垃圾治理的主要障礙分析

固廢網(wǎng)訊:垃圾治理是政府與社會(huì)在市場(chǎng)導(dǎo)向下的共治，而市場(chǎng)、社會(huì)、政府都非十全十美，存在不完善或低效率之處，甚至體制與運(yùn)行機(jī)制性缺陷，這些都是垃圾治理的障礙，是垃圾治理需要特別關(guān)注方面。

1.市場(chǎng)障礙

垃圾治理存在不完全競(jìng)爭(zhēng)、外部性、公共物品、信息不對(duì)稱等市場(chǎng)障礙。市場(chǎng)障礙引起資源配置不當(dāng)，損失社會(huì)各利益相關(guān)方的利益與社會(huì)福利，存在帕累托改進(jìn)余地。市場(chǎng)機(jī)制自身不能夠解決市場(chǎng)障礙問題，需要政府利用法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、行政指令、經(jīng)濟(jì)手段等工具對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行管制，常用的工具有價(jià)格管制、稅收、津貼、排放權(quán)/處理權(quán)交易、主體整合和行政處罰。

（1）壟斷

規(guī)模經(jīng)濟(jì)和政府特許是垃圾治理行業(yè)形成壟斷的2個(gè)主要原因。對(duì)某一地區(qū)的垃圾細(xì)分市場(chǎng)而言，生活垃圾、餐廚垃圾、大件垃圾、城鎮(zhèn)污水處理廠污泥、綠化垃圾、糞渣、動(dòng)物尸骸、醫(yī)療垃圾、廢棄車輛、危險(xiǎn)工業(yè)垃圾及其他有害垃圾的治理具有垃圾產(chǎn)量有限、行業(yè)利潤(rùn)微薄和體制分割特點(diǎn)，僅需少數(shù)幾家或一家大型企業(yè)便可處理某一細(xì)分市場(chǎng)的垃圾量，而且，企業(yè)為了發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)的效果，會(huì)排斥其他企業(yè)參與，形成自然壟斷；加上政府出于穩(wěn)定服務(wù)水平和減少糾紛等方面的考慮，往往實(shí)行政府特許政策，強(qiáng)化了垃圾處理的自然壟斷，進(jìn)一步助長(zhǎng)了垃圾處理行業(yè)的壟斷競(jìng)爭(zhēng)。

壟斷導(dǎo)致資源配置缺乏效率、壟斷利潤(rùn)和不公平，損失經(jīng)濟(jì)福利，而且，為獲得與維持壟斷地位，壟斷企業(yè)將進(jìn)行非法的“尋租”活動(dòng)，產(chǎn)生壟斷價(jià)格，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)福利進(jìn)一步減小。尋租導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)福利的損失，更嚴(yán)重的是導(dǎo)致腐敗和市場(chǎng)失序。

防治壟斷需要政府采取壟斷管制工具，如反壟斷法和價(jià)格管制。價(jià)格管制一般遵循“效率優(yōu)先，兼顧公平”原則，盡量將價(jià)格確定在帕累托最優(yōu)狀態(tài)附近。常見的定價(jià)法有邊際成本定價(jià)法、平均成本定價(jià)法、雙重定價(jià)法和資本回報(bào)率定價(jià)法。

（2）外部性

垃圾的排放存在外部不經(jīng)濟(jì)性。消費(fèi)者排放垃圾，既減少了環(huán)境容量，剝奪了他人的排放權(quán)利，又使社會(huì)增大了垃圾處理負(fù)擔(dān)，甚至還被迫支付部分垃圾處理成本，這就是垃圾排放的外部不經(jīng)濟(jì)性。

