韓國碳市場特征分析及其對我國的借鑒意義

大氣網(wǎng)訊:2015年1月，韓國啟動了全國性碳排放權(quán)交易市場（KETS），韓國碳市場的體量僅次于歐盟碳市場（EU ETS），是目前世界第二大國家級碳市場?，F(xiàn)在韓國碳市場已經(jīng)完成了第一階段的履約，正處于第二階段交易中。作為東亞地區(qū)第一個(gè)啟動國家碳市場交易的國家，韓國碳市場的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)對未來我國全國碳市場交易有一定的借鑒作用。本文通過對韓國碳市場發(fā)展情況的介紹和分析，提出其對中國可借鑒的政策建議。

一、韓國碳市場的運(yùn)行情況

韓國作為世界第十一大經(jīng)濟(jì)體，是OECD工業(yè)化國家中第七大溫室氣體排放國。在2009年召開的哥本哈根氣候大會上，韓國承諾將在2020年完成溫室氣體排放水平比BAU（Business As Usual）情境下減少30%的減排目標(biāo)。為達(dá)到這一目標(biāo)，韓國從2009年起一直推進(jìn)全國碳市場建設(shè)，直到2015年1月正式開始交易。

（一）市場覆蓋八大行業(yè)，分三個(gè)階段進(jìn)行

韓國碳市場覆蓋了八大行業(yè)：鋼鐵、水泥、石油化工、煉油、能源、建筑、廢棄物處理和航空業(yè)。在這八大行業(yè)中的企業(yè)只要滿足以下兩個(gè)條件之一就會被納入碳交易中：

1. 企業(yè)總排放高于每年125,000噸二氧化碳當(dāng)量；

2. 單一業(yè)務(wù)場所年溫室氣體排放量達(dá)到25,000噸。

截至2017年11月，韓國碳市場已納入約599家控排企業(yè)，其中包括5家境內(nèi)航空公司，排放規(guī)模占全國溫室氣體排放總量的68%。

韓國碳市場交易分三個(gè)階段進(jìn)行，分別是階段一（2015—2017年）、階段二（2018—2020年）和階段三（2021—2025年）。三個(gè)階段的配額分配從免費(fèi)過渡到以免費(fèi)分配為主、有償拍賣為輔的方式。每個(gè)階段具體的配額分配方式及總量見表1。從表1中的配額總量信息可以看出，從2015年到2018年的配額總量是逐年減少的。

（二）采用了多種措施穩(wěn)定市場價(jià)格

在第一階段，大多數(shù)企業(yè)依照2011-2013年數(shù)據(jù)根據(jù)歷史平均法收到政府發(fā)放的免費(fèi)配額；而對于水泥、煉油、航空業(yè)，政府按照基準(zhǔn)法免費(fèi)發(fā)放配額。另外，政府預(yù)留了8900萬噸配額，其中1400萬噸用于穩(wěn)定市場價(jià)格，4100萬噸用于早期行動獎勵(lì)，3300萬噸作為新加入者儲備，各配額分配比例見圖1。

韓國碳市場允許配額跨期儲存和預(yù)借。多余配額可以儲存至任何交易期，不受限制。而配額的預(yù)借不能跨期，且受到比例限制。2015年的預(yù)借比例上限為10%，2016年和2017年的預(yù)借上限升至20%。在第二階段，2018年的配額預(yù)借比例上限為15%，從2019年起，將綜合考量企業(yè)前期實(shí)際使用的預(yù)借比例來決定上限。

除配額外，政府鼓勵(lì)利用信用抵消機(jī)制來沖抵部分排放額度。在第一階段，抵消比例的上限是企業(yè)全年總排放量的10%。對能用于抵消的核證減排項(xiàng)目也有具體要求，項(xiàng)目業(yè)主不能是納入碳市場的控排企業(yè)，且必須是2010年4月14日以后的項(xiàng)目。而在第二階段和第三階段，韓國碳市場接受來自國際的減排項(xiàng)目產(chǎn)生的自愿減排量，這些項(xiàng)目必須由韓國企業(yè)參與投資，且來自國外項(xiàng)目的減排量不能高于企業(yè)總排放量的5%。

