臺灣地區(qū)排污許可執(zhí)法經(jīng)驗及啟示

北極星環(huán)保網(wǎng)訊:提要：執(zhí)法是排污許可制實施的關鍵。臺灣地區(qū)排污許可執(zhí)法具有如下特點：一是排污許可執(zhí)法具有完善的法律依據(jù)。“空氣污染防制法”和“水污染防制法”明確規(guī)定了執(zhí)法主體和執(zhí)法對象。對排污企業(yè)進行查核時，主管機關可依照相應的法律依據(jù)進行判定和處罰。二是通過多頻次許可與現(xiàn)場比對、稽查檢測為排污許可執(zhí)法提供依據(jù)。許可證核發(fā)后，環(huán)保部門通過許可與現(xiàn)場比對、稽查檢測確保排污企業(yè)依許可內(nèi)容進行操作、執(zhí)行相關法規(guī)，并確認許可證核發(fā)內(nèi)容無誤。三是“行政罰法”與不當利得追繳相結合。企業(yè)一旦申請許可證成功，若違反許可證中的規(guī)定，將受到嚴厲的處罰，且還需考慮追繳企業(yè)的不當利得。四是制定了明確和科學的處罰計算方法。臺灣地區(qū)的法律明確規(guī)定了針對不同違法行為的具體處罰計算公式并在處罰過程中遵循量罰適當?shù)脑瓌t，增加了處罰的可操作性。五是第三方和專家是排污許可執(zhí)法的關鍵力量。第三方機構主要為政府機構提供企業(yè)違法的證據(jù)，大大提高了執(zhí)法的效率。

臺灣地區(qū)的經(jīng)驗對大陸排污許可執(zhí)法啟示如下：一是，排污許可執(zhí)法需要明確的法律依據(jù)、落到實處。為了進一步讓環(huán)保部門“坐穩(wěn)”排污許可證執(zhí)法中的主體地位，就必須為其提供充足的執(zhí)法依據(jù)，加強排污許可頂層設計建設，明確排污許可執(zhí)法主體、執(zhí)法對象等，加大對排污企業(yè)違法行為的懲處。二是，通過明確的執(zhí)法導則實現(xiàn)“違法成本高、守法成本低”，并做到量罰適當。在排污許可執(zhí)法應有相應的執(zhí)法導則。環(huán)保部門以導則為依據(jù)，對企業(yè)進行處罰時，追溯違法時間及違法所得，可以酌量加重處罰。同時，在設置排污許可相關處罰機制時，應考慮量罰適當，處罰的目的并非是罰款，最終目的是敦促企業(yè)改變違法排放的現(xiàn)象，敦促企業(yè)自覺守法。三是，排污許可執(zhí)法需要加大社會力量的參與。排污許可的執(zhí)法對人員數(shù)量、專業(yè)素質都有較高的要求，社會力量的參與可以解決這些問題。在執(zhí)法過程中，政府環(huán)保部門負責擬定政策方針、完善和健全管理制度、監(jiān)督第三方機構等，第三方機構負責排污許可證的執(zhí)法中的取證和稽查，專家負責提供相關技術支撐。社會力量參與到排污許可的執(zhí)法中，可以產(chǎn)生“1+1>2”的效果，大大提高執(zhí)法的效率。四是，選擇性增加查核和稽查監(jiān)測頻次。增加查核和稽查檢測的頻次是加大執(zhí)法力度的有力保障。但是針對不同的行業(yè)、不同的污染物進行有選擇性的增減執(zhí)法頻次，可以提高執(zhí)法的效率及減少資源浪費。

執(zhí)法是排污許可實施的關鍵。臺灣地區(qū)在排污許可證執(zhí)法有法可依、程序規(guī)范、罰則科學、社會參與度高，形成了比較完善的執(zhí)法體系，對大陸推動下一階段排污許可的執(zhí)法具有借鑒意義。

一、臺灣地區(qū)排污許可執(zhí)法依據(jù)