相反，垃圾處理存在外部經(jīng)濟(jì)性。垃圾處理者通過妥善處理垃圾，向社會(huì)提供了環(huán)境容量及其它服務(wù)，但因垃圾被人為地冠以“公共資源”屬性而環(huán)境容量與服務(wù)性產(chǎn)品又具有公共物品屬性且難以準(zhǔn)確定價(jià)等多種原因，環(huán)境容量與服務(wù)性產(chǎn)品的消費(fèi)者（受益者）并未為消費(fèi)行為付費(fèi)或足額付費(fèi)，垃圾處理者也沒能從其利人行為中獲得應(yīng)有的報(bào)酬，從而產(chǎn)生垃圾處理的外部經(jīng)濟(jì)性。

當(dāng)垃圾排放具有外部不經(jīng)濟(jì)性時(shí)，排放者可以從其收益中拿出一部分用于減小社會(huì)成本；當(dāng)垃圾處理存在外部經(jīng)濟(jì)性時(shí)，社會(huì)（消費(fèi)者）可以從其收益中拿出一部分來補(bǔ)償企業(yè)的損失，即外部性導(dǎo)致低效率，存在帕累托改進(jìn)余地。

糾正外部性的低效率需要政府采取適宜的政策工具進(jìn)行管制?？赡懿捎玫恼吖ぞ哂卸愂蘸徒蛸N、產(chǎn)權(quán)的確認(rèn)和可轉(zhuǎn)讓、主體整合。

垃圾處理的外部經(jīng)濟(jì)性很大程度是因?yàn)椤碍h(huán)境權(quán)”或“環(huán)境容量”產(chǎn)權(quán)的不確定。如果對(duì)環(huán)境權(quán)或環(huán)境容量進(jìn)行了確權(quán)，并制定了計(jì)量計(jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，則可減小搭便車效應(yīng)，減小垃圾處理的外部經(jīng)濟(jì)性。進(jìn)一步，如允許“環(huán)境權(quán)”或“處理權(quán)”交易，可進(jìn)一步減小垃圾處理的外部經(jīng)濟(jì)性。

主體整合的具體措施一是允許垃圾處理者參與源頭需求側(cè)管理并將源頭需求側(cè)管理資本化，讓垃圾處理的供求雙方見面交易，“內(nèi)部化”垃圾治理的外部性；二是整合具有外部經(jīng)濟(jì)性的處理作業(yè)與具有外部不經(jīng)濟(jì)性的處理作業(yè)，如將具有一定經(jīng)濟(jì)效益的廢食油或餐飲垃圾的資源化利用與不具有經(jīng)濟(jì)效益的源頭垃圾分類指導(dǎo)及廚余垃圾處理整合在一起，不僅可以減少垃圾分類、廚余垃圾處理的外部性，還可以將垃圾分類資本化，從而便于利用經(jīng)濟(jì)杠桿撬動(dòng)垃圾分類的社會(huì)自治，便于實(shí)行垃圾分類服務(wù)的合同業(yè)務(wù)管理模式（BMC）。

（3）信息的不完全和不對(duì)稱

信息的不完全，不僅指因信息傳播途徑受阻和因人本身能力限制引起的信息不完全，還包括市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本身不能夠生產(chǎn)出足夠的信息并有效地配置它們。信息不對(duì)稱是指一主體擁有比其他主體更多或更有價(jià)值的信息。

在信息不完全和不對(duì)稱情況下，垃圾處理者的投資帶有一定的盲目性，垃圾排放者的消費(fèi)可能出現(xiàn)“失誤”，社會(huì)對(duì)垃圾治理的不完全認(rèn)識(shí)可能產(chǎn)生誤解甚至嚴(yán)重阻礙垃圾治理規(guī)劃與計(jì)劃的實(shí)施，委托人對(duì)代理人的監(jiān)督可能“失效”，等等，這些都將導(dǎo)致資源配置不當(dāng)。

遏制信息不完全和不對(duì)稱，首先是要在規(guī)劃、設(shè)計(jì)階段充分考慮避免信息不完全和不對(duì)稱的方式方法與途徑，二是及時(shí)總結(jié)與發(fā)布信息，完善信息傳播渠道，增大信息透明度，三是建立信息共享制度。

