【行業(yè)觀察】王利明：《民法典》中環(huán)境污染和生態(tài)破壞責(zé)任的亮點(diǎn)

環(huán)境修復(fù)網(wǎng)訊:現(xiàn)代社會(huì)，環(huán)境污染事故頻發(fā)，而且環(huán)境污染事故的損害后果往往十分嚴(yán)重，如何通過環(huán)境侵權(quán)責(zé)任立法保護(hù)生態(tài)環(huán)境，成為現(xiàn)代民法亟需解決的重大問題。我國民法典直面這一問題，首次把綠色原則規(guī)定為民法基本原則，并在侵權(quán)責(zé)任編第七章規(guī)定了環(huán)境污染和生態(tài)破壞責(zé)任，明確了生態(tài)修復(fù)的責(zé)任承擔(dān)方式，同時(shí)規(guī)定了對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為的懲罰性賠償、確立了公益訴訟制度，等等，為維護(hù)生態(tài)環(huán)境、為人民群眾創(chuàng)造良好生產(chǎn)生活環(huán)境提供了制度保障。該編總結(jié)了我國既有的立法和司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，并借鑒了域外法的成功做法，有效回應(yīng)了時(shí)代發(fā)展所提出的問題。該編第七章雖然只規(guī)定了7條，但內(nèi)容豐富，彰顯了時(shí)代特色和實(shí)踐特色，是我國《民法典》的一大亮點(diǎn)。

一、從私益保護(hù)到公益保護(hù)的轉(zhuǎn)變

（一）民法典規(guī)定生態(tài)損害問題的正當(dāng)性

從比較法上來看，民法主要調(diào)整因環(huán)境破壞造成的特定受害人的私益損害。雖然環(huán)境權(quán)主要受公法調(diào)整，但是對(duì)于特定的民事主體因環(huán)境損害遭受的損失而言，則應(yīng)當(dāng)由私法進(jìn)行規(guī)定。例如，德國《環(huán)境責(zé)任法》第1條就明確規(guī)定：“由于附錄一列舉之設(shè)備對(duì)環(huán)境造成影響而導(dǎo)致任何人身傷亡、健康受損或財(cái)產(chǎn)損失，設(shè)備所有人應(yīng)對(duì)受害人因之而生的損害負(fù)賠償責(zé)任。”在英國，學(xué)界通說也將環(huán)境污染的損害賠償限定在民事權(quán)益范圍內(nèi)。這種觀點(diǎn)對(duì)于民法規(guī)定環(huán)境損害產(chǎn)生障礙，民法典中大多回避了生態(tài)環(huán)境的保護(hù)問題。其主要原因在于：生態(tài)損害本身強(qiáng)調(diào)的是公益損害、集體損害，而非是個(gè)體損害。而傳統(tǒng)大陸法的范式立足于個(gè)人主義范式，難以有效應(yīng)對(duì)生態(tài)損害。正如張新寶教授所指出的，侵權(quán)責(zé)任編涉及的“損害”應(yīng)當(dāng)特指民事權(quán)益損害，不包括生態(tài)環(huán)境本身，直接保護(hù)生態(tài)環(huán)境本身與侵權(quán)責(zé)任法的部門法性質(zhì)難以兼容，“損害生態(tài)環(huán)境”難以整體納入“侵權(quán)民事權(quán)益”的范疇之內(nèi)。生態(tài)損害賠償難以在私法框架下進(jìn)行解決。

受這種觀點(diǎn)的影響，我國原《侵權(quán)責(zé)任法》中環(huán)境污染侵權(quán)責(zé)任救濟(jì)的主要是特定民事主體的民事權(quán)益，因此其中只是規(guī)定了環(huán)境污染的責(zé)任，而并沒有規(guī)定破壞生態(tài)的損害及其責(zé)任。原《侵權(quán)責(zé)任法》第65條規(guī)定：“因污染環(huán)境造成損害的，污染者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任?！边@一條文所針對(duì)的就是因環(huán)境污染造成的損害，其保護(hù)的也是私益，這也與民法保護(hù)私權(quán)的基本立場相一致，與民法的私法性質(zhì)相吻合?；谶@一規(guī)定，一方面，受害的主體必須具有特定性。雖然《侵權(quán)責(zé)任法》第65條沒有將損害明確限定為他人的損害，但環(huán)境污染責(zé)任保障的主要是特定民事主體的特定權(quán)益。另一方面，必須是特定的民事權(quán)益遭受侵害才能獲得救濟(jì)。也就是說，只有損害生態(tài)環(huán)境同時(shí)構(gòu)成對(duì)民事權(quán)益的侵害或者對(duì)民事權(quán)益享有的妨害，才可以適用《侵權(quán)責(zé)任法》第2條的規(guī)定。如果僅損害了生態(tài)和環(huán)境本身，造成公益的損害，而沒有侵害具體的民事權(quán)益，則仍然難以受到《侵權(quán)責(zé)任法》的保護(hù)。因此，《侵權(quán)責(zé)任法》中的環(huán)境污染責(zé)任的保護(hù)對(duì)象限于私益，與公法上的環(huán)境污染責(zé)任側(cè)重點(diǎn)并不相同，前者主要解決環(huán)境污染帶來的民事后果，屬于私法內(nèi)容，其最終要落實(shí)到特定民事主體的損害?？梢?，《侵權(quán)責(zé)任法》并不直接保護(hù)生態(tài)環(huán)境本身，其保護(hù)的范圍過于狹窄，并不利于有效地保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