根據(jù)韓國《溫室氣體排放配額分配與交易法》的要求，企業(yè)如果未在規(guī)定時(shí)間內(nèi)足額履約，將按照當(dāng)前市場價(jià)格的3倍以上繳納罰款，罰款上限為10萬韓元/噸（約合620元人民幣/噸）。政府可以采取相關(guān)措施來穩(wěn)定配額價(jià)格，包括：（1）動用預(yù)留配額（不高于總量的25%）；（2）設(shè)定配額最低（70%）和最高持有量（150%）；（3）限制配額跨期存儲量；（4）限制核證減排量可抵消比例；（5）設(shè)置配額價(jià)格上漲上限或下跌下限。

同時(shí)，該法還規(guī)定了政府可以啟動配額價(jià)格穩(wěn)定機(jī)制的條件：（1）配額價(jià)格驟升，超過平均價(jià)格的3倍以上；（2）單月時(shí)間內(nèi)市場需求量超過市場平均水平的兩倍并導(dǎo)致配額價(jià)格超過均價(jià)的兩倍以上；（3）配額價(jià)格快速下跌，單月時(shí)間內(nèi)跌幅超過60%。目前為止，韓國政府只在2016年將跨期配額存儲比例從10%上調(diào)到20%，并增發(fā)900萬配額用于拍賣來調(diào)節(jié)市場。

（三）第一階段交易碳價(jià)高，但市場活躍度不足

韓國碳配額的價(jià)格從2015年開市交易后一直呈上漲趨勢。2015年1月配額平均價(jià)格為9700韓元/噸（約60元人民幣/噸），在第一階段內(nèi)價(jià)格基本呈現(xiàn)單邊上漲趨勢，最高漲至28000韓元/噸（約173元人民幣/噸），最終以20000韓元（約124元）的價(jià)格結(jié)束第一階段交易。如前文所述，每年的碳配額總量呈現(xiàn)逐年遞減的趨勢。配額的縮緊，加上碳價(jià)的居高不下使得控排企業(yè)對于出售手上的配額很謹(jǐn)慎，市場上沒有足夠的配額用于交易，大部分配額還是由控排企業(yè)自持。

由于市場活躍度不高，政府采取了一些措施來刺激交易。2017年4月5日，韓國企劃金融部推出一項(xiàng)穩(wěn)定碳信用交易計(jì)劃，旨在鼓勵(lì)一些持有配額的公司將配額投放市場，增加碳市場的流動性。韓國政府在2018年發(fā)布的第一階段運(yùn)營總結(jié)報(bào)告中提出，在后續(xù)碳市場中將引入金融機(jī)構(gòu)等其他方參與市場，希望通過引入配額現(xiàn)貨衍生品（如碳期貨等）來增加市場流動性以及解決信息不對稱的問題。

二、韓國碳市場特點(diǎn)分析

對于韓國碳市場的發(fā)展，可以總結(jié)出以下特點(diǎn)：

（一）完備的碳市場相關(guān)法律制度

韓國在全面啟動碳排放權(quán)交易市場前就已經(jīng)通過相關(guān)立法來界定參與企業(yè)，規(guī)范交易形式，其中起到重要作用的有以下兩個(gè)法律：

1.《低碳綠色增長基本法》（《Enforcement Decree of the framework Act on Low Carbon， Green Growth》）

該法于2010年4月14日正式推行，主要內(nèi)容包括制定綠色增長國家戰(zhàn)略、綠色經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)、氣候變化、能源等項(xiàng)目以及各機(jī)構(gòu)和各單位具體的實(shí)行計(jì)劃。此外，該法還對實(shí)施氣候變化和能源目標(biāo)管理制度、溫室氣體中長期的減排目標(biāo)、溫室氣體綜合信息管理體制以及低碳交通體系等相關(guān)內(nèi)容做了說明[1]。

