基礎設施投融資模式圈里的生態(tài)鏈

水處理網(wǎng)訊:改革開放四十年來，我國的城鎮(zhèn)化建設與市場化機制建設均取得了巨大成就。當下即使受到新冠疫情影響，我國基礎設施領域每年也有著十萬億級的增量建設規(guī)模，長期以來巨大的投資建設需求與落地實踐經(jīng)驗，在我國基礎設施投融資領域形成了較為清晰的投融資模式生態(tài)鏈圈層。

生態(tài)鏈圈層里，頂層看中層，各種不確定、各種風險；中層看底層，各種禁止、各種踩雷；底層向上看，感慨“日子太難了”。

一、生態(tài)鏈頂層：投融資“標準”模式

目前，兩大主流模式是地方政府債券和PPP，利用地方政府財政信用的限定額度實現(xiàn)融資目的，坐擁國務院及部委層面成體系的政策支持，在合法合規(guī)性上無需做過多解釋，享受綠色通道待遇。但是，地方政府債券受國務院限額約束，PPP受地方財政承受能力指標約束。

如PPP的政策支持：

1、國務院：《國務院關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發(fā)〔2014〕60號）；《國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號）……

2、財政部：《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金〔2014〕76號）；《財政部關于政府和社會資本合作示范項目實施有關問題的通知》（財金〔2014〕112號）；《財政部關于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）；《財政部關于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》（財金〔2014〕156號）；《財政部關于市政公用領域開展政府和社會資本合作項目推介工作的通知》（財建〔2015〕29號）；《財政部關于實施政府和社會資本合作項目以獎代補政策的通知》（財金〔2015〕158號）……

3、發(fā)改委：國家發(fā)展改革委《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發(fā)改投資〔2014〕2724號）；國家發(fā)展改革委國家開發(fā)銀行《關于推進開發(fā)性金融支持政府和社會資本合作有關工作的通知》（發(fā)改投資〔2015〕445號）……

4、相關部委：財政部 環(huán)保護《關于推進水污染防治領域政府和社會資本合作的實施意見》（財建〔2015〕90號）；國家能源局《關于鼓勵社會資本投資水電站的指導意見》（國能新能〔2015〕8號）；財政部 交通運輸部《關于在收費公路領域推廣運用政府和社會資本合作模式的實施意見》（財建〔2015〕111號）；財政部 國土資源部 住房城鄉(xiāng)建設部 中國人民銀行 國家稅務總局 銀監(jiān)會《關于運用政府和社會資本合作模式推進公共租賃住房投資建設和運營管理的通知》（財綜〔2015〕15號）；國家發(fā)展改革委 財政部水利部《關于鼓勵和引導社會資本參與重大水利工程建設運營的實施意見》（發(fā)改農(nóng)經(jīng)〔2015〕488號）；國家發(fā)展改革委 財政部 國土資源部銀監(jiān)會 國家鐵路局《關于進一步鼓勵和擴大社會資本投資建設鐵路的實施意見》（發(fā)改基礎〔2015〕1610號）；國家發(fā)展改革委 財政部 國土資源部 住房城鄉(xiāng)建設部 交通運輸部 公安部 銀監(jiān)會《關于加強城市停車設施建設的指導意見》（發(fā)改基礎〔2015〕1788號）；國家發(fā)展改革委國家林業(yè)局《關于運用政府和社會資本合作模式推進林業(yè)建設的指導意見》（發(fā)改農(nóng)經(jīng)[2016]2455號）；國家發(fā)展改革委中國證監(jiān)會《關于推進傳統(tǒng)基礎設施領域政府和社會資本合作（PPP）項目資產(chǎn)證券化相關工作的通知》（發(fā)改投資〔2016〕2698號）；財政部住建部 農(nóng)業(yè)部 環(huán)保部《關于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》（財建（2017）455號）；財政部農(nóng)業(yè)部《關于深入推進農(nóng)業(yè)領域政府和社會資本合作的實施意見》（財金〔2017〕50號）；財政部民政部 人力資源社會保障部《關于運用政府和社會資本合作模式支持養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的實施意見》（財金〔2017〕86號）；國家發(fā)展改革委辦公廳關于印發(fā)《政府和社會資本合作（PPP）項目專項債券發(fā)行指引》的通知（發(fā)改辦財金〔2017〕730號）；國家發(fā)展改革委《關于加快運用PPP模式盤活基礎設施存量資產(chǎn)有關工作的通知》（發(fā)改投資〔2017〕1266號）；《關于在旅游領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》（文旅旅發(fā)﹝2018﹞3號）；文化和旅游部財政部《關于在文化領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》（文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)﹝2018﹞96號）……