關(guān)于民法典在編纂中是否應(yīng)當(dāng)沿襲原《侵權(quán)責(zé)任法》的基本思路，學(xué)理上存在一定的爭議。如果將民法典的功能限定為保護(hù)私權(quán)，則與現(xiàn)代社會(huì)保護(hù)環(huán)境、維護(hù)生態(tài)的需求是不符合的，也沒有回應(yīng)時(shí)代之問。一方面，中國社會(huì)的發(fā)展迫切需要強(qiáng)化對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。良好的生態(tài)環(huán)境是美好幸福生活的重要組成部分，是最普惠的民生福祉。但我們現(xiàn)在面臨嚴(yán)重的生態(tài)危機(jī)，工業(yè)發(fā)展導(dǎo)致環(huán)境被嚴(yán)重破壞，全球變暖、酸雨、水資源危機(jī)、海洋污染等已經(jīng)對(duì)人類的生存與發(fā)展構(gòu)成了直接的威脅，引起了全世界的廣泛關(guān)注。我國是世界上最大的發(fā)展中國家，為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，我們必須利用各種資源，但同時(shí)又面臨資源嚴(yán)重緊缺、生態(tài)嚴(yán)重惡化的危機(jī)，大氣污染、黑臭水體、垃圾圍城等成為民生之患，這就要求我們必須更重視資源的有效利用，并防止生態(tài)環(huán)境進(jìn)一步惡化。另一方面，侵權(quán)責(zé)任對(duì)于生態(tài)環(huán)境的保護(hù)具有獨(dú)特的意義。侵權(quán)責(zé)任的方式是環(huán)境保護(hù)的重要手段之一，相較于傳統(tǒng)公法的保護(hù)方式具有不可替代的優(yōu)勢(shì)。由于對(duì)生態(tài)環(huán)境的損害主要體現(xiàn)為一種破壞生態(tài)環(huán)境的行為，如亂砍濫伐的行為導(dǎo)致生態(tài)平衡遭受破壞，污染河流的行為導(dǎo)致河流生態(tài)環(huán)境遭受破壞等。在損害事故發(fā)生后，追究行為人的責(zé)任也是有效遏制環(huán)境侵權(quán)發(fā)生的有效手段。從比較法上來看，《法國民法典》于2016年修訂，首次寫入了生態(tài)損害的概念，從今后的發(fā)展趨勢(shì)來看，隨著生態(tài)環(huán)境保護(hù)觀念的強(qiáng)化，侵權(quán)責(zé)任法有必要對(duì)生態(tài)環(huán)境本身的損害提供更多的救濟(jì)方式。

正是因?yàn)樯鲜鲈?，我國《民法典》在總結(jié)《侵權(quán)責(zé)任法》立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，第一次在《民法典》侵權(quán)責(zé)任編第七章增加了生態(tài)破壞的民事責(zé)任，并將《侵權(quán)責(zé)任法》第八章的標(biāo)題“環(huán)境污染責(zé)任”改為“環(huán)境污染與生態(tài)破壞責(zé)任”，將生態(tài)破壞與環(huán)境污染作為兩種平行的環(huán)境責(zé)任的類型。所謂生態(tài)破壞，是指對(duì)于自然環(huán)境所造成的損害，譬如對(duì)于水資源、大氣、植被或者動(dòng)物生態(tài)系統(tǒng)等的破壞。行為人不合理的開發(fā)、利用、濫砍濫伐、過度捕撈等行為，造成生態(tài)退化、環(huán)境結(jié)構(gòu)和功能的變化等，出現(xiàn)水土流失、沙漠化、荒漠化、森林被破壞、土壤被污染、生物多樣性減少等。生態(tài)破壞損害的并不完全是私益，因?yàn)槠淝趾Φ膶?duì)象涉及多數(shù)人的利益，有些學(xué)者將其稱為公共環(huán)境利益的損害。生態(tài)權(quán)益以生態(tài)環(huán)境的生態(tài)服務(wù)功能為載體，兼具公權(quán)與私權(quán)性質(zhì)。由于生態(tài)破壞的根本標(biāo)志就是導(dǎo)致生態(tài)服務(wù)功能的喪失，所以其不限于私益，而已經(jīng)擴(kuò)張到了公益的范疇。立法機(jī)關(guān)在解釋“環(huán)境污染與生態(tài)破壞責(zé)任”時(shí)，也區(qū)分私益損害與生態(tài)環(huán)境損害，認(rèn)為生態(tài)是有別于私益損害的公害。因此，行為人因損害生態(tài)環(huán)境而承擔(dān)的責(zé)任應(yīng)當(dāng)是一種有別于私益損害的責(zé)任。

