特許經(jīng)營——國有水務集團市場化轉型的戰(zhàn)略手段

水處理網(wǎng)訊:水務行業(yè)是指由原水、供水、節(jié)水、排水、污水處理及水資源回收利用等構成的產(chǎn)業(yè)鏈，具有一定的地域壟斷性。目前按照經(jīng)營主體劃分，水務行業(yè)的經(jīng)營又可以劃分為兩類：一類是地方國有水務企業(yè)（或政府）主導的經(jīng)營方式，另一類是市場化水務企業(yè)主導的經(jīng)營方式。隨著國家對于水務行業(yè)市場化進程的加快推進，除了市場化水務企業(yè)以外，部分地方國有水務集團也逐步意識到特許經(jīng)營制度對于企業(yè)發(fā)展和轉型的戰(zhàn)略意義。為探討特許經(jīng)營制度對于地方國有水務集團發(fā)展的推動作用，本文以地方國有獨資或國有控股的水務集團為對象，深入探討一下特許經(jīng)營權對于國有水務集團市場化戰(zhàn)略轉型的重要影響。

一、水務行業(yè)特許經(jīng)營的發(fā)展歷程及現(xiàn)狀

我國水務行業(yè)特許經(jīng)營的發(fā)展歷程基本與國家特許經(jīng)營政策文件的頒布與實施相契合?？傮w來看，隨著國家特許經(jīng)營政策文件的出臺和陸續(xù)完善，特許經(jīng)營模式在我國水務行業(yè)的發(fā)展也日趨成熟。

2002年12月，原建設部印發(fā)《關于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》（建城〔2002〕272號），提出在城市供水、供氣、供熱、污水處理、垃圾處理及公共交通等直接關系社會公共利益和涉及有限公共資源配置的行業(yè)實行特許經(jīng)營制度。該政策的出臺確立了以特許經(jīng)營制度為核心的水務行業(yè)市場化改革，部分城市開始嘗試特許經(jīng)營。

2004年，為規(guī)范城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等行業(yè)的特許經(jīng)營活動，原建設部出臺了《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，各地政府紛紛推行供水、排水、燃氣、供熱、公交等領域的特許經(jīng)營模式，并因此催生了一批跨區(qū)域的水務投資運營企業(yè)。如2004年12月26日成立的徐州首創(chuàng)水務有限責任公司，就是在建設部《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》頒布后，江蘇第一例以改制和招商的方式、完成的大型城市水務設施特許經(jīng)營項目。

2015年，國家發(fā)改委、財政部等六部委聯(lián)合發(fā)布《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，進一步規(guī)范能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政工程等基礎設施和公用事業(yè)領域的特許經(jīng)營活動。

經(jīng)過十幾年的發(fā)展，特許經(jīng)營模式在水務行業(yè)的應用已經(jīng)較為成熟。綜合考慮水務企業(yè)自身實力以及特許經(jīng)營市場發(fā)展的現(xiàn)狀，水務企業(yè)特許經(jīng)營權的獲取方式可分為以下三類：

總體來看，目前水務行業(yè)的參與主體呈現(xiàn)出規(guī)?；?、多元化的特點。作為水務行業(yè)的主要參與主體，地方水務企業(yè)如何通過特許經(jīng)營模式實現(xiàn)提升和發(fā)展是值得關注的問題。本文以地方國有獨資或國有控股的水務集團為主體，分析特許經(jīng)營權對于國有水務集團的戰(zhàn)略意義。

二、當前國有水務集團特許經(jīng)營存在的問題

水務行業(yè)提供的是關系區(qū)域民生的基礎公共服務，大部分地區(qū)是由屬地國有水務集團負責建設和運營。在實踐中，地方國有水務集團依據(jù)政府的指令執(zhí)行供排水特許經(jīng)營范圍內(nèi)的職責，但卻沒有獲得正式的書面授權，無法切實保障經(jīng)營的穩(wěn)定性和收益性，這嚴重偏離了國有水務集團市場化轉型發(fā)展的預期目標。

隨著特許經(jīng)營理念的推行以及水務市場改革化的推進，越來越多的國有水務集團傾向于通過特許經(jīng)營模式來保障企業(yè)的生產(chǎn)、經(jīng)營和發(fā)展。然而，在現(xiàn)行的政策制度以及原有的運營條件下，國有水務集團推行特許經(jīng)營模式過程中也面臨著以下一些問題。