依據(jù)污染排放特性的不同，相應的排污許可有不同的管理方式，臺灣地區(qū)對大氣、水污染源等排污許可執(zhí)法也采取分別管理的方式，對應不同的法律依據(jù)。

(一)大氣固定污染源許可

針對大氣固定污染源，“空氣污染防制法”明確規(guī)定和要求排污企業(yè)應依據(jù)地方主管機關所核發(fā)的操作許可證內(nèi)容進行操作，主管機關可進行不定期稽查或空氣污染物檢測，確保企業(yè)符合相關環(huán)保法令規(guī)定。對排污許可證中的每一個項目進行查核時，“空氣污染防制法”等均有專門針對每一個項目對應的法律依據(jù)，查核人員可依照相應的法律依據(jù)進行判定。在“空氣污染防制法”中，許可制度被納入針對固定污染源的防治措施，并在該法第20、22、29、32條中對排污設施排放標準、防制設施或監(jiān)測設施、許可有效期及延期、突發(fā)事故及時告知主管機關等進行了規(guī)定(具體見專欄一);在罰則部分規(guī)定，對于違反許可內(nèi)容或者未申請許可的，可處以罰款、限期改善、按日計罰、停工停業(yè)、限期取得許可證等。

其他相關政策包括：“固定污染源設置與操作許可證管理辦法”中對許可證的換發(fā)、制程設備、原物料等進行了規(guī)定;“易致空氣污染之物質使用規(guī)范空氣污染防制法”第二十八對販賣或使用生煤、石油焦或其他易致空氣污染之物質者進行了規(guī)定;“核查鑒定公私場所空氣污染物排放狀況之采樣設施規(guī)范”規(guī)定了采樣孔設置規(guī)范、采樣平臺荷重及設施規(guī)范。

專欄一常見大氣排污許可執(zhí)法的法律依據(jù)

“空氣污染防制法”第二十九條規(guī)定，核發(fā)之許可證，其有效期間為五年；期滿仍繼續(xù)使用者，應于屆滿前三至六個月內(nèi)，向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委托之政府其他機關提出許可證之展延申請，每次展延不得超過五年。“固定污染源設置與操作許可證管理辦法”第二十六條規(guī)定，許可證于有效期間內(nèi)因毀損、滅失或其記載之基本資料有異動者，公私場所得于事實發(fā)生后六十日內(nèi)檢具目的事業(yè)主管機關核準設立、登記或營運之相關證明文件影本，向審核機關申請換發(fā)或補發(fā)。逾前項期間，經(jīng)審核機關通知換發(fā)或補發(fā)許可證者，應于接通知后十日內(nèi)檢具前項證明文件影本，向審核機關申請換發(fā)或補發(fā)。

“固定污染源設置與操作許可證管理辦法”第二十三條規(guī)定，公私場所因操作內(nèi)容異動而與操作許可證記載內(nèi)容不符，依下列規(guī)定辦理：（1）制程、設施或操作條件異動者，應于異動前，依操作許可證申請及核發(fā)程序，重新申請。但推估未增加空氣污染物排放量者，得不重新進行檢測。（2）改用低污染性原（物）料或燃料、拆除或停止使用產(chǎn)生空氣污染之設施、增設防制設施或提升防制效率者，應于事實發(fā)生后三十日內(nèi)檢附相關證明文件，向審核機關提出申請。

“易致空氣污染之物質使用規(guī)范空氣污染防制法”第二十八條規(guī)定，販賣或使用生煤、石油焦或其他易致空氣污染之物質者，應先檢具有關數(shù)據(jù)，向直轄市、縣（市）主管機關申請，經(jīng)審查合格核發(fā)許可證后，始得為之；其販賣或使用情形，應作成記錄，并依規(guī)定向當?shù)刂鞴軝C關申報?！豆潭ㄎ廴驹丛O置與操作許可證管理辦法》第二十二條規(guī)定，許可證記載之各項許可條件數(shù)值，得有百分之十之容許差值但仍應符合相關管制及排放標準之規(guī)定。