應(yīng)當(dāng)看到，一方面，破壞生態(tài)確實(shí)和環(huán)境污染有著密切聯(lián)系，生態(tài)本身有可能構(gòu)成環(huán)境的一部分，環(huán)境與生態(tài)是自然系統(tǒng)的組成部分，均是多種自然因素的結(jié)合，兩者都具有公共產(chǎn)品的屬性，不能截然分開。生態(tài)破壞與環(huán)境污染有著不可分割的關(guān)系，環(huán)境離不開生態(tài)，生態(tài)本身也構(gòu)成環(huán)境。污染環(huán)境可能導(dǎo)致生態(tài)的破壞，而破壞生態(tài)也可能加劇環(huán)境污染。例如，排放污水造成環(huán)境污染，導(dǎo)致生物多樣性遭受破壞，從而引發(fā)生態(tài)破壞；或者由于生態(tài)遭受破壞導(dǎo)致自然修復(fù)能力減弱，無法完成自我修復(fù)，因而加劇環(huán)境污染的發(fā)生。環(huán)境污染本身并不能概括所有的破壞生態(tài)的情形。例如，濫砍濫伐、濫捕濫獵、過度放牧、毀林造田等等，都會(huì)導(dǎo)致水土流失、荒漠化、風(fēng)沙肆掠等，最終損害的仍然是環(huán)境。因此，僅僅只是規(guī)定環(huán)境污染責(zé)任，顯然不足以保護(hù)生態(tài)環(huán)境。另一方面，從我國立法來看，《侵權(quán)責(zé)任法》的規(guī)定與我國特別法也存在一定的脫節(jié)現(xiàn)象。例如，《環(huán)境保護(hù)法》第64條明確規(guī)定：“因污染環(huán)境和破壞生態(tài)造成損害的，應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》的有關(guān)規(guī)定承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任?！憋@然，該條包括了環(huán)境污染和生態(tài)破壞兩種情形，而《侵權(quán)責(zé)任法》之中并無生態(tài)破壞的概念。而且，從實(shí)踐來看，生態(tài)破壞大量地侵害了公益，也可能造成私益的損害，但如果該行為并不構(gòu)成污染環(huán)境，則受害人難以依據(jù)《侵權(quán)責(zé)任法》向行為人提出請(qǐng)求。例如，過度挖掘地下的煤炭，導(dǎo)致承包地的塌陷，這就構(gòu)成對(duì)他人民事權(quán)益的侵害，受害人應(yīng)當(dāng)有權(quán)請(qǐng)求行為人承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。因此，將生態(tài)損害納入侵權(quán)法的保護(hù)范圍是十分必要的，這既回應(yīng)了我們的現(xiàn)實(shí)需求，也符合比較法最新的發(fā)展趨勢(shì)。

正是因?yàn)樯鲜鲈?，民法典區(qū)分了私益和公益的保護(hù)，分別對(duì)污染環(huán)境和破壞生態(tài)的侵權(quán)責(zé)任作出了規(guī)定。從《民法典》侵權(quán)責(zé)任編第七章規(guī)定來看，可以將其分為兩大部分：第1229條至第1233條主要是關(guān)于侵害私益的侵權(quán)責(zé)任；第1234條至第1235條是關(guān)于侵害公益的侵權(quán)責(zé)任。具體而言，一方面，《民法典》第1229條規(guī)定：“因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成他人損害的，侵權(quán)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任?！逼渲袥]有明確指明“造成他人損害”的內(nèi)涵。該條所規(guī)定的“造成他人損害”應(yīng)當(dāng)限于對(duì)特定民事主體的損害。例如，河流污染導(dǎo)致特定的養(yǎng)殖人的魚蝦死亡，或者導(dǎo)致特定的承包人的土地受到污染。再如，因環(huán)境污染導(dǎo)致患病，就是侵害特定主體的健康權(quán)。第1229條強(qiáng)調(diào)的是對(duì)私益侵害的保護(hù)。它是因環(huán)境污染和生態(tài)破壞導(dǎo)致特定民事主體損害而產(chǎn)生的責(zé)任。而《民法典》第1230條至第1233條主要適用于侵害私權(quán)的情形。另一方面，《民法典》第1234、第1235條都采用的是“造成生態(tài)環(huán)境損害”，其意在調(diào)整對(duì)公益的損害。所謂公害性，是指其并不完全是對(duì)特定民事權(quán)益的侵害，甚至可能導(dǎo)致國家或集體利益的損失。環(huán)境污染可能造成生態(tài)環(huán)境和自然條件的惡化，這種改變即便沒有造成具體的個(gè)人損害，也侵害了社會(huì)公共利益，使社會(huì)蒙受了損害。我國《民法典》第1234條、第1235條所規(guī)定的生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任和生態(tài)環(huán)境損害的賠償責(zé)任，都是針對(duì)公害而確立的責(zé)任?！睹穹ǖ洹非謾?quán)責(zé)任編將生態(tài)破壞責(zé)任納入其中，其實(shí)與我國環(huán)境保護(hù)立法的目的保持了一致。“環(huán)境法從成立之初就承載了對(duì)生態(tài)利益最全面最完整的表達(dá)”，環(huán)境保護(hù)立法的目的就在于確認(rèn)、調(diào)整和保護(hù)自然的生態(tài)屬性的規(guī)則，而對(duì)生態(tài)破壞所造成的公益損害進(jìn)行規(guī)定，正是實(shí)現(xiàn)這一目的的重要手段。

