需求分化：環(huán)衛(wèi)企業(yè)應(yīng)如何因地制宜 精準(zhǔn)施策？

環(huán)衛(wèi)市場(chǎng) 環(huán)衛(wèi)服務(wù) 環(huán)衛(wèi)企業(yè)

在環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)第一輪快速發(fā)展后，不同區(qū)域?qū)Νh(huán)衛(wèi)服務(wù)的需求開始出現(xiàn)分化，如何針對(duì)區(qū)域的特征及需求，因地制宜，精準(zhǔn)施策，正成為環(huán)衛(wèi)企業(yè)制勝未來、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)穩(wěn)健發(fā)展的關(guān)鍵之一。

本報(bào)告的研究目的是以省/直轄市/自治區(qū)這一層級(jí)為例，建立對(duì)不同區(qū)域環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)需求的評(píng)價(jià)體系。通過對(duì)市場(chǎng)空間和政府信用兩維度的剖析，建立含有道路清掃保潔規(guī)模、公廁運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)規(guī)模、生活垃圾清運(yùn)規(guī)模、市場(chǎng)化率、政府經(jīng)濟(jì)實(shí)力、債務(wù)負(fù)擔(dān)、財(cái)政實(shí)力七個(gè)指標(biāo)的評(píng)估模型，以數(shù)據(jù)分析的方式客觀驗(yàn)證各省環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)的整體需求水平，為企業(yè)在區(qū)域拓展時(shí)實(shí)施有針對(duì)性的發(fā)展策略提供指導(dǎo)。

現(xiàn)狀

大規(guī)模的環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)化自2015年發(fā)展至今，在服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)模式上都發(fā)生了擴(kuò)充和變化，而與此同時(shí)，由于各區(qū)域市場(chǎng)化發(fā)展程度不一，政府對(duì)環(huán)衛(wèi)服務(wù)的需求也開始出現(xiàn)分化，總結(jié)而言，不同區(qū)域?qū)Νh(huán)衛(wèi)服務(wù)的需求可以分為市場(chǎng)化、規(guī)范化、綜合化三個(gè)層次（見圖1）。

處在市場(chǎng)化需求階段的區(qū)域，其特征為市場(chǎng)化程度低，環(huán)衛(wèi)管理水平不高，面臨的主要問題來自于自建自管環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目，需求層次較低。建管一家、壟斷經(jīng)營(yíng)、缺少競(jìng)爭(zhēng)造成有效監(jiān)督機(jī)制的空缺，難以調(diào)動(dòng)工作人員的積極性。同時(shí)，管理機(jī)構(gòu)過于龐大也導(dǎo)致管理成本高，效率低，服務(wù)質(zhì)量差。最終管理部門被日常事務(wù)纏身，疲于應(yīng)付，將無暇顧及環(huán)衛(wèi)管理長(zhǎng)遠(yuǎn)和深層問題。這些區(qū)域的政府對(duì)外部環(huán)衛(wèi)服務(wù)的首要需求是進(jìn)行環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)化改革，提升環(huán)衛(wèi)管理水平。

處在規(guī)范化需求階段的區(qū)域，其特征為有一定市場(chǎng)化經(jīng)驗(yàn)，但依然面臨市場(chǎng)化管理不規(guī)范、不完善的問題，需求層次中等。歸結(jié)來看主要存在四大問題：一是城市清掃保潔服務(wù)內(nèi)容不完整，作業(yè)碎片化；二是環(huán)境衛(wèi)生責(zé)任區(qū)域劃分不明確，存在管理責(zé)任死角；三是垃圾清運(yùn)處置管理不規(guī)范，主次干道距離深度保潔標(biāo)準(zhǔn)有差距；四是環(huán)衛(wèi)設(shè)施建設(shè)管理不配套，車輛設(shè)備種類有限且數(shù)量不足。這些區(qū)域的政府發(fā)展環(huán)衛(wèi)的目標(biāo)通常是深化標(biāo)準(zhǔn)作業(yè)，形成環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)化長(zhǎng)效機(jī)制；分區(qū)域試點(diǎn)，逐步積累經(jīng)驗(yàn)后，將整個(gè)區(qū)域的環(huán)衛(wèi)作業(yè)全面推向市場(chǎng)。

