南馳宏鋅鍺股份有限公司投資3億元實施了30噸/年鉛鋅礦伴生金屬鍺資源綜合利用項目，該項目被列為采用高新技術(shù)推動產(chǎn)業(yè)升級的重要項目之一、國家發(fā)改委列入“循環(huán)經(jīng)濟(jì)和資源節(jié)約重大示范項目”。

2. 有色金屬礦產(chǎn)資源綜合利用管理正在逐步得到加強(qiáng)

一是加大礦產(chǎn)資源開發(fā)整合力度，完成多個重點礦區(qū)的整合任務(wù)，不僅使銅、鋁、鉛、鋅、鉬、鎢、錫、銻等重要礦種開發(fā)利用規(guī)?；⒓s化程度明顯提高，同時金、銀、銦、鉍、鍺等共伴生資源綜合利用水平大幅提升。二是建立了礦產(chǎn)資源“三率”指標(biāo)體系。2013年至今已完成銅、鋁、鉛、鋅、鎳、鎂、鎢、鉬、錫、銻、鉭、鈮、鍶、銀、鋯、鋰、稀土、鈷、鉍、鍺、鈦等有色金屬礦產(chǎn)資源“三率”指標(biāo)的制定工作，并將礦山企業(yè)的“三率”指標(biāo)考核明確列為礦山年檢的重要內(nèi)容，強(qiáng)化礦產(chǎn)資源開發(fā)效率的過程監(jiān)管。尤其是將“資源綜合利用率”作為“三率”指標(biāo)之一進(jìn)行考核，有效提升了伴生資源利用水平。三是啟動礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用專項工作，甘肅金川、湖南柿竹園，廣西平果鋁等多家有色金屬礦山入選礦產(chǎn)資源綜合利用示范基地，有力促進(jìn)了資源開發(fā)利用效率和水平的提高。

3. 循環(huán)經(jīng)濟(jì)邁上新臺階，一定程度上緩解了國內(nèi)市場對有色金屬礦產(chǎn)資源的需求壓力

在大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的政策導(dǎo)向指引下，冶煉渣、煙氣、廢水和廢雜金屬回收等資源利用受到高度重視。銅、鉛、鋅等冶煉企業(yè)原料中各種有價元素得到很好的利用，煙氣、冶煉渣中的各種元素得到充分回收。再生金屬產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，主要有色品種的再生金屬產(chǎn)量均創(chuàng)歷史新高，并呈持續(xù)增加趨勢。初步測算，2020年我國再生銅供應(yīng)量325萬噸，約占銅消費量的25%左右；再生精煉鉛占精鉛總產(chǎn)量比例達(dá)到44%；廢鎢再生利用率約達(dá)到25%左右；在新能源鎳、鈷、鋰等資源循環(huán)利用方面，電子廢棄物綠色循環(huán)關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)的成功，促使廢舊電池回收逐步實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化，以深圳格林美股份公司、廣東邦普循環(huán)科技公司等為代表的企業(yè)已經(jīng)走在產(chǎn)業(yè)的前列。 在有色金屬冶煉綜合利用方面，有色金屬冶煉制酸占國內(nèi)硫酸產(chǎn)量達(dá)到34%，較2002年提高近15%，且呈逐年提升趨勢；冶煉多金屬廢酸資源化技術(shù)取得突破，實現(xiàn)大規(guī)模廢酸中多金屬的直接回收及廢酸回用，危廢產(chǎn)生量較國際現(xiàn)行方法削減90%以上。另外目前我國生產(chǎn)的銦、鉍、鍺、錸等有色金屬，絕大多數(shù)是通過銅、鉛鋅等有色金屬冶煉綜合利用回收的。根據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2020年我國鉍產(chǎn)量約占到全球產(chǎn)量的80%、鍺產(chǎn)量約占全球產(chǎn)量70%、銦產(chǎn)量約占全球產(chǎn)量的40%，為提升戰(zhàn)略金屬話語權(quán)提供了保障。