二、從私益訴訟向公益訴訟發(fā)展

傳統(tǒng)民法并沒有涉及公益訴訟，這主要是因?yàn)槊穹ㄕ{(diào)整的是特定民事主體的民事權(quán)益的保護(hù)，而不直接涉及公益損害的救濟(jì)問題，此種損害既難以確定特定的受害人，也難以適用傳統(tǒng)的民事責(zé)任的一般規(guī)則。但因應(yīng)前述民法從私益保護(hù)到公益保護(hù)的發(fā)展趨勢(shì)，有必要對(duì)上述基本立場進(jìn)行必要的調(diào)整。因此，《民法典》第1234和第1235條以實(shí)體法的形式確定了環(huán)境侵權(quán)的公益訴訟。民法典中之所以要規(guī)定公益訴訟，一方面是因?yàn)榍謾?quán)責(zé)任法保護(hù)范圍的擴(kuò)張，在公益損害的情況下，個(gè)人無法主張公共利益的損害。污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為既可能造成環(huán)境公共利益的損害，也可能造成私人人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益的損害，還可能同時(shí)造成上述兩種損害，而環(huán)境公益訴訟的目的在于預(yù)防及修復(fù)公共利益的損害，只能由法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織提起，特定民事主體特別是自然人，無法代表公共利益主張公益的損害賠償。而私益訴訟的目的在于救濟(jì)個(gè)人權(quán)益，只要原告與本案有利害關(guān)系，法院即不得以主體不適格為由拒絕受理。為了與《民事訴訟法》以及相關(guān)司法解釋的規(guī)定相銜接，必須要在民法典中專門規(guī)定公益訴訟規(guī)則。另一方面，在實(shí)體法中規(guī)定公益訴訟也具有一定的合理性。公益訴訟的程序性問題可以由訴訟法規(guī)定，但提起公益訴訟的條件、后果仍然應(yīng)由實(shí)體法規(guī)定；尤其是涉及到公益訴訟的修復(fù)責(zé)任和賠償損失，其涉及實(shí)體權(quán)利義務(wù)的安排問題，應(yīng)當(dāng)由實(shí)體法作出規(guī)定。公益訴訟的問題，難以單純依靠程序法來解決；如果缺乏實(shí)體法依據(jù)，當(dāng)事人的訴訟資格就可能缺乏足夠的依據(jù)，而法官就損害賠償作出裁判也缺乏可以適用的依據(jù)。另外，民法典特別規(guī)定，法律規(guī)定的組織可以提起公益訴訟，這就允許專業(yè)性的環(huán)保組織參與環(huán)境治理，這也是治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。

《民法典》關(guān)于公益訴訟的原告，具體而言：一是國家規(guī)定的機(jī)關(guān)。通常認(rèn)為，是檢察機(jī)關(guān)和行使管理職責(zé)的國家機(jī)關(guān)。二是法律規(guī)定的組織?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于環(huán)境民事公益訴訟適用法律若干問題的解釋》第1條規(guī)定：“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織依據(jù)民事訴訟法第五十五條、環(huán)境保護(hù)法第五十八條等法律的規(guī)定，對(duì)已經(jīng)損害社會(huì)公共利益或者具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)的污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為提起訴訟，符合民事訴訟法第一百一十九條第二項(xiàng)、第三項(xiàng)、第四項(xiàng)規(guī)定的，人民法院應(yīng)予受理?！币勒赵撍痉ń忉屢?guī)定，可以提起環(huán)境民事公益訴訟的只有依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記的、專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)5年以上且無違法記錄的社會(huì)組織。而檢察機(jī)關(guān)不具有直接提起民事公益訴訟的權(quán)利，其僅能依法支持環(huán)境保護(hù)社會(huì)組織提起環(huán)境民事公益訴訟或者通過行使法律監(jiān)督權(quán)督促具有原告資格的主體提起環(huán)境民事公益訴訟。