“空氣污染防制法”第二十條規(guī)定，公私場所固定污染源排放之空氣污染物應符合排放標準（固定污染源空氣污染物排放標準）。另依特定業(yè)別、設施、污染物項目擬訂個別較嚴之排放標準，例如：廢棄物焚化爐空氣污染物排放標準、煉鋼業(yè)電爐粒狀污染排放標準、鋼鐵業(yè)燒結工場空氣污染物排放標準、電力設施空氣污染物排放標準、設備組件加嚴標準、粒狀污染物之排放標準。

“空氣污染防制法”第二十二條規(guī)定，公私場所應有效收集各種空氣污染物、并維持其空氣污染防制設施或監(jiān)測設施之正常運作；其固定污染源之最大操作量，不得超過空氣污染防制設施之最大處理容量。固定污染源及其空氣污染物收集設施、防制設施或監(jiān)測設施之規(guī)格、設置、操作、檢查、保養(yǎng)、記錄及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關定之。排放管道設置不合理：“核查鑒定公私場所空氣污染物排放狀況之采樣設施規(guī)范”規(guī)定了采樣孔設置規(guī)范、采樣平臺荷重及設施規(guī)范。

“空氣污染防制法”第三十二條規(guī)定，公私場所之固定污染源因突發(fā)事故，大量排放空氣污染物時，負責人應立即采取緊急應變措施，并于一小時內(nèi)通知當?shù)刂鞴軝C關。前項情形，主管機關除命其采取必要措施外，并得命其停止該固定污染源之操作。

(二)水污染源許可

與大氣固定污染源許可類似，“水污染防制法”也明確規(guī)定和要求排污企業(yè)應依據(jù)地方主管機關所核發(fā)的操作許可證內(nèi)容進行操作，主管機關可進行不定期稽查或水污染物檢測，確保企業(yè)符合相關環(huán)保法令規(guī)定。在“水污染防制法”中，許可制度也被劃入防治措施，在該法第18條中對排污企業(yè)繞流排放、稀釋行為、與許可文件登載內(nèi)容不符等違法行為的執(zhí)法依據(jù)進行了規(guī)定;對于無排放許可證，違法排放廢水的可處于刑事處罰、罰金、勒令停業(yè)等(具體見專欄二)。

其他相關政策還包括，“水污染防制措施及檢測申報管理辦法”還對未正常操作、未依規(guī)定項目及頻率記錄、水污染防制設施與管線標示不清等進行了規(guī)定。

專欄二常見水排污許可執(zhí)法的法律依據(jù)

“水污染防制法”第18條之1第1項規(guī)定，事業(yè)或污水下水道系統(tǒng)產(chǎn)生之廢（污）水，應經(jīng)核準登記之收集、處理單元、流程，并由核準登記之放流口排放，或依下水道管理機關（構）核準之排放口排入污水下水道，不得繞流排放。

“水污染防制法”第18條之1第2項規(guī)定，廢（污）水須經(jīng)處理始能符合本法所定管制標準者，不得于排放（入）前，與無需處理即能符合標準之水混合稀釋。

與許可文件登載內(nèi)容不符：“水污染防治法”第14條第1項規(guī)定，事業(yè)排放廢（污）水于地面水體者，應向直轄市、縣（市）主管機關申請核發(fā)排放許可證或簡易排放許可文件后，并依登記事項運作，始得排放廢（污）水。登記事項有變更者，應于變更前向直轄市、縣（市）主管機關提出申請，經(jīng)審查核準始可變更。

“水污染防制措施及檢測申報管理辦法”第14條第2項第1款規(guī)定，正常操作系指應依水污染許可證（文件）登記之操作參數(shù)范圍內(nèi)執(zhí)行。但操作參數(shù)超過核準范圍，提出書面文件，證明仍屬正常操作者，不在此限。