（一）特許經(jīng)營直接授權路徑有待細化

近些年來，國家層面關于特許經(jīng)營權獲取的實施路徑明確提出應采用競爭方式，現(xiàn)實過程中也面臨直接授權的問題，但現(xiàn)行文件未對直接授權的實施路徑做進一步的明確規(guī)定，直接授權的具體操作流程有待完善。建城〔2002〕272號文中規(guī)定，“現(xiàn)有國有或國有控股的市政公用企業(yè)，應在進行國有資產(chǎn)評估、產(chǎn)權登記的基礎上，按規(guī)定的程序申請?zhí)卦S經(jīng)營權。政府也可采取直接委托的方式授予經(jīng)營權，并由主管部門與受委托企業(yè)簽訂經(jīng)營合同。”部分地方政府結合本地實際情況出臺了地方性法規(guī)指導本地區(qū)市政公用行業(yè)的市場化改革，如河南省發(fā)布了《河南省市政公用行業(yè)特許經(jīng)營管理實施辦法》（豫建城〔2004〕72號），武漢市發(fā)布了《武漢市市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（市政府令2006年第170號）。

特許經(jīng)營制度是水務行業(yè)市場化改革的重要基礎，為了保障水務行業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展，各級政府部門應建立規(guī)范、統(tǒng)一的特許經(jīng)營實施流程。

（二）國有水務集團污水處理定價機制不盡合理

我國水價主要由政府制定,實行政府指導價格，污水處理服務費用涵蓋在居民用水價格中，由各地的自來水公司隨水費代收，再統(tǒng)一由政府部門核撥給污水處理企業(yè)。目前大部分國有水務集團的污水處理服務實行的是政府福利定價，采用以支定收或固定付費方式，缺乏相關的激勵措施，導致污水處理收入與市場運行脫軌，不利于企業(yè)的發(fā)展和效能的提升。同時，這種不合理的定價機制與企業(yè)的成本結構相偏離，無法真實反映企業(yè)運營情況和成本變動。地方政府和國有水務集團應積極探索并完善定價及調(diào)價機制，構建與建設成本、運營成本相聯(lián)動的定價及調(diào)價體系，以此助推國有水務集團供排水業(yè)務的快速發(fā)展。

（三）政府監(jiān)管與績效考核機制有待完善

政府監(jiān)管部門對國有水務集團的監(jiān)管體系主要包括市場準入監(jiān)管、服務與水質(zhì)監(jiān)管以及成本與價格監(jiān)管等。在實際操作中部分地區(qū)行業(yè)監(jiān)管部門雖然在市場準入上從嚴把控，并在水質(zhì)等方面構建相關標準,但對國有水務集團的運營過程和服務質(zhì)量的監(jiān)管仍然不到位，缺乏相應的績效考核機制，政府補貼也未與績效考核結果掛鉤。由于長期處于松散的監(jiān)管和考核狀態(tài)，地方水務集團缺乏提高運行技術、降低運營成本的積極性。

三、特許經(jīng)營權之于國有水務集團的戰(zhàn)略意義

國有水務集團不同于一般的市場化水務企業(yè)，其在追求盈利目標的同時更加注重社會性、穩(wěn)定性以及對當?shù)毓┡潘盏谋Ｕ希卦S經(jīng)營權對于國有水務集團來說是業(yè)務穩(wěn)定的保證，也是提供區(qū)域公共服務的基礎。具體來看，特許經(jīng)營對于國有水務集團的戰(zhàn)略意義主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）明確時間與空間上的排他性，是國有水務集團業(yè)務經(jīng)營的基礎

特許經(jīng)營對于政府來說是市場化前提下的一種政府監(jiān)管方式，而對于企業(yè)來說卻是具有壟斷性和排他性的經(jīng)營權利。目前，有些區(qū)域的國有水務集團還沒有意識到特許經(jīng)營的意義，認為其不過政府的一紙授權而已。其實不然，特許經(jīng)營是一項制度安排，它以契約的方式明確企業(yè)的服務區(qū)域、運營義務、考核標準以及收費權利，是國有水務集團業(yè)務長期穩(wěn)定經(jīng)營的基礎，這有利于國有水務集團構建持續(xù)發(fā)展循環(huán)的動力系統(tǒng)，進而提供更高質(zhì)量的水務服務。