在《民法典》中規(guī)定有關(guān)組織可以提起公益訴訟也有利于促進(jìn)環(huán)境生態(tài)保護(hù)中的公眾參與，符合環(huán)境生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域的治理主體多元化的趨勢(shì)。就生態(tài)環(huán)境的治理而言，政府只是參與其中的主體之一，而不是唯一的主體。政府管理力量畢竟受到公共財(cái)政投入的限制，在信息來源、監(jiān)管時(shí)效、監(jiān)管主動(dòng)性等方面存在一定的不足。傳統(tǒng)的環(huán)境保護(hù)模式是以政府為主導(dǎo)的，但是面對(duì)日益復(fù)雜、嚴(yán)峻的環(huán)境問題，政府已顯得力有不逮。因此，許多國家在環(huán)境生態(tài)保護(hù)方面從單純依靠政府進(jìn)行管理轉(zhuǎn)向注重發(fā)揮社會(huì)公眾在環(huán)境治理中的重要作用，公眾參與的機(jī)制開始成為一種新的環(huán)境監(jiān)督管理模式。因此，除政府管理方式之外，應(yīng)當(dāng)注重吸納其他社會(huì)主體，發(fā)揮其他治理力量的作用。由此就產(chǎn)生了環(huán)境保護(hù)中的公共參與制度。此種模式是政府或環(huán)保行政主管部門依靠公眾的智慧和力量，制定環(huán)境政策、法律法規(guī)，確定開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境可行性，監(jiān)督環(huán)境法的實(shí)施，調(diào)處污染事故，保護(hù)生態(tài)環(huán)境的制度。公眾參與原則是在實(shí)踐中不斷發(fā)展與總結(jié)出來的，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的必然趨勢(shì)?！睹穹ǖ洹匪?guī)定的“法律規(guī)定的組織”就是對(duì)政府主導(dǎo)的環(huán)境保護(hù)工作的有力補(bǔ)充，也是公眾參與原則在《民法典》中的具體體現(xiàn)。

需要討論的是，《民法典》之所以在第七章的最后兩條對(duì)公益訴訟作出特別規(guī)定，是因?yàn)檫@兩條主要是針對(duì)公益損害的救濟(jì)而特別設(shè)置的規(guī)則，但第1229條至第1233條的相關(guān)規(guī)則是否可以適用于公益訴訟？這確實(shí)是一個(gè)值得探討的問題。筆者認(rèn)為，至少有如下三個(gè)問題需要在法律上進(jìn)行討論：

一是《民法典》第1230條關(guān)于舉證責(zé)任倒置的規(guī)則。該條規(guī)定：“因污染環(huán)境、破壞生態(tài)發(fā)生糾紛，行為人應(yīng)當(dāng)就法律規(guī)定的不承擔(dān)責(zé)任或者減輕責(zé)任的情形及其行為與損害之間不存在因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任?！痹摋l被稱為環(huán)境侵權(quán)中的舉證責(zé)任倒置規(guī)則。一般認(rèn)為，該條主要適用于私益訴訟，但是否可以適用于公益訴訟？有觀點(diǎn)認(rèn)為，該條不應(yīng)當(dāng)適用于公益訴訟，筆者認(rèn)為，該觀點(diǎn)有一定的合理性，但應(yīng)當(dāng)作具體分析，一方面，對(duì)國家機(jī)關(guān)提起的公益訴訟而言，由于國家機(jī)關(guān)往往具有較強(qiáng)的舉證能力，沒有必要通過此種方式對(duì)其進(jìn)行保護(hù)。私益訴訟采取舉證責(zé)任倒置的前提是兩個(gè)平等的民事主體之間在舉證能力上存在明顯差異，法律為了平衡行為人和受害人之間的關(guān)系，由舉證能力更強(qiáng)的行為人承擔(dān)舉證責(zé)任，具有充分的合理性。但如果提起公益訴訟的主體是國家規(guī)定的機(jī)關(guān)，則雙方當(dāng)事人在舉證能力上并不存在明顯差異，在實(shí)踐過程中，往往是由國家機(jī)關(guān)查清行為人污染環(huán)境、破壞生態(tài)的違法事實(shí)，而國家機(jī)關(guān)享有公共權(quán)力，其有很強(qiáng)的查清違法事實(shí)的能力。因此，并不需要進(jìn)行舉證責(zé)任倒置。另一方面，對(duì)法律規(guī)定的組織如環(huán)保組織等提起的公益訴訟而言，由于環(huán)保組織等主體在舉證能力等方面并不具有優(yōu)勢(shì)，其仍然面臨舉證的困難，因此，仍有必要進(jìn)行舉證責(zé)任倒置，這也更有利于對(duì)生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行救濟(jì)。