“水污染防制措施及檢測申報管理辦法”第16條規(guī)定，事業(yè)或污水下水道系統(tǒng)于廢(污)水(前)處理設施裝置之獨立專用電表，及操作參數(shù)量測設施，屬連續(xù)自動記錄者，應依計測、量測設施之設計規(guī)格及頻率記錄；非屬連續(xù)自動記錄者，應每日記錄其累計用電度數(shù)及操作參數(shù)值一次；廢(污)水(前)處理設施使用之藥品量，及污泥之產(chǎn)生、貯存、清運量，應按次記錄，每月統(tǒng)計。

“水污染防制措施及檢測申報管理辦法”第50條規(guī)定，事業(yè)或污水下水道系統(tǒng)設置之下列水污染防治設施及管線，應清楚標示其名稱與管線內(nèi)流體名稱及流向。

二、臺灣地區(qū)排污許可執(zhí)法流程

許可證核發(fā)后，環(huán)保部門通過許可與現(xiàn)場進行比對、稽查檢測確保企業(yè)按照排污許可證的要求進行排污(見圖1)，確保排污者依許可內(nèi)容進行操作、執(zhí)行相關法規(guī)，并確認許可證核發(fā)內(nèi)容無誤。一般情況下，比對和稽查檢測工作由環(huán)保部門委托第三方進行。如果在檢查過程中發(fā)現(xiàn)有不合規(guī)的現(xiàn)象，第三方會收集相關證據(jù)交由環(huán)保部門，進行相應的處分。

(一)許可與現(xiàn)場比對

1.查核原則與內(nèi)容

臺灣地區(qū)在進行排污許可證后現(xiàn)場比對執(zhí)法時，主要遵循三個原則：(1)完整性。在比對時，企業(yè)的設備清單必須和許可證中的一致，同時企業(yè)還需要有詳細完整的操作記錄。(2)合理性。企業(yè)操作記錄的排污行為等必須符合許可證中所承諾的合理的操作范圍。(3)適法性。企業(yè)的所有行為必須遵循法律的要求。

主要查核內(nèi)容包括：(1)確認許可證與現(xiàn)場實際情況是否一致，并了解公私場所是否實際依照許可證核定內(nèi)容的要求進行操作并記錄，其核查范圍包含現(xiàn)場設備及書面數(shù)據(jù);(2)現(xiàn)場查核時分別針對每一個污染源、污染控制設備及排放口進行核查;(3)查核項目主要包括許可內(nèi)容項目及相關設備重要操作參數(shù)。

2.查核流程

查核流程包括基礎數(shù)據(jù)查核及現(xiàn)場設備對照查核兩部分。首先確定查核企業(yè)名單，并提前14天通知被查核企業(yè)，同時，受環(huán)保部門委托的第三方從數(shù)據(jù)庫中收集整理企業(yè)基本數(shù)據(jù)，包括：原料量、燃料量及產(chǎn)量報表;企業(yè)相關證照;專責人員證書及核準設立文件;全廠工藝流程圖;許可證及許可申請數(shù)據(jù);檢測報告書;防治設備監(jiān)測設備記錄。掌握基礎數(shù)據(jù)后，受委托第三方進入企業(yè)現(xiàn)場比對基礎數(shù)據(jù)進行查核，現(xiàn)場查核項目以大氣排污許可證為例(見表1)，大氣許可證的許可內(nèi)容總計11項，現(xiàn)場進行查核時，每一項都必須進行詳細核查，例如針對制程主要設備，需核查制程中污染源是否完整、污染數(shù)是否正確、制程是否相。除了查核制程主要設備外，還需對燃料原料或產(chǎn)量及操作期程、污染排放及防制方式、防制設備設置條件、排放管道、監(jiān)測設施、檢測規(guī)定、記錄規(guī)定、申報、檢查及保養(yǎng)等十項內(nèi)容進行查核。