（二）劃清政府與企業(yè)的權責邊界，保障企業(yè)的經(jīng)營權利

水務行業(yè)的基礎性、區(qū)域性、公益性等決定了國有水務集團與政府間不可分割的關系，由此導致部分地區(qū)政企邊界模糊，政府干預企業(yè)經(jīng)營管理，企業(yè)則代替政府履行行政監(jiān)管職能，這對國有水務集團的長期發(fā)展是極其不利的。通過特許經(jīng)營制度可以界定政府與企業(yè)間的關系，以合同或文件的方式明確特許經(jīng)營范圍、期限、價格、績效考核、服務標準等，并約定雙方各自的風險承擔界限。在這種契約方式下政府和企業(yè)的分工得到清晰界定，政府負責行業(yè)監(jiān)管和相應的績效考核，而國有水務集團則可以長期穩(wěn)定的專注于經(jīng)營管理和提升效率，并逐步踐行市場化發(fā)展的經(jīng)營理念，從長遠布局、構想國有水務集團的發(fā)展規(guī)劃。

（三）確?，F(xiàn)金流長期穩(wěn)定，改善企業(yè)經(jīng)營預期

通過特許經(jīng)營合同和授權文件，國有水務集團可以約定合理的價格機制來保障項目資產(chǎn)收益水平，逐步建立規(guī)范的項目價格調(diào)整及補助機制來應對未來市場波動的經(jīng)營風險。在特許經(jīng)營制度安排下，國有水務集團未來的經(jīng)營收益穩(wěn)固，項目運營期間的現(xiàn)金流穩(wěn)定，將較大程度的改善市場對于企業(yè)的經(jīng)營預期，這為企業(yè)未來的上市融資以及規(guī)模擴張奠定了堅實的基礎，同時也為國有水務集團的跨區(qū)域發(fā)展創(chuàng)造條件。

四、國有水務集團獲取特許經(jīng)營權的路徑

國有水務集團由于長期從事區(qū)域供排水服務，因此其特許經(jīng)營權涉及新建項目和已建設運營的存量項目。綜合政府相關政策和我國國有水務集團特許經(jīng)營的現(xiàn)狀來看，國有水務集團獲取特許經(jīng)營權的方式主要有以下兩種：

（一）新建項目——通過公開競爭的方式獲取特許經(jīng)營權

1. 實施路徑

根據(jù)《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，“實施機構根據(jù)經(jīng)審定的特許經(jīng)營項目實施方案，應當通過招標、競爭性談判等競爭方式選擇特許經(jīng)營者。特許經(jīng)營項目建設運營標準和監(jiān)管要求明確、有關領域市場競爭比較充分的，應當通過招標方式選擇特許經(jīng)營者?！?/p>

在實際操作中，政府授權部門根據(jù)政策要求，通過發(fā)布招標公告等競爭性方式公開選擇特許經(jīng)營者，國有水務集團可以按照公告規(guī)定的程序參與項目投標，與其他水務企業(yè)公平競爭。

2. 類似案例及實施策略

目前，水務市場上已經(jīng)有越來越多的國有水務集團以競爭性方式獲得特許經(jīng)營權、擴張業(yè)務范圍及領域。

例如，興蓉環(huán)境2010年通過借殼藍星清洗成功實現(xiàn)上市，擁有成都市中心城區(qū)污水處理30年的特許經(jīng)營權，但興蓉環(huán)境的發(fā)展并不局限于成都市，近年來興蓉環(huán)境積極參與PPP、特許經(jīng)營等項目進入其他地區(qū)供水及污水處理業(yè)務市場，通過公開競爭的方式憑借自身的技術優(yōu)勢、管理優(yōu)勢獲得多地區(qū)的特許經(jīng)營權。2016年，興蓉環(huán)境中標江蘇省沛縣供水PPP項目、寧夏寧東工業(yè)基地水資源綜合利用PPP項目；2018年，公司中標四川省廣安市岳池縣嘉陵江水源供水工程特許經(jīng)營項目。目前公司業(yè)務已覆蓋四川、甘肅、寧夏、陜西、江蘇等省份。