二是《民法典》第1232條關(guān)于懲罰性賠償?shù)囊?guī)定，原則上不適用于公益訴訟。懲罰性損害賠償（punitive damages），也稱示范性的賠償（exemplary damages）或報(bào)復(fù)性的賠償（vindictive damages），是指由法庭所作出的賠償數(shù)額超出實(shí)際損害數(shù)額的賠償，它具有補(bǔ)償受害人遭受的損失、懲罰和遏制不法行為等多重功能?！睹穹ǖ洹返?232條規(guī)定：“侵權(quán)人違反法律規(guī)定故意污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成嚴(yán)重后果的，被侵權(quán)人有權(quán)請(qǐng)求相應(yīng)的懲罰性賠償?！标P(guān)于懲罰性賠償?shù)囊?guī)定能否適用于公益訴訟？筆者認(rèn)為，關(guān)于懲罰性賠償?shù)囊?guī)則不應(yīng)適用于公益訴訟，而主要適用于私益遭受侵害的情形，主要理由在于：一方面，從文義解釋來看，本條使用了“被侵權(quán)人”這一表述，這表明受害人是特定的主體，而在公益訴訟中，并沒有特定的被侵權(quán)人。例如，在造成土壤污染的場合，應(yīng)當(dāng)由土地使用權(quán)人提出請(qǐng)求懲罰性賠償，而不能通過公益訴訟請(qǐng)求懲罰性賠償。而在河流污染導(dǎo)致原有飲用、灌溉等功能喪失，土壤破壞造成生態(tài)承載能力下降等情形，有時(shí)很難確定具體的被侵權(quán)人，此時(shí)就應(yīng)當(dāng)允許提起公益訴訟，但是對(duì)污染環(huán)境破壞生態(tài)的行為并不能請(qǐng)求承擔(dān)懲罰性賠償?shù)呢?zé)任。另一方面，從體系解釋來看，《民法典》將污染環(huán)境、破壞生態(tài)的懲罰性賠償規(guī)則規(guī)定在公益訴訟之前，這也表明其主要是針對(duì)私益損害的情形而言的。此外，如果采取公益訴訟的方式，由國家規(guī)定的機(jī)關(guān)或者法律規(guī)定的組織取得該部分賠償金，也缺乏正當(dāng)性。

三是提起訴訟的主體能否對(duì)公益作出處分。公益賠償一般不具有侵權(quán)損害賠償所具有的一定程度的任意性。在提起公益訴訟的過程中，涉及公共利益的損失，提起訴訟的主體能否減免賠償數(shù)額，或者與對(duì)方達(dá)成和解，這確實(shí)是一個(gè)值得探討的問題。一般情形下，由于生態(tài)損害賠償涉及公共利益，并非主體的私人利益，提起公益訴訟的主體無權(quán)就公共利益作出處分。尤其是國家機(jī)關(guān)提起公益訴訟時(shí)，國家機(jī)關(guān)在缺乏法律規(guī)定時(shí)也不具有處分公共利益的職權(quán)。

三、從單純的賠償轉(zhuǎn)向兼顧預(yù)防

（一）增加了懲罰性賠償以強(qiáng)調(diào)預(yù)防功能

如前所述，懲罰性賠償主要是針對(duì)那些具有不法性和道德上的應(yīng)受譴責(zé)性的行為而適用的，就是要對(duì)惡意的不法行為實(shí)施懲罰。這種懲罰與補(bǔ)償性的損害賠償有所不同。懲罰性賠償則通過給不法行為人強(qiáng)加更重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)來制裁不法行為，從而達(dá)到制裁的效果。我國原《侵權(quán)責(zé)任法》規(guī)定了對(duì)環(huán)境侵權(quán)的損害賠償，改變了過去單純依據(jù)行政罰款的方式對(duì)環(huán)境侵權(quán)進(jìn)行懲罰，通過引入民事責(zé)任實(shí)現(xiàn)了對(duì)環(huán)境的多種保護(hù)手段。具有重要的進(jìn)步意義。但是，單純依賴損害賠償仍然具有明顯的不足。一方面，受害人要舉證證明其實(shí)際損害尤其是證明損害后果與污染環(huán)境、破壞生態(tài)壞境之間的因果關(guān)系非常困難。另一方面，由于損害鑒定評(píng)估周期長、費(fèi)用高，有些案件中的鑒定費(fèi)用甚至超過賠償金額，因此損害賠償在某些情形下可能難以彌補(bǔ)實(shí)際損害，甚至很難遏制污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為，造成了實(shí)踐中違法成本低、守法成本高等問題，因此有必要引入懲罰性賠償制度，通過大大提升違法成本，對(duì)惡意損害環(huán)境生態(tài)的行為進(jìn)行阻嚇。