處在綜合化需求階段的區(qū)域，其特征為高度市場(chǎng)化，走在環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)化改革的前列，面臨的問題更為綜合，需求層次較高。如部分區(qū)域環(huán)衛(wèi)在橫向上實(shí)現(xiàn)了一體化，但縱向上沒有貫通，存在生活垃圾“前端分、末端混”現(xiàn)象；部分區(qū)域在城市建設(shè)過程中，沒有找到適合的無廢城市模式，未能很好地實(shí)現(xiàn)城市精細(xì)化管理；部分區(qū)域存在城鄉(xiāng)公共服務(wù)不平衡的現(xiàn)象，由此也衍生出政府更高層次的需求——打造獨(dú)有的城市管理模式，強(qiáng)調(diào)精細(xì)化、智能化監(jiān)管，力求城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化等等。

問題是：環(huán)衛(wèi)企業(yè)應(yīng)如何針對(duì)不同區(qū)域進(jìn)行前瞻性、合理化劃分，以便因地制宜，精準(zhǔn)施策？

研究范圍

簡(jiǎn)單起見，本報(bào)告采取較粗的顆粒度，選取全國31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市作為研究對(duì)象。需要強(qiáng)調(diào)的是，對(duì)省、自治區(qū)、直轄市這一層級(jí)的劃分僅代表其環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)整體發(fā)展水平，事實(shí)上，其下轄的縣市之間的發(fā)展不平衡問題同樣突出。本報(bào)告重點(diǎn)在于為環(huán)衛(wèi)企業(yè)思考上述問題提供參考與借鑒，如需獲取更細(xì)顆粒度的研究結(jié)果，可按文末的方式聯(lián)系我們。

指標(biāo)選取

我們從市場(chǎng)空間和政府信用兩個(gè)維度，構(gòu)建環(huán)衛(wèi)服務(wù)需求評(píng)估模型，其中，市場(chǎng)空間主要通過道路清掃保潔規(guī)模、公廁運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)規(guī)模、生活垃圾清運(yùn)規(guī)模和市場(chǎng)化率來進(jìn)行衡量，而政府信用主要通過政府的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、債務(wù)負(fù)擔(dān)、財(cái)政實(shí)力來進(jìn)行衡量，并根據(jù)對(duì)各項(xiàng)指標(biāo)重要性的判斷，賦予相應(yīng)權(quán)重（見圖2）。

在具體指標(biāo)選取上，我們從城市實(shí)有道路面積等方面衡量道路清掃保潔市場(chǎng)規(guī)模，從生活垃圾清運(yùn)量等方面衡量生活垃圾清運(yùn)規(guī)模，從公共廁所數(shù)量等方面衡量公廁運(yùn)維市場(chǎng)規(guī)模，從總GDP和人均GDP等方面衡量區(qū)域經(jīng)濟(jì)實(shí)力，從當(dāng)?shù)卣畟鶆?wù)規(guī)模、債務(wù)率等方面衡量區(qū)域債務(wù)負(fù)擔(dān)，從政府收入規(guī)模、收入質(zhì)量、轉(zhuǎn)移支付等方面衡量區(qū)域財(cái)政實(shí)力[1]。

研究方法

我們通過東方金誠獲取31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的政府信用指標(biāo)評(píng)估，通過國家統(tǒng)計(jì)局、慧博經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)庫EDB、生態(tài)環(huán)境部、相關(guān)協(xié)會(huì)以及辰數(shù)等渠道獲取生活垃圾清運(yùn)量、城市實(shí)有道路面積、公共廁所數(shù)量等數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)采集截至2020年6月。

對(duì)于市場(chǎng)空間指標(biāo)，我們將道路清掃保潔規(guī)模、公廁運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)規(guī)模、生活垃圾清運(yùn)規(guī)模進(jìn)行加總后乘以市場(chǎng)化率，得到各區(qū)域的環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)空間。對(duì)于政府信用指標(biāo)，我們分別賦予政府經(jīng)濟(jì)實(shí)力、財(cái)政實(shí)力和債務(wù)負(fù)擔(dān)以30%、30%和40%的權(quán)重，得到各區(qū)域的綜合評(píng)分。