該法律對政府的職能做出了很多規(guī)定和要求，體現(xiàn)了政府在碳市場建設(shè)過程中的關(guān)鍵作用和主導(dǎo)地位。政府要制定有關(guān)發(fā)展和扶持資源循環(huán)產(chǎn)業(yè)的政策，從而提高企業(yè)資源節(jié)約利用率，推動企業(yè)綠色經(jīng)營，減少廢棄物排放；同時(shí)政府要努力開創(chuàng)綠色產(chǎn)業(yè)、促進(jìn)綠色技術(shù)革新、構(gòu)建低碳交通體系、推進(jìn)碳市場的開發(fā)等。

2.《溫室氣體排放配額分配與交易法》（《Act on the Allocation and Trading of Greenhouse Gas Emission Permits》）

該法頒布于2012年5月，對溫室氣體配額分配與交易、溫室氣體排放數(shù)據(jù)的真實(shí)性、碳排放交易二級市場監(jiān)管、被監(jiān)管企業(yè)正當(dāng)權(quán)益保護(hù)和違法行為的法律責(zé)任部分都做了較為充分的規(guī)定[2]。該法的制定規(guī)范詳細(xì)，有較強(qiáng)的可操作性，為韓國碳市場的開展奠定了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。

此外，韓國政府還先后頒布了《溫室氣體排放配額分配與交易法實(shí)施法令（2012年）、《碳匯管理和改進(jìn)法》及其實(shí)施條令（2013年）、碳排放配額國家分配計(jì)劃（2014年）以及其他相關(guān)法律配套制度等，從立法層面上保障了韓國碳排放權(quán)交易體系的順利運(yùn)行。

（二）碳市場覆蓋行業(yè)范圍廣泛

如上文所述，韓國碳市場第一階段納入了鋼鐵、水泥、石油化工、冶煉、能源、建筑、廢棄物處理和航空行業(yè)八大行業(yè)，納入企業(yè)數(shù)近600家，后續(xù)仍將納入新的行業(yè)。2017年11月，5家韓國境內(nèi)航空公司也被納入碳市場，并將在第二交易期提交配額履約。對于尚未達(dá)到納入條件的企業(yè)，韓國政府也鼓勵(lì)其自愿參與到碳排放交易體系中。

在配額確定方法上，第一階段由于缺少行業(yè)歷史數(shù)據(jù)，只有水泥、煉油和航空三個(gè)行業(yè)采用的是基準(zhǔn)線法，其他行業(yè)采用的都是歷史平均法。第二階段隨著歷史數(shù)據(jù)的健全，采用基準(zhǔn)線法的行業(yè)將擴(kuò)展到7到9個(gè)。

（三）“量體裁衣”的配額分配方式

韓國政府在企劃財(cái)政部下成立了排放配額分配委員會(Emission Allowance Allocation Committee)負(fù)責(zé)碳配額的分配。配額分配方案根據(jù)不同的交易階段和行業(yè)進(jìn)行細(xì)分，控排企業(yè)須事先填寫分配申請表格并提交至委員會，委員會依據(jù)實(shí)際情況，如對國內(nèi)企業(yè)在國際競爭力方面的影響、對國民經(jīng)濟(jì)的影響、國際氣候談判的形勢以及對之前履約期的評估等，給予控排企業(yè)相應(yīng)的免費(fèi)配額。第一階段（2015—2017年）免費(fèi)配額全額提供給控排企業(yè)，第二階段（2018—2020年）免費(fèi)配額的分配率降至97%，第三階段（2021—2025年）的免費(fèi)配額的分配率計(jì)劃降至90%以下。

這一配額分配政策是為了讓企業(yè)能更好的適應(yīng)碳市場這一新興市場。在碳市場運(yùn)營的初期，先將配額無償分配給企業(yè)，使其先以最小成本參與到碳市場交易中來，積累一定的實(shí)際操作經(jīng)驗(yàn)，而在后續(xù)階段逐步加大有償分配的比例，促使企業(yè)積極節(jié)能減排。