2.社會(huì)障礙

垃圾治理的主體具有“理性經(jīng)濟(jì)人”和“非理性社會(huì)人”的雙重心理，這種雙重心理與垃圾治理的一些固有特點(diǎn)交織作用將導(dǎo)致社會(huì)正義與社會(huì)自治力的缺失，產(chǎn)生垃圾治理障礙，如責(zé)任分散效應(yīng)（旁觀者效應(yīng)）、搭便車效應(yīng)、鄰避效應(yīng)、不值得定律。

（1）責(zé)任分散效應(yīng)（旁觀者效應(yīng)）

“人人受益，人人有責(zé)”容易造成責(zé)任分散，讓人產(chǎn)生“我不去做，由別人去做”的心理，甚至覺得自己分擔(dān)的責(zé)任很少，甘做旁觀者，形成“人人受益而又很少人關(guān)心”的不合作與“三個(gè)和尚沒水吃”的集體冷漠局面。

垃圾治理存在責(zé)任分散效應(yīng)，源頭垃圾分類與回收環(huán)節(jié)尤為明顯，本應(yīng)是排放者的責(zé)任，卻推給了政府，因政府只能動(dòng)用納稅人上繳的稅收，實(shí)則推給了全體社會(huì)。

遏制責(zé)任分散效應(yīng)的主要辦法有：

1）屬地管理，劃片而治，推進(jìn)社區(qū)自治、行業(yè)自治、區(qū)域自治，縮小治理規(guī)模；

2）落實(shí)污染者負(fù)責(zé)、治理者獲利、消費(fèi)者付費(fèi)、受益者補(bǔ)償與受損者受償原則，落實(shí)生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度；實(shí)行“多排放多付費(fèi)”、“減排補(bǔ)貼，超排懲罰”等政策；

3）健全法制、集體契約和個(gè)人道德操守組成的規(guī)范體系，倡導(dǎo)居民“減量、分類、回收、自治”的行為規(guī)范，促進(jìn)垃圾治理法治化和社會(huì)自治；

4）建設(shè)社會(huì)自治示范榜樣，強(qiáng)化榜樣的示范作用，增加社會(huì)成員的責(zé)任感，

（2）搭便車效應(yīng)

搭便車效應(yīng)指治理成果被他人無償或以低成本付出據(jù)為己有。垃圾治理產(chǎn)品中的物質(zhì)資源和能量資源已有計(jì)量計(jì)價(jià)規(guī)范，較難出現(xiàn)搭便車現(xiàn)象；但環(huán)境容量和服務(wù)性產(chǎn)品較難準(zhǔn)確計(jì)量計(jì)價(jià)，而且，環(huán)境容量和治理服務(wù)的覆蓋面和分配途徑不易限制，客觀上讓沒有參與治理的人能夠輕易享受到治理成果，從而產(chǎn)生“不勞而獲”心理。

遏制搭便車效應(yīng)的主要辦法有：

1）執(zhí)行垃圾排放費(fèi)制度，尤其要執(zhí)行按類計(jì)量收費(fèi)制度；

2）執(zhí)行生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償制度，要求受益者繳納生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)，對(duì)受垃圾影響區(qū)域予以生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償；

3）落實(shí)“治理者獲利”原則。制定治理產(chǎn)品，尤其環(huán)境容量和治理服務(wù)產(chǎn)品的計(jì)量計(jì)價(jià)辦法，健全垃圾治理成本回收辦法，讓治理者獲得回報(bào)，打破平均主義；

4）實(shí)行屬地管理、劃片而治與主體整合，推進(jìn)社區(qū)自治、行業(yè)自治、區(qū)域自治，縮小治理規(guī)模，理順垃圾治理的供求關(guān)系。

（3）鄰避效應(yīng)