PPP的政策約束：

財政部入庫才算數(shù)，不允許政府承諾、兜底、回購，必須全面績效考核，強制開展資格預審，財承5%以上政府付費項目不讓搞，10%以上全都不讓搞，房地產(chǎn)項目不讓搞，招商引資項目不讓搞，土地出讓金不讓用，本級平臺公司不讓投……

點評：“根正苗紅”，編制數(shù)量有限的正規(guī)軍，近幾年專項債發(fā)行用力較猛，PPP管理用力較猛，希望政策管理能夠趨于穩(wěn)定。

二、生態(tài)鏈中層：投融資“創(chuàng)新”模式

政策夾縫中求生存，如基于財政增量的片區(qū)綜合開發(fā)模式，從北京市傳出的ABO模式，通過平臺公司運作的F+EPC模式等，此類模式滿足政企雙方的合作需求，有大量案例，目前政策層面“沒有點名支持，也沒有點名禁止”。處于尚未被政策點名“扶正”或是點名“拉黑”的灰色地帶，發(fā)展下去少數(shù)有可能修成正果。

擴展解釋：

如21世紀初各地政府創(chuàng)造性的采用財政預期收入進行市場化融資，地方政府依托財政兜底、承諾等措施就能換來大量金融機構(gòu)貸款，這在當時就屬于融資模式“創(chuàng)新”。2014年以來，中央通過一系列政策，將地方政府一般公共預算一定限額的PPP模式與一般債券扶正，將政府購買服務融資、財政擔保的平臺融資等方式拉黑。

點評：“且行且珍惜”，需格外注意風險識別與程序、結(jié)構(gòu)等設計，處在窗口期的抓緊實踐悶頭推進，悄悄的進村、開槍的不要。

三、生態(tài)鏈底層：投融資“過氣”模式

頂風作案，財政兜底的平臺融資、政府購買服務、政府BT等，已被點名禁止，但出于各種復雜原因（或許是政策貫徹不到位反射弧太長、或者是相關方無奈之舉飲鴆止渴），仍有地方政府能與各類資金方、投資方達成此類合作模式。

政策文件：

國務院《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）；財政部 發(fā)展改革委 司法部 人民銀行 銀監(jiān)會 證監(jiān)會《關于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50號）；依托財政的平臺融資被禁止。

財政部《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規(guī)融資的通知》（財預〔2017〕87號）；政府購買服務融資被禁止。

點評：“封建殘余”，生存空間極小，非常危險，苦海無涯回頭是岸。

一點感觸

融資模式的存在是為了解決客觀的現(xiàn)實需求，處在生態(tài)鏈中層的投融資“創(chuàng)新”模式，是市場為了解決基礎設施投融資領域“客觀存在的建設資金需求+無法滿足資金需求的現(xiàn)行政策標準”這一實際矛盾所做的被動選擇，這里的“創(chuàng)新”，應該是中性詞。

投融資“創(chuàng)新”模式一方面為生態(tài)鏈頂層的“標準”模式篩選貢獻了充足的實踐經(jīng)驗，一方面為生態(tài)鏈底層的政策禁區(qū)劃分提供了豐富的試錯素材。投融資“創(chuàng)新”模式一方面為我國基礎設施建設發(fā)展提供了實實在在的資金支持；一方面又有一部分項目在探索過程中浪費了公共資源、沖撞了現(xiàn)行政策框架與邊界?！皠?chuàng)新”必然會伴隨著較高的試錯成本，但我國基礎設施投融資政策體系的改革、修正和不斷完善，投融資模式創(chuàng)新所貢獻的價值不能被忽視。

因此，建議各地在采用市場化方式解決基礎設施項目建設資金過程中，無論是“標準”模式還是 “創(chuàng)新”模式，都需要充分重視專業(yè)咨詢服務的價值，尤其“創(chuàng)新”模式，在前期工作準備階段，需要格外注重交易結(jié)構(gòu)、決策程序、公開競爭、按效付費等機制的建立，真正實現(xiàn)各取所長、物有所值。

最后，呼吁政策制定者能給予投融資“創(chuàng)新”模式應有的理解與關注，讓子彈飛一會，再取其精華、去其糟粕、主動總結(jié)、積極提煉，不斷優(yōu)化我國基礎設施投融資政策體系，為城鎮(zhèn)化建設與經(jīng)濟發(fā)展做出更大貢獻。