（四）靈活的碳市場履約方式

在履約方面，韓國碳市場在第一階段允許企業(yè)使用韓國核證減排量（KCU）來抵消排放，而在第二和第三階段，允許使用國際抵消信用（CERs）用于控排企業(yè)的履約。每個(gè)交易期之間以及單個(gè)履約年份之間允許配額存儲和預(yù)借，但配額預(yù)借不能超過單一交易期，且受到比例限制。另外，在韓國碳市場實(shí)施前從事早期減排行動的控排企業(yè)可以根據(jù)減排效果和歷史排放量獲得一定配額獎勵(lì)，在第一階段交易期，早期行動獎勵(lì)配額的上限為企業(yè)總配額的3%。

靈活的履約方式給了參與韓國碳市場的企業(yè)更大的選擇彈性。一方面，企業(yè)可以通過自身節(jié)能減排措施來降低企業(yè)本身的碳排放；另一方面，企業(yè)也可以通過購買核證減排量（KCU）來間接減排。由于韓國國內(nèi)減排項(xiàng)目體量小，在第二和第三階段交易期，允許使用國際減排項(xiàng)目，使控排企業(yè)有更多選擇。

三、對中國碳市場的借鑒意義

（一）建立完善的碳市場配套規(guī)章制度

韓國碳市場在正式啟動前就通過了相關(guān)立法，給碳市場的正常運(yùn)行提供了法律保障，并建立了配套規(guī)章制度，對碳市場參與方起到指導(dǎo)和規(guī)范作用。正是由于法律和配套規(guī)章制度的保障，韓國碳市場的主管部門幾度轉(zhuǎn)換，從環(huán)境部轉(zhuǎn)換為企劃財(cái)政部，又在2018年1月轉(zhuǎn)回到環(huán)境部，也并未影響到碳市場的日常運(yùn)行。韓國碳市場相關(guān)法律立法層次清晰，對主管部門、排放數(shù)據(jù)監(jiān)測、二級市場監(jiān)管都做了細(xì)致規(guī)定，配套制度在規(guī)定上具體詳細(xì)，具有較強(qiáng)的可操作性。

我國試點(diǎn)碳市場相關(guān)立法均以《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》為基礎(chǔ)，由國家發(fā)改委起草的《碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例》目前還未獲得國務(wù)院的正式批準(zhǔn)，市場缺乏立法基礎(chǔ)。應(yīng)加快相關(guān)法律程序，使碳市場的發(fā)展有法可依。還應(yīng)制定詳盡的碳市場配套制度，包括對配額分配的計(jì)劃、預(yù)存配額的比例、動用預(yù)存配額的條件等具體內(nèi)容，研究制定企業(yè)排放報(bào)告管理辦法、市場交易管理辦法等，保證全國碳市場的有效運(yùn)行。

（二）適時(shí)納入不同行業(yè)的控排企業(yè)

韓國碳市場在對控排企業(yè)所在行業(yè)的選擇上也呈現(xiàn)多樣化，包括鋼鐵、水泥、石化、冶煉、電力、建筑、廢棄物處理、航空業(yè)多個(gè)行業(yè)，且在不同的階段，針對不同的行業(yè)，根據(jù)其排放數(shù)據(jù)的可得性，適當(dāng)選取配額分配方法，采用歷史平均法與行業(yè)基準(zhǔn)線法結(jié)合的形式，合理地制定控排企業(yè)的配額。

中國全國碳市場啟動初期將率先納入電力行業(yè)，后期將視實(shí)際情況納入其他行業(yè)。一方面是因?yàn)殡娏π袠I(yè)的歷史排放數(shù)據(jù)較完備，有利于制定有針對性的配額分配方案；另一方面，電力行業(yè)是碳排放的大戶，初期納入的約1700家火電企業(yè)涉及到的二氧化碳排放量就占全國碳排放量的1/3，是碳市場的重要參與者。建議主管部門盡快完善各個(gè)行業(yè)的碳排放數(shù)據(jù)，在數(shù)據(jù)完備的基礎(chǔ)下適時(shí)納入其他行業(yè)，促成各行業(yè)參與碳市場，從而達(dá)成全行業(yè)減排的目標(biāo)。