當(dāng)一個(gè)具有外部經(jīng)濟(jì)性的設(shè)施建在自家周邊時(shí)，容易讓人覺得自己付出了比他人更高的成本，出于理性經(jīng)濟(jì)人，產(chǎn)生“不要建在我家后院”的心理。

垃圾處理設(shè)施具有鄰避效應(yīng)，一是存在垃圾污染及垃圾處理過程中潛在的二次污染風(fēng)險(xiǎn)，二是減少處理設(shè)施所在地的發(fā)展機(jī)會(huì)，是典型的鄰避設(shè)施。

遏制鄰避效應(yīng)，培育迎臂效應(yīng)的辦法有：

1）進(jìn)行簡(jiǎn)明扼要、系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)分析，制定風(fēng)險(xiǎn)減輕與控制方案；

2）尋找自愿性社區(qū)，并給予受影響區(qū)域生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償與經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償；

3）堅(jiān)持信息透明化與社會(huì)參與，確保受影響區(qū)擁有知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、掌控權(quán)（參與權(quán)）和監(jiān)督權(quán)。

（4）不值得定律

不值得做的事情，就不值得做好。垃圾治理的社會(huì)依據(jù)是社會(huì)人具有社會(huì)意識(shí)和奉獻(xiàn)精神，但不可否認(rèn)，個(gè)別人為一己私利極大化，認(rèn)為垃圾治理不值得為之，甚至連旁觀都不值得去做，在這種心態(tài)下，不可能把垃圾治理做好。

打破不值得定律的辦法有：

1）制定戰(zhàn)略規(guī)劃，并邀請(qǐng)社會(huì)各利益相關(guān)方參與規(guī)劃的制定、執(zhí)行與落實(shí)；

2）加強(qiáng)教化、躬行踐履和法治，讓“垃圾治理是件值得做的事情”深入人心；

3）確保治理者獲得回報(bào)。

3.政府障礙

市場(chǎng)障礙與社會(huì)障礙賦予政府以管制的職能，如果政府管制不能夠遏制、消除市場(chǎng)障礙或社會(huì)障礙，甚至加劇影響或引發(fā)新障礙，就產(chǎn)生了所謂的政府障礙。垃圾治理存在政府的內(nèi)部性、外部性、政府特許經(jīng)營、信息不完全和不對(duì)稱、政府被企業(yè)俘獲等政府障礙問題。遏制政府障礙的辦法就是限制政府管制只發(fā)生在在市場(chǎng)失靈或社會(huì)失靈的領(lǐng)域或環(huán)節(jié)。

（1）政府內(nèi)部性

所謂“政府內(nèi)部性”，又稱政府自利性，就是指政府及其成員追求自身動(dòng)機(jī)、目標(biāo)與利益而非社會(huì)福利，是政府障礙的一種基本的或體制性的形式。

政府具有群體或集體的動(dòng)機(jī)、目標(biāo)與利益，同時(shí)，政府擁有實(shí)現(xiàn)自身動(dòng)機(jī)、目標(biāo)與利益的權(quán)力與優(yōu)勢(shì)，使得“政府內(nèi)部性”成為政府的一個(gè)體制特征。政府內(nèi)部性因政府及其成員追求的動(dòng)機(jī)、目標(biāo)與利益的多樣性而表現(xiàn)出多種形式，但主要形式都是圍繞金錢與權(quán)利的追求。主要形式有創(chuàng)租與抽租、政府?dāng)U張。

垃圾治理市場(chǎng)是一個(gè)具有自然壟斷性質(zhì)的非完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，投資大，租金大，租金收益高，這給企業(yè)或利益集團(tuán)尋租提供了機(jī)會(huì)與動(dòng)力，同時(shí)也給政府創(chuàng)租與抽租提供了機(jī)會(huì)與動(dòng)力，垃圾治理行業(yè)存在企業(yè)尋租和政府創(chuàng)租與抽租一體化現(xiàn)象。