4. 重金屬污染防治取得進(jìn)步，實現(xiàn)資源利用和環(huán)境雙豐收

有色金屬行業(yè)重金屬污染防治遵循源頭預(yù)防、末端治理并重的原則，針對鉛、汞、砷等重金屬污染物產(chǎn)生的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，以鉛、鋅、銅等重有色金屬冶煉生產(chǎn)過程為控制重點，實施了清潔生產(chǎn)和綜合回收先進(jìn)技術(shù)改造，從源頭削減汞、鉛、砷等重金屬污染物的產(chǎn)生量，有效降低了末端治理壓力，污染防治和綜合利用水平上了一個新臺階。 在清潔生產(chǎn)技術(shù)研發(fā)方面，成功開發(fā)出一批先進(jìn)的清潔生產(chǎn)技術(shù)，如氧氣底吹(側(cè)吹)煉銅技術(shù)、旋浮銅冶煉技術(shù)、氧氣底(側(cè))吹熔煉液態(tài)高鉛渣直接還原技術(shù)等等行業(yè)重大共性關(guān)鍵清潔生產(chǎn)技術(shù)。這些技術(shù)已經(jīng)成為我國銅、鉛鋅等行業(yè)的主流工藝。 在冶煉廢渣無害化方面，針對我國有色金屬行業(yè)產(chǎn)生的大量含鉻、砷等有害元素的固體廢棄物，開發(fā)了鉻渣及其堆場重污染土壤微生物治理技術(shù)、砷污染物集中安全處置技術(shù)、冶金化工固體廢物安全利用技術(shù)等新技術(shù)，并在湖南株洲、郴州等地實現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)化推廣應(yīng)用。

存在的主要問題

1.礦產(chǎn)資源綜合利用法律法規(guī)不夠健全，未充分體現(xiàn)對礦產(chǎn)資源綜合利用工作的鼓勵和引導(dǎo)

從中國有色金屬工業(yè)協(xié)會調(diào)研的情況看，國內(nèi)有色金屬礦山企業(yè)認(rèn)為目前的一些法規(guī)對礦山是一個沉重負(fù)擔(dān)，特別是《礦業(yè)權(quán)出讓收益征收管理暫行辦法》的出臺已嚴(yán)重制約了礦山企業(yè)可持續(xù)發(fā)展。企業(yè)普遍認(rèn)為，礦業(yè)權(quán)出讓收益在共伴生資源征收方面未考慮企業(yè)長期持續(xù)投入和研發(fā)投入的風(fēng)險。以鋁土礦綜合回收鎵為例，根據(jù)目前行業(yè)工藝技術(shù)水平，鋁土礦中伴生鎵提取困難，選冶回收率僅10%左右，收益難以覆蓋成本，但在礦權(quán)出讓收益評估時未考慮企業(yè)實際情況，評估值遠(yuǎn)高于企業(yè)的實際回收率，上繳權(quán)益遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了產(chǎn)出綜合利用價值，大幅提升企業(yè)綜合利用的成本，嚴(yán)重挫傷企業(yè)進(jìn)行伴生資源和低品位資源利用的積極性。

2. 小礦眾多，綜合利用水平差異大

根據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示,我國有色金屬礦山共伴生元素多達(dá)40多種，80%以上礦床含有銅、鋅、鉛等10多種共生、伴生元素，尤其是鉛鋅礦床普遍共伴生Cu、Fe、S、Ag、Au、Sn、Sb等20種多種元素。一些新興戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源如銦、鉍、鍺、鎵、錸等也主要伴生于銅、鉛鋅、鉬、鋁等有色金屬礦產(chǎn)資源當(dāng)中，且資源儲量位居世界前列。雖然共伴生礦的潛在價值較大，但目前我國有色金屬礦山主要以中小型為主，總體上眾多中小礦山綜合利用水平不高，同時由于過于注重經(jīng)濟(jì)效益導(dǎo)致部分有用組分回收少。另外，由于綜合利用所得產(chǎn)品科技含量和附加值低，效益不佳，也影響了企業(yè)綜合利用的積極性。

3. 創(chuàng)新能力不足，經(jīng)濟(jì)效益轉(zhuǎn)化能力有待提高

雖然近年來，我國在礦山采選冶綜合利用相關(guān)技術(shù)取得了一些成就，但是由于礦山稅負(fù)較重，且缺少相關(guān)正向激勵機(jī)制，總體上我國礦山企業(yè)在技術(shù)攻關(guān)能力上和科技研發(fā)投入上積極性不高，再加之一些技術(shù)研發(fā)機(jī)構(gòu)與企業(yè)需求之間銜接不夠，導(dǎo)致技術(shù)的轉(zhuǎn)化率不高，也成為制約我國礦產(chǎn)資源合理開發(fā)利用的主要因素之一。

