​曾雪蘭：擴大碳市場覆蓋行業(yè)范圍的思考

大氣網(wǎng)訊:隨著《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》《2019~2020年全國碳排放權(quán)交易配額總量設(shè)定與分配實施方案（發(fā)電行業(yè)）》等一系列重點文件的發(fā)布，以電力為首批覆蓋行業(yè)的全國碳市場正式開始運行。時間踏進2021年，我國已進入“十四五”階段，2030年碳排放達峰的期限日益臨近。作為促進低成本減排的政策機制，碳市場如何在電力行業(yè)以外覆蓋更多的行業(yè)、承擔更重的推進減排的任務(wù)已成為社會各界關(guān)注的重要議題。筆者以廣東省碳交易試點為例，就擴大覆蓋行業(yè)范圍對碳市場的意義、需要考慮的原則及因素進行了探討，并對廣東、全國碳市場提出一些思考建議。

一、碳市場覆蓋多個行業(yè)的意義

（一）碳市場覆蓋多個行業(yè)可使全社會整體減排成本下降

相比指令性的節(jié)能減排措施，碳市場機制的優(yōu)勢在于，市場形成的碳價格信號將促使減排成本低的行業(yè)企業(yè)進行實際減排并出售節(jié)余的配額，而減排成本高的行業(yè)企業(yè)通過購買碳配額抵消其排放、完成減排任務(wù)，從而使碳市場覆蓋范圍內(nèi)的企業(yè)整體以更低的減排成本完成目標減排量。若將更大范圍的行業(yè)企業(yè)納入碳市場進行排放管控，減少使用指令性減排措施，則全社會的減排成本可進一步下降。因此，擴大碳市場覆蓋范圍應(yīng)成為未來減排政策的發(fā)展趨勢。

（二）碳市場覆蓋多個行業(yè)可有助于防止行業(yè)間的碳泄漏

由于工業(yè)生產(chǎn)的復雜性，一個企業(yè)的生產(chǎn)過程可能涉及多個行業(yè)。在廣東省碳市場納入的行業(yè)中，鋼鐵、石化行業(yè)的企業(yè)存在跨行業(yè)大類的復雜生產(chǎn)情況。以典型的長流程鋼鐵企業(yè)為例，其生產(chǎn)過程包括石灰燒制、煉焦、燒結(jié)、球團、煉鐵、煉鋼、軋鋼等工序，根據(jù)國家統(tǒng)計局國民經(jīng)濟行業(yè)分類（GB/T 4754—2017），石灰燒制工序?qū)儆诜墙饘俚V物制品業(yè)，煉焦工序?qū)儆谑?、煤炭及其他燃料加工業(yè)，煉鐵、煉鋼等工序?qū)儆诤谏饘僖睙捄蛪貉蛹庸I(yè)。而實際上，也存在獨立運營的石灰燒制和煉焦企業(yè)。如果只納入黑色金屬冶煉和壓延加工業(yè)中的“鋼鐵行業(yè)”，若長流程鋼鐵企業(yè)將石灰燒制、煉焦工序外包至其他石灰燒制、煉焦企業(yè)，而這些工序?qū)?yīng)的行業(yè)恰好沒有被納入碳市場，則可能導致這些外包工序脫離碳市場管控，造成碳泄漏的問題。擴大覆蓋行業(yè)范圍則可以有效避免此類行業(yè)間的碳泄漏。

（三）碳市場覆蓋多個行業(yè)可增進市場流動性，提升市場效率

碳市場覆蓋多個行業(yè)可增加碳市場參與者的數(shù)量和潛在的差異性（減排成本、交易成本、風險偏好等），提升參與者的交易傾向，進而增加交易流動性、提升市場效率，有助于實現(xiàn)低成本減排的目標。以廣東碳市場2019履約年度為例，其覆蓋的電力、鋼鐵、水泥行業(yè)的交易量分別占全部控排企業(yè)交易量的46%、21%、19%，其余三個行業(yè)的交易量占比也達到14%，可見，各行業(yè)對碳市場整體交易量的貢獻都較為顯著。覆蓋多個行業(yè)促進了廣東碳市場交易的繁榮。2019年度履約期，廣東碳市場配額交易量達3824萬噸，交易金額達9.3億元（比2018年度履約期增長11.5%）。截至2021年1月22日，廣東碳市場累計配額交易量達1.7億噸，累計配額交易金額達35.8億元，分別占我國所有區(qū)域碳市場累計交易量和交易額總量的39%和35%，是國內(nèi)首個、也是唯一一個配額現(xiàn)貨交易量破億、交易額突破30億元大關(guān)的試點碳市場。

二、碳市場選擇覆蓋行業(yè)的重要原則：目標和可操作性的協(xié)同

雖然碳市場覆蓋更多的行業(yè)可以使碳市場覆蓋企業(yè)整體的減排成本進一步下降、有助于增大碳市場流動性、減少碳泄漏，進而有助于全社會低成本地實現(xiàn)減排目標，但是納入過程還需要綜合考慮操作性問題，如管理成本、企業(yè)承受能力、配額分配的技術(shù)難度和數(shù)據(jù)基礎(chǔ)等因素。