再如，武漢控股是國內(nèi)最早的水務上市公司，所轄排水公司是武漢市中心城區(qū)污水特許經(jīng)營授權企業(yè)。武漢控股充分利用自身在投融資、人才、技術和管理等方面的優(yōu)勢，通過公開市場競爭先后在武漢成功中標陳家沖垃圾滲濾液處理站提標改造工程BOT項目、東西湖污水處理廠一期建設工程BOT項目。同時，武漢控股對外與北京碧水源之間形成長期戰(zhàn)略合作關系，2018年3月，武漢控股與北京碧水源組成聯(lián)合體成功中標仙桃市鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設施PPP項目。

（二）存量項目——通過直接授權的方式獲取特許經(jīng)營權

1. 實施路徑

根據(jù)原建設部印發(fā)《關于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》（建城〔2002〕272號）文件特殊規(guī)定：“現(xiàn)有國有或國有控股的市政公用企業(yè)，應在進行國有資產(chǎn)評估、產(chǎn)權登記的基礎上，按規(guī)定的程序申請?zhí)卦S經(jīng)營權。政府也可采取直接委托的方式授予經(jīng)營權，并由主管部門與受委托企業(yè)簽訂經(jīng)營合同”。

在實際中，地方城市水務企業(yè)長期在當?shù)貜氖滤畡招袠I(yè)的經(jīng)營管理工作，與其他同行業(yè)企業(yè)相比更加深入的了解當?shù)毓姷恼鎸嵭枨?，沉淀了多年的運營實力與實踐經(jīng)驗，具備相應的技術、資金和行業(yè)積累。在目前國家法律、行政法規(guī)對市政公用事業(yè)特許經(jīng)營權取得方式?jīng)]有進一步規(guī)定的前提下，各地可結合具體情況和實際需要，按照建城〔2002〕272號文的規(guī)定進行授權。

2. 類似案例及實施策略

特許經(jīng)營權是國有水務集團經(jīng)營業(yè)務和穩(wěn)定收益的保障，我國大部分國有水務集團通過政府直接授權的方式獲得存量供排水業(yè)務的特許經(jīng)營權，以滿足自身擴張以及上市發(fā)展的需求。

例如，2010年江陰市人民政府印發(fā)《關于同意<關于授予江蘇江南水務股份有限公司供水特許經(jīng)營權的請示>的批復》（澄政復〔2010〕14號）文件，同意授予江南水務供水特許經(jīng)營權。2010年3月，江陰市建設局與江南水務簽訂了《江陰市城鄉(xiāng)供水特許經(jīng)營協(xié)議》，授予江南水務在江陰市全境內(nèi)享有獨家提供供水服務、收取水費和負責供水設施的建設、經(jīng)營、維護和更新的權利。

再如，2016年瀘縣人民政府印發(fā)《瀘縣人民政府關于授予城市供水特許經(jīng)營權的批復》（瀘縣府函〔2016〕70號）。鑒于興瀘水務自2002年起就負責瀘縣縣城及供水管網(wǎng)沿線鄉(xiāng)鎮(zhèn)的供水工作，是瀘縣規(guī)劃區(qū)域內(nèi)唯一的專業(yè)供水公司，縣政府同意授予興瀘水務城市供水特許經(jīng)營權，由縣住房和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設局代表縣政府與興瀘水務簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。2017年3月，興瀘水務在香港聯(lián)交所正式掛牌上市，是四川省水務行業(yè)第一家在境外上市的企業(yè)。

五、小 結

在市場化改革進程中，獲取特許經(jīng)營權能為水務企業(yè)的經(jīng)營收益性和穩(wěn)定性提供了保障。但特許經(jīng)營權的獲得，只是整個企業(yè)運營模式的開始，水務行業(yè)涉及到的是最基本的民生問題，在特許經(jīng)營期內(nèi)，企業(yè)一方面要積極與政府保持溝通，按照行業(yè)主管部門的要求合規(guī)經(jīng)營，另一方不能過度依賴于政府的補助與支持，要以特許經(jīng)營為基礎，逐步實現(xiàn)自身的市場化發(fā)展和轉型。

作者簡介：萬文清，系江蘇現(xiàn)代資產(chǎn)投資管理顧問有限公司高級副總裁、現(xiàn)代研究院高級研究員。崔祥，系江蘇現(xiàn)代資產(chǎn)投資管理顧問有限公司投融資事業(yè)部項目總監(jiān)，現(xiàn)代研究院研究員。