4. 有色金屬礦產(chǎn)資源稟賦下降，開采成本不斷提高

目前，國內(nèi)多數(shù)骨干有色金屬礦山是在上個世紀(jì)80~90年代投產(chǎn)的，個別礦種的主力礦山如鎢礦、銻礦、錫礦等大部分始建于建國初期，歷經(jīng)幾十年的開采歷史，逐漸進(jìn)入深部開采，資源品位下降明顯、近一半礦山資源枯竭，產(chǎn)能急劇萎縮，開采成本上升，開采難度大。

關(guān)于礦產(chǎn)資源綜合利用立法工作的建議

一是盡快建立以《礦產(chǎn)資源綜合利用法》為統(tǒng)領(lǐng)的礦產(chǎn)資源綜合利用法律法規(guī)體系，在法律上明確任何礦業(yè)經(jīng)濟(jì)活動，必須遵守國家生態(tài)文明可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略，通過法規(guī)、管理制度和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范等，將合理利用和綜合利用貫徹于礦產(chǎn)資源開發(fā)利用項目規(guī)劃、實施直到閉坑全過程，以保持人類世代對礦產(chǎn)資源的永續(xù)利用。

二是明確規(guī)定涉及資源綜合利用的行政主管機(jī)關(guān)及其主要職能。對資源綜合利用的政府主管機(jī)關(guān)的監(jiān)管責(zé)任需要進(jìn)一步強(qiáng)化，落實責(zé)任部門，加大對違法行為、資源浪費行為的懲處力度，對于政府部門違法行使職權(quán)或不履行環(huán)境職責(zé)要進(jìn)行問責(zé)。同時，政府作為市場的監(jiān)管者，應(yīng)當(dāng)積極發(fā)揮自身監(jiān)督管理的責(zé)任，健全和細(xì)化相關(guān)部門的監(jiān)管工作機(jī)制。

三是建立市場為導(dǎo)向的多層次、多渠道、多元化的科技投入體系。推進(jìn)科技進(jìn)步與創(chuàng)新，加大科技創(chuàng)新基礎(chǔ)性技術(shù)的研發(fā)投入，健全以企業(yè)為主體，市場為導(dǎo)向的多層次、多渠道、多元化的科技投入體系。國家要通過金融政策鼓勵金融機(jī)構(gòu)優(yōu)先給予礦產(chǎn)資源綜合利用資金支持，通過稅收政策鼓勵各類依法設(shè)立的投資機(jī)構(gòu)對礦產(chǎn)資源綜合利用項目進(jìn)行投資，鼓勵各種擔(dān)保機(jī)構(gòu)為礦產(chǎn)資源綜合利用企業(yè)提供信用擔(dān)保。國家應(yīng)當(dāng)設(shè)立礦產(chǎn)資源綜合利用公益補(bǔ)償金，主要用于從財政上資助與扶持具有較強(qiáng)社會效益和涉及國家戰(zhàn)略安全的資源綜合利用項目。不定期發(fā)布國家資源綜合利用技術(shù)導(dǎo)向目錄。重大的礦產(chǎn)資源綜合利用科研與技術(shù)開發(fā)課題，納入國家或地方的科技攻關(guān)計劃，認(rèn)真組織實施。

四是制修訂相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和實施細(xì)則，完善稅收政策。一是依據(jù)《資源稅法》第七條（二）“納稅人開采共伴生礦、低品位礦、尾礦”，各省、自治區(qū)、直轄市可以決定免征或者減征資源稅”相關(guān)規(guī)定，按照資源稅稅負(fù)總體平移的精神，建議有關(guān)部門盡快牽頭制定《資源稅法》相關(guān)實施細(xì)則，敦促各省、自治區(qū)、直轄市落實有色金屬礦山的共伴生礦減免政策。二是研究制定廢石、尾砂等綜合利用行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。鼓勵礦山企業(yè)對廢石直接資源化利用，制定相關(guān)政策鼓勵固廢減量化、無害化、資源化，制定具體細(xì)則予以支持，對利用尾礦、廢石等代替自然資源作為建筑材料，明確免征相關(guān)稅費。

五是建議盡快修訂《礦業(yè)權(quán)出讓收益征收管理暫行辦法》。在未充分考慮經(jīng)濟(jì)因素情況下，對伴生元素繳納權(quán)益金，總體上是不利于伴生元素的綜合利用。建議有關(guān)部門盡快修訂《礦業(yè)權(quán)出讓收益征收管理暫行辦法》，鼓勵伴生元素的綜合評價與綜合利用。