《民法典》第1232條規(guī)定了故意違法造成環(huán)境污染和破壞生態(tài)的懲罰性賠償，對(duì)故意破壞生態(tài)環(huán)境行為的發(fā)揮遏制作用，有利于防范侵害生態(tài)環(huán)境的行為。一方面，補(bǔ)償性賠償要求賠償受害人的全部經(jīng)濟(jì)損失，在性質(zhì)上乃是一種交易，等于以同樣的財(cái)產(chǎn)交換損失。但從我國環(huán)境保護(hù)的實(shí)踐來看，由于信息不對(duì)稱等原因，受害人對(duì)于損害的證明十分困難，往往在造成嚴(yán)重后果的情形下，損害賠償?shù)臄?shù)額卻十分有限。違法成本低、執(zhí)法成本高的問題始終難以得到有效解決。通過引入懲罰性賠償則可以有效地對(duì)環(huán)境破壞行為予以遏制。另一方面，懲罰性賠償針對(duì)的是行為人故意實(shí)施污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為。行為人故意實(shí)施污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為的，具有較強(qiáng)的主觀惡性，因此法律對(duì)于當(dāng)事人科以懲罰性損害賠償，實(shí)際上是對(duì)行為人主觀惡意的一種懲罰。正如美國學(xué)者派特萊特認(rèn)為，遏制與單個(gè)人的責(zé)任沒有聯(lián)系，遏制是指確定一個(gè)樣板，使他人從該樣板中吸取教訓(xùn)從而不再從事此行為。

然而，懲罰性賠償又不同于行政制裁方式，因?yàn)樗吘箤儆诿袷仑?zé)任而不是行政責(zé)任的范疇。懲罰性賠償制度只是給予受害人一種得到補(bǔ)救的權(quán)力，而沒有給予其處罰他人的權(quán)力。受害人是否應(yīng)當(dāng)獲得賠償以及獲得多大范圍的賠償，都應(yīng)由法院來最終作出決定。筆者認(rèn)為，懲罰性賠償并不是要將賠償?shù)馁M(fèi)用均交給受害人，而是應(yīng)當(dāng)先去彌補(bǔ)受害人的實(shí)際損害，之后再將余下的數(shù)額主要用于修復(fù)生態(tài)損害。在對(duì)受害人賠償后，應(yīng)當(dāng)將剩余賠償金?？顚Ｓ?。懲罰性賠償與費(fèi)用修復(fù)的賠償不能并處。

（二）將制止和防止損害發(fā)生或擴(kuò)大的費(fèi)用納入賠償范圍

《民法典》第1235條第5項(xiàng)明確規(guī)定，違反國家規(guī)定造成生態(tài)環(huán)境損害的，國家規(guī)定的機(jī)關(guān)或者法律規(guī)定的組織有權(quán)主張“防止損害的發(fā)生和擴(kuò)大所支出的合理費(fèi)用”?！董h(huán)境侵權(quán)責(zé)任司法解釋》第15條規(guī)定：“被侵權(quán)人起訴請(qǐng)求污染者賠償因污染造成的財(cái)產(chǎn)損失、人身損害以及為防止污染擴(kuò)大、消除污染而采取必要措施所支出的合理費(fèi)用的，人民法院應(yīng)予支持?！薄睹穹ǖ洹返脑摋l規(guī)定是對(duì)《環(huán)境侵權(quán)責(zé)任司法解釋》第15條規(guī)定的吸收。之所以將這一費(fèi)用作為賠償?shù)捻?xiàng)目，主要是考慮到應(yīng)當(dāng)將這些損害控制在最小的范圍內(nèi)，從而也實(shí)現(xiàn)對(duì)后續(xù)治理與修復(fù)工作的開展。例如，受害人的養(yǎng)殖場受到污染，為了消除污染物防止損害進(jìn)一步擴(kuò)大而聘請(qǐng)專業(yè)人員進(jìn)行環(huán)境治理的費(fèi)用，也應(yīng)當(dāng)?shù)玫骄葷?jì)。在司法實(shí)踐中，有的法院判令行為人將應(yīng)當(dāng)賠償?shù)纳鷳B(tài)修復(fù)資金打入當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境損害賠償資金賬戶，用于對(duì)涉案地的生態(tài)破壞的修復(fù)及補(bǔ)償。如果生態(tài)環(huán)境損害無法恢復(fù)或者恢復(fù)成本過高的，也可以參考虛擬成本治理法計(jì)算修復(fù)費(fèi)用。通過上述方式，對(duì)行為人起到制裁作用，同時(shí)對(duì)生態(tài)環(huán)境起到修復(fù)作用。

（三）《民法典》第1167條規(guī)定可以適用于環(huán)境和生態(tài)侵權(quán)