環(huán)衛(wèi)服務(wù)需求評(píng)估結(jié)果發(fā)現(xiàn)

總體情況

根據(jù)31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的市場(chǎng)空間和政府信用的雙維度得分結(jié)果，我們將這些區(qū)域按需求層次劃分為市場(chǎng)化需求、規(guī)范化需求、綜合化需求三類。其中，處在綜合化需求階段的區(qū)域最值得企業(yè)關(guān)注，其市場(chǎng)化空間大，同時(shí)政府信用相對(duì)較好，財(cái)政支付能力強(qiáng)，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)低，在綜合性、前瞻性的需求之下，極有可能孕育出大金額、長(zhǎng)周期的環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目；處在規(guī)范化需求階段的區(qū)域市場(chǎng)化空間中等，同時(shí)政府信用中等，有一定債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，由于該類地區(qū)有市場(chǎng)化試點(diǎn)、逐步形成一體化管理的趨勢(shì)，產(chǎn)生周期較長(zhǎng)的環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目的可能性較大，也有值得環(huán)衛(wèi)企業(yè)關(guān)注的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目；處在市場(chǎng)化需求階段的區(qū)域市場(chǎng)化空間相對(duì)較小，同時(shí)政府信用相對(duì)較低，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)高，大概率會(huì)產(chǎn)生碎片化的簡(jiǎn)單項(xiàng)目，企業(yè)應(yīng)探索創(chuàng)新的運(yùn)營(yíng)模式，協(xié)助政府加速推進(jìn)環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)化建設(shè)。

綜合化需求為主的區(qū)域拓展高階策略

處在綜合化需求階段的區(qū)域以廣東為例，市場(chǎng)空間較大，同時(shí)政府信用較好，企業(yè)應(yīng)多拿項(xiàng)目，與政府保持密切的溝通和聯(lián)系，合力催生出綜合型大項(xiàng)目。市場(chǎng)空間方面，廣東省環(huán)衛(wèi)的市場(chǎng)化空間約為177.4億，位于樣本第1位；政府信用方面，因經(jīng)濟(jì)實(shí)力及政府財(cái)政能力強(qiáng)，2020年實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值10.77萬億，比上年增長(zhǎng)6.2%，一般公共預(yù)算收入12651億元，雖然債務(wù)規(guī)模在萬億以上，綜合評(píng)分依然達(dá)到89.6分。在競(jìng)爭(zhēng)格局上，廣東省環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激烈且頭部效應(yīng)明顯，其環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)化參與主體有600多家，CR10接近30%，并未呈現(xiàn)省內(nèi)企業(yè)明顯占優(yōu)的局面，本土企業(yè)市場(chǎng)份額占比僅30%。當(dāng)前廣東省環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)大單頻出，以珠海市為例，其所轄“金灣區(qū)、斗門區(qū)、橫琴新區(qū)（一體化區(qū)域及島內(nèi)區(qū)域）、高新區(qū)、富山工業(yè)園、保稅區(qū)、跨境工業(yè)區(qū)”均實(shí)施了大市政管養(yǎng)模式，每年用于市政綜合管養(yǎng)的費(fèi)用接近10億元。此外，深圳、佛山等城市在2020年也推出數(shù)個(gè)環(huán)衛(wèi)大單。

對(duì)于此類區(qū)域，企業(yè)應(yīng)著力打造機(jī)械化、一體化、智慧化等前沿的產(chǎn)品亮點(diǎn)，以環(huán)衛(wèi)大單為區(qū)域拓展目標(biāo)。同時(shí)，可以有目的地獲取同一城市不同片區(qū)的小項(xiàng)目，與當(dāng)?shù)卣⑤^強(qiáng)的合作關(guān)系，建立集群效應(yīng)；或在某一城市打造標(biāo)桿項(xiàng)目、建立良好政府關(guān)系后，以該城市為中心，向周邊城市輻射，進(jìn)一步建立項(xiàng)目集群。最終根據(jù)已有小項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)，提出大范圍、一體化的城市綜合服務(wù)方案，與當(dāng)?shù)卣狭Υ呱龃箜?xiàng)目。