（三）制定合理的配額分配方式

韓國政府在配額初始分配中，根據(jù)不同交易期和不同行業(yè)制定不同的標(biāo)準(zhǔn)。在初期先以免費(fèi)形式發(fā)放配額，后續(xù)逐步提升有償分配的比例，讓控排企業(yè)逐漸適應(yīng)碳交易。針對不同行業(yè)的實(shí)際情況，采用歷史平均法和基準(zhǔn)線法結(jié)合的形式，制定符合實(shí)際的配額分配計(jì)劃。

我國有關(guān)部門在制定碳市場的配額分配制度時(shí)，也應(yīng)參考實(shí)際情況，根據(jù)行業(yè)數(shù)據(jù)可得性、不同發(fā)展階段來制定相應(yīng)的配額分配計(jì)劃。配額的分配應(yīng)在逐漸縮緊的原則下，科學(xué)合理地根據(jù)企業(yè)實(shí)際情況分發(fā)，松緊適當(dāng)，既不影響企業(yè)節(jié)能減排的積極性，又不讓企業(yè)的減排行為流于形式。

（四） 建立靈活的履約與抵消機(jī)制

韓國碳市場在企業(yè)履約方式上提供了多種選擇。企業(yè)在第一階段可以采用KCU履約，第二和第三階段在此基礎(chǔ)上還增加了國際項(xiàng)目減排量用于履約。多種履約方式一方面是由于韓國國內(nèi)缺少有規(guī)模的減排項(xiàng)目，另一方面也給了企業(yè)更多的選擇，達(dá)到最小成本節(jié)能減排的目的。

抵消機(jī)制的設(shè)立能使未加入碳市場的企業(yè)也參與到節(jié)能減排活動中，擴(kuò)大碳市場的影響范圍，增加市場活力。我國碳市場的建設(shè)規(guī)劃中也提到，將盡早引入中國核證減排量（CCER）。我國碳市場應(yīng)采取靈活的履約機(jī)制，循序漸進(jìn)地采用如CCER、農(nóng)林業(yè)碳匯等抵消機(jī)制，減少控排企業(yè)的履約成本，刺激未納入碳市場企業(yè)的減排，降低社會減排總成本。另外，還需建立科學(xué)的核證方法學(xué)，控制抵消比例，避免對配額價(jià)格造成沖擊。

[1] 詳見廣東省立中山圖書館生態(tài)環(huán)保圖書館網(wǎng)站：http://eelib.zslib.com.cn/showarticle.asp?id=8319

[2] 張忠利. 韓國碳排放交易法律及其對我國的啟示[J]. 東北亞論壇, 2016(5):50-62.

參考文獻(xiàn)

1.Korea Emissions Trading Scheme- International Carbon Action Partnership: https://icapcarbonaction.com/en/?option=com_etsmap&task=export&format=pdf&layout=list&systems%5B%5D=47

2.潘曉濱. 韓國碳排放交易制度實(shí)踐綜述[J]. 資源節(jié)約與環(huán)保, 2018(6).

3.孫秋楓, 張婷婷, 李靜雅. 韓國碳排放交易制度的發(fā)展及對中國的啟示[J]. 武漢大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版), 2016, 69(2):73-78.

4.張忠利. 韓國碳排放交易法律及其對我國的啟示[J]. 東北亞論壇, 2016(5):50-62.

作者：洪睿晨 中央財(cái)經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院助理研究員

指導(dǎo)：崔 瑩 中央財(cái)經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院氣候金融研究室及碳金融實(shí)驗(yàn)室負(fù)責(zé)人