（2）政府行為的外部性

政府行為一定會(huì)對(duì)政府管制對(duì)象產(chǎn)生外部影響，而且，政府行為存在外在成本，政府行為的低效率增大外在成本，政府行為失當(dāng)又會(huì)產(chǎn)生額外的外在成本。政府行為的外部影響與外在成本就是政府行為的外部性。

當(dāng)政府管制對(duì)管制對(duì)象產(chǎn)生了正面影響即達(dá)到了管制目的，且這種正面影響的收益超出了政府行為的外在成本時(shí)，政府行為表現(xiàn)出正外部性或外部經(jīng)濟(jì)性。當(dāng)政府管制對(duì)管制對(duì)象產(chǎn)生了負(fù)面影響即沒有達(dá)到管制目的，政府行為表現(xiàn)出負(fù)外部性或外部不經(jīng)濟(jì)性。

政府行為的外部性，如同垃圾治理的外部性，是一種政府障礙。政府行為沒有達(dá)到管制目的，顯然是一種障礙；政府行為雖然達(dá)到了管制目的，但因此產(chǎn)生的收益不足以彌補(bǔ)政府行為的外在成本，也是一種障礙；政府性政府行為達(dá)到了管制目的，因此產(chǎn)生的收益也足以彌補(bǔ)政府行為的外在成本，但卻犧牲了其他人過多的利益，存在帕累托改進(jìn)余地，還是一種障礙。

如環(huán)保搬遷是化解垃圾處理設(shè)施的鄰避效應(yīng)的一種有效措施，但政府花費(fèi)過量稅收實(shí)施大范圍住戶高額搬遷，雖然化解了鄰避效應(yīng)，促成了處理設(shè)施落地建設(shè)，從社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局考量，可能具有正外部性，但卻犧牲了全體納稅人過多的利益，仍然存在帕累托最優(yōu)改進(jìn)余地，是一種障礙。

（3）政府特許經(jīng)營

鑒于資源稀缺與自然壟斷性質(zhì)，且出于普惠服務(wù)的考慮，政府采用政府特許經(jīng)營模式，將垃圾治理行業(yè)的部分細(xì)分市場(chǎng)的經(jīng)營權(quán)授予一個(gè)或少數(shù)幾個(gè)企業(yè)。

政府特許經(jīng)營具有排他性與壟斷性，弱化行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，并給特許經(jīng)營企業(yè)創(chuàng)造壟斷利潤(rùn)。特許經(jīng)營企業(yè)為獲得牢固的特許經(jīng)營地位或賺取更大的壟斷利潤(rùn)，將以部分壟斷利潤(rùn)為代價(jià)進(jìn)行非生產(chǎn)性的尋租活動(dòng)，甚至俘獲政府及其成員，造成社會(huì)福利損失與政府失靈。

（5）信息不完全和不對(duì)稱

政府對(duì)社會(huì)與市場(chǎng)進(jìn)行管制時(shí)存在信息不完全和不對(duì)稱困擾。一是政府較難掌握真實(shí)的社會(huì)需求與供給，二是管制活動(dòng)本身存在信息不完全和不對(duì)稱問題，包括信息量不足、信息質(zhì)量差與信息傳播渠道不暢等問題。信息不完全和不對(duì)稱可能導(dǎo)致政府決策失誤、執(zhí)行不力與監(jiān)管失當(dāng)，典型情況是企業(yè)對(duì)政府的信息封鎖迫使政府監(jiān)管不到位。

（6）政府被企業(yè)俘獲

只要市場(chǎng)存在壟斷利潤(rùn)和額外租金，企業(yè)便有尋租的動(dòng)力。企業(yè)尋租的成功意味著政府及其成員的俘獲，一旦政府及其成員被企業(yè)俘獲，將為企業(yè)獲取更多的額外租金提供工具，從而極大地?fù)p失社會(huì)福利。

原標(biāo)題:垃圾治理的主要障礙分析