規(guī)范化需求為主的區(qū)域拓展高階策略

處在規(guī)范化需求階段的區(qū)域以河南為例，市場(chǎng)空間中等，政府信用一般，企業(yè)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注PPP項(xiàng)目等年限較長(zhǎng)的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目。市場(chǎng)空間方面，河南省環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)化空間約為82.2億，位于樣本第5位；政府信用方面，其經(jīng)濟(jì)實(shí)力及政府財(cái)政能力中等偏上，2019年實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值5.4萬億，比上年增長(zhǎng)7.0%，一般公共預(yù)算收入4017.9億元，債務(wù)總規(guī)模在8000億左右，綜合評(píng)分為85.0分。在競(jìng)爭(zhēng)格局上，省會(huì)鄭州主要以本土企業(yè)占優(yōu)，而縣域級(jí)環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)格局要分散的多，且并未呈現(xiàn)省內(nèi)企業(yè)明顯占優(yōu)的局面。河南省整體市場(chǎng)化程度較為充分，部分發(fā)展較慢的地區(qū)因近年來市場(chǎng)化的快速推進(jìn)，產(chǎn)生了偏長(zhǎng)、偏大的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目。以省會(huì)鄭州為例，老城區(qū)環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)呈現(xiàn)碎片化的特征，而鞏義市、航空港區(qū)、新鄭市等非老城區(qū)區(qū)域，在過去三年間進(jìn)行的市場(chǎng)化招標(biāo)多為“全域保潔”項(xiàng)目，使得單個(gè)合同金額變大，新鄭市還與2017年推出服務(wù)期限長(zhǎng)達(dá)16年城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化PPP項(xiàng)目。

對(duì)于此類區(qū)域，企業(yè)應(yīng)注重環(huán)衛(wèi)服務(wù)的規(guī)范性、完整性，以維持市場(chǎng)份額為區(qū)域拓展目標(biāo)。由于該區(qū)域市場(chǎng)空間中等，無法產(chǎn)生較多大金額項(xiàng)目，因此在拓展時(shí)可以降低對(duì)單個(gè)項(xiàng)目的金額要求，同時(shí)重點(diǎn)關(guān)注PPP等長(zhǎng)周期項(xiàng)目模式，避免大量項(xiàng)目反復(fù)到期，以較高的效率維持在當(dāng)?shù)氐氖袌?chǎng)份額。

市場(chǎng)化需求為主的區(qū)域拓展高階策略

處在市場(chǎng)化需求階段的區(qū)域以山西為例，市場(chǎng)空間較小，同時(shí)政府信用相對(duì)較低，企業(yè)需采取針對(duì)碎片化項(xiàng)目的拓展策略。市場(chǎng)空間方面，山西省環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)化空間約為25.3億，位于樣本第23位；政府信用方面，其經(jīng)濟(jì)實(shí)力及政府財(cái)政能力較弱，2019年實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值1.7萬億，一般公共預(yù)算收入7048億元，債務(wù)總規(guī)模在萬億以上，綜合評(píng)分為78.7分。山西省環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局極其分散，本土企業(yè)市占率不高，年化合同額總和超過3000萬元的11家企業(yè)中，僅藍(lán)泰集團(tuán)有限公司一家為山西省本土企業(yè)。山西省環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)整體呈現(xiàn)小而散的局面，在2017年至2020年的項(xiàng)目中，年化合同額在500萬元以下的環(huán)衛(wèi)訂單數(shù)量占比近六成，項(xiàng)目年限在一年以下的項(xiàng)目占比近一半。

對(duì)于此類區(qū)域，由于項(xiàng)目小而散，進(jìn)行碎片化作業(yè)容易造成虧損，企業(yè)應(yīng)探索低成本運(yùn)營(yíng)模式，提高資源配置效率。有條件的企業(yè)可以結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r進(jìn)行大范圍、系統(tǒng)化的環(huán)衛(wèi)方案設(shè)計(jì)，使區(qū)域環(huán)境的提升三步并作兩步走，協(xié)助當(dāng)?shù)卣铀偻七M(jìn)市場(chǎng)化進(jìn)程。