（一）管理因素

管理成本，主要指政府管理的成本，例如履約審核、報告核查監(jiān)管、違規(guī)處罰等。一般來說，企業(yè)排放規(guī)模較小、排放源相對分散，則政府管理成本較高；企業(yè)排放規(guī)模較大、排放源相對集中，政府管理成本低。廣東碳市場的納入行業(yè)基本上為排放密集型行業(yè)，總排放量約占全省的65%，較其他行業(yè)具有更大的排放占比，而企業(yè)數(shù)量僅為240余家，可以實現(xiàn)在管理成本較低的情況下管控較大體量的排放。

企業(yè)承受力，主要指企業(yè)承受碳市場履約成本的能力。將一個行業(yè)納入碳市場一般意味著對其中相當一部分的企業(yè)采取偏緊的配額分配，以維持較為合理的碳價，因此將對這些企業(yè)產(chǎn)生一定的履約成本。如果候選行業(yè)已處于嚴重虧損、承受力較弱的狀態(tài)，卻仍將其納入碳市場的話，可能會導致大量企業(yè)因運營成本過高而關(guān)閉，產(chǎn)生的資源浪費、人員失業(yè)等經(jīng)濟社會成本可能會高于減排所獲得的環(huán)境收益。因此，在考慮納入碳市場時，應(yīng)適度考慮行業(yè)內(nèi)企業(yè)的經(jīng)濟承受力。

（二）技術(shù)因素

配額分配的技術(shù)難度，主要指進行合理配額分配的技術(shù)難度。這與我國碳市場所處的階段相關(guān)。根據(jù)國內(nèi)外碳市場實踐經(jīng)驗，碳市場建設(shè)初期的配額分配往往以免費分配為主。免費分配方法包括基準法和歷史法。基準法以單位產(chǎn)品碳排放先進值（基準線）為配額分配依據(jù)，單位產(chǎn)品碳排放優(yōu)于先進值的企業(yè)配額相對寬松，單位產(chǎn)品碳排放劣于先進值的企業(yè)配額相對緊缺。這樣可以起到激勵先進、鞭策落后的作用。因此，基準法往往是被優(yōu)先采用的免費分配方法。在廣東碳市場，基準法配額分配所覆蓋的排放量占比已接近90%。然而，如何將基準線的分類和數(shù)值設(shè)置得可比、公平，存在一定的技術(shù)難度。對于電力、水泥等行業(yè)，不同企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品同質(zhì)性較強，工序的能源/物料投入產(chǎn)出關(guān)系較簡明，較容易準確統(tǒng)計行業(yè)各種產(chǎn)品的單位產(chǎn)品碳排放，進而設(shè)置基準線。對于這類行業(yè)，廣東碳市場采用了基準法，根據(jù)生產(chǎn)規(guī)模、產(chǎn)品類型設(shè)置了多條基準線，兼顧了效率與公平。但對于石化、鋼鐵等行業(yè)，不同企業(yè)產(chǎn)品類型差異較大，工序的能源/物料投入產(chǎn)出關(guān)系較復雜。在廣東碳市場，納入的石化企業(yè)的煉油和石化產(chǎn)品結(jié)構(gòu)不盡相同、所經(jīng)過的加工工藝鏈條的長短也不同，納入的鋼鐵企業(yè)的鋼材產(chǎn)品涉及多個型號，而且存在一個工序生產(chǎn)多種產(chǎn)品等復雜情況，相應(yīng)的能源/物料投入和產(chǎn)出難以根據(jù)產(chǎn)品分類準確剝離，因此計算合理、準確的單位產(chǎn)品碳排放量并進行行業(yè)對標存在較大挑戰(zhàn)。對此，廣東碳市場對石化行業(yè)和鋼鐵的鋼壓延與加工工序采用歷史排放法分配配額（以企業(yè)/工序整體歷史排放為依據(jù)，不區(qū)分產(chǎn)品），但歷史排放法存在鞭打快牛的缺點。因此，對于這類較為復雜的行業(yè)，做到科學、公平的配額分配存在較大挑戰(zhàn)，將其納入碳市場范圍時需要慎重。