就《民法典》侵權(quán)責(zé)任編的一般規(guī)則而言，第二章將責(zé)任承擔(dān)的方式修改為損害賠償，表明侵權(quán)責(zé)任編以損害賠償為中心。但是侵權(quán)責(zé)任編同時(shí)也將預(yù)防性的責(zé)任提前至一般規(guī)定中，并且與損害賠償?shù)臍w責(zé)原則相對(duì)應(yīng)，表明事后的賠償責(zé)任和預(yù)防性責(zé)任是并重的。應(yīng)當(dāng)看到，這些預(yù)防性的責(zé)任在環(huán)保領(lǐng)域更具有直接性，因?yàn)榄h(huán)境本身具有不可逆性，雖然可以進(jìn)行一定的修復(fù)，但完全修復(fù)極為困難。因此，環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域首先是制止侵害，防止損失的進(jìn)一步擴(kuò)大。尤其應(yīng)當(dāng)看到，這些預(yù)防性責(zé)任無須證明損害的發(fā)生，也不以過錯(cuò)為要件，也不適用訴訟時(shí)效，這更有利于預(yù)防性責(zé)任的適用，以避免環(huán)境和生態(tài)損害的發(fā)生和進(jìn)一步擴(kuò)大。例如，預(yù)防性責(zé)任包括消除危險(xiǎn)，當(dāng)損害有可能發(fā)生時(shí)，就可以請(qǐng)求消除危險(xiǎn)，以避免損失的現(xiàn)實(shí)化。

四、從損害賠償向生態(tài)環(huán)境修復(fù)轉(zhuǎn)化

（一）生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的范圍

《民法典》第1234條規(guī)定：“違反國家規(guī)定造成生態(tài)環(huán)境損害，生態(tài)環(huán)境能夠修復(fù)的，國家規(guī)定的機(jī)關(guān)或者法律規(guī)定的組織有權(quán)請(qǐng)求侵權(quán)人在合理期限內(nèi)承擔(dān)修復(fù)責(zé)任。侵權(quán)人在期限內(nèi)未修復(fù)的，國家規(guī)定的機(jī)關(guān)或者法律規(guī)定的組織可以自行或者委托他人進(jìn)行修復(fù)，所需費(fèi)用由侵權(quán)人負(fù)擔(dān)。”依據(jù)這一規(guī)定，在破壞生態(tài)的情況下，能夠修復(fù)的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行修復(fù)。所謂能夠修復(fù)，是指以現(xiàn)有的科學(xué)技術(shù)水平等能夠?qū)⑸鷳B(tài)環(huán)境恢復(fù)到損害發(fā)生前的相應(yīng)狀態(tài)，恢復(fù)生態(tài)功能。過去我們對(duì)環(huán)境損害僅注重貨幣賠償，但貨幣賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)難以確定，出于各種考慮，法院判決支持的賠償數(shù)額比較有限；另外，賠償金也經(jīng)常被挪用，并未用于環(huán)境修復(fù)；賠償結(jié)束后甚至出現(xiàn)更為嚴(yán)重的環(huán)境污染。當(dāng)然，與過去純粹的政府罰款方式相比，貨幣賠償有一定的合理性，我國司法實(shí)踐也采取了“誰污染，誰治理，誰損害，誰賠償”的環(huán)境立法宗旨，通過責(zé)令行為人賠償損害，有利于維護(hù)環(huán)境，保護(hù)生態(tài)。

因?yàn)樾姓P款存在較大任意性，而且罰款的相當(dāng)部分并沒有用于環(huán)境修復(fù)。因此，《侵權(quán)責(zé)任法》規(guī)定了環(huán)境損害賠償責(zé)任，這相對(duì)于過去有所進(jìn)步，但仍然不能有效解決環(huán)境保護(hù)的問題。正是因?yàn)檫@一原因，民法典將生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任作為首要的責(zé)任形式，此種責(zé)任實(shí)際上是一種行為責(zé)任，其本質(zhì)上是恢復(fù)原狀，要求侵權(quán)人盡可能地將所破壞的生態(tài)環(huán)境恢復(fù)到損害發(fā)生前的狀態(tài)。在修復(fù)主體上，可以責(zé)令行為人自己修復(fù)，要求其采取切實(shí)的行動(dòng)來修復(fù)生態(tài)環(huán)境；也可以委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)來進(jìn)行修復(fù)，費(fèi)用由侵權(quán)人承擔(dān)。尤其應(yīng)當(dāng)看到，從可行性上來說，目前生態(tài)環(huán)境修復(fù)技術(shù)已有了長足的進(jìn)步，可以為生態(tài)修復(fù)提供足夠的保障。

依據(jù)《民法典》第1234條，生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)責(zé)任有兩種方式：一是由行為人自己修復(fù)。修復(fù)責(zé)任以生態(tài)環(huán)境能夠修復(fù)為要件，對(duì)于能夠修復(fù)的由侵權(