數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，主要指行業(yè)企業(yè)碳排放量及配額相關(guān)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計現(xiàn)狀，例如產(chǎn)品產(chǎn)量、能源及含碳物料消耗量、熱值及碳含量等排放計算系數(shù)。能否獲取準確的碳排放量及配額相關(guān)數(shù)據(jù)，關(guān)系到科學合理的配額方法能否設(shè)定、企業(yè)的配額以及排放責任能否準確確定。不同行業(yè)之間在數(shù)據(jù)的統(tǒng)計基礎(chǔ)上存在差異。以廣東碳市場覆蓋行業(yè)的熱值實測情況為例，電力、水泥、造紙行業(yè)采用實測值的企業(yè)比例較高，而石化和鋼鐵則較低。這主要是由各行業(yè)的生產(chǎn)和排放技術(shù)特征導致的。例如對燃料燃燒情況要求較高、購買化石燃料較多的行業(yè)（如電力行業(yè)、造紙行業(yè)的自備電廠）更注重熱值的監(jiān)測，這是因為熱值是確定燃料交易價格的重要因素，并且能反映燃料的性質(zhì)以便更好地對燃燒效率指標進行內(nèi)部管理。此外，在企業(yè)內(nèi)部的工序間存在復雜的能源和物料聯(lián)系的行業(yè)，要厘清工序邊界并做到準確計量相關(guān)參數(shù)存在挑戰(zhàn)。例如廣東碳市場納入的長流程鋼鐵行業(yè)，其生產(chǎn)工序同時存在能源投入和能源產(chǎn)出（如高爐、焦爐、轉(zhuǎn)爐煤氣等）并相互供給，監(jiān)測這些煤氣在每個工序的產(chǎn)量、用量及其對應(yīng)的熱值存在一定的不確定性。對于數(shù)據(jù)統(tǒng)計基礎(chǔ)較弱或存在較大復雜性的行業(yè)，納入碳市場范圍時也需要慎重。

三、相關(guān)建議

（一）對廣東碳市場的相關(guān)建議

1.做好與全國碳市場的銜接，服務(wù)地方低碳發(fā)展

隨著全國碳市場的納入范圍逐步擴大，廣東碳市場的行業(yè)企業(yè)將逐步納入全國碳市場。建議廣東進一步積極與國家溝通與全國碳市場的銜接事宜，做好電力以外的行業(yè)企業(yè)納入全國碳市場的過渡工作，確保試點向全國碳市場的平穩(wěn)銜接。在廣東碳市場及全國碳市場并行存在期間，繼續(xù)發(fā)揮廣東碳市場政策體系公開透明、交易市場化程度高的優(yōu)勢，逐年收緊配額分配，保持配額交易的高度活躍，服務(wù)廣東省低碳發(fā)展戰(zhàn)略。在國家碳達峰、碳中和的總體碳減排目標下，廣東作為中國的先進省份，必然將在碳達峰和碳中和進程中承擔重要任務(wù)。廣東碳市場可有效輔助廣東省低成本地實現(xiàn)碳達峰和碳中和目標。

2.建設(shè)大灣區(qū)碳交易機制，探索共性行業(yè)納入覆蓋范圍

粵港澳大灣區(qū)作為我國經(jīng)濟發(fā)達區(qū)域，在低碳發(fā)展方面應(yīng)先行先試，形成可推廣的低碳發(fā)展模式。由于碳市場在低碳發(fā)展方面的高效促進作用，建議可進一步探索建立粵港澳大灣區(qū)碳交易機制。覆蓋范圍可探索納入粵港澳三地共性較強的交通和建筑行業(yè)?；浉郯娜匦枰獎?chuàng)新性地建設(shè)碳市場。市場機制可嘗試以碳普惠制、自愿納入碳市場管理或建立強制排放上限等不同方式探索建立。

（二）對全國碳市場的相關(guān)建議

1.先易后難、分批納入，逐步擴大碳市場覆蓋范圍

在我國現(xiàn)有的碳排放相關(guān)數(shù)據(jù)管理體制中，能源相關(guān)數(shù)據(jù)管理的基礎(chǔ)較好，其企業(yè)級和工序級的能源消費數(shù)據(jù)均具有較高的可獲得性，且已建立專門的數(shù)據(jù)質(zhì)量控制政策體系并實施了較長一段時間。建議全國碳市場可選擇優(yōu)先覆蓋能源相關(guān)排放，并選擇產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和能源物料關(guān)系相對簡明、企業(yè)規(guī)模較大、承受力較強的行業(yè)優(yōu)先納入，如首批納入的電力行業(yè)，以及在候選行業(yè)范圍內(nèi)的水泥行業(yè)。其他的排放行業(yè)可在全國碳市場后續(xù)階段條件成熟時逐步納入。

2.提前完善行業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，促使更多行業(yè)滿足納入碳市場的要求

企業(yè)在納入碳市場之前，建議國家可先進行碳排放及配額相關(guān)數(shù)據(jù)收集，評估擴大納入范圍的各類成本和技術(shù)難度。在報告技術(shù)指南中對企業(yè)的邊界劃分、數(shù)據(jù)計量、取樣化驗等監(jiān)測過程進行明確要求，對于暫不滿足要求的企業(yè)，應(yīng)要求其在限定的時間內(nèi)進行完善。這個排放報告能力建設(shè)的過程，可提高企業(yè)數(shù)據(jù)的可獲得性和質(zhì)量，減少行業(yè)企業(yè)之間的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)差異，促使更多的行業(yè)滿足碳市場的基本要求，從而為全國碳市場覆蓋范圍的擴大創(chuàng)造條件。

原文首發(fā)于《電力決策與輿情參考》2021年1月29日第4、5期

作者：曾雪蘭，廣東工業(yè)大學環(huán)境生態(tài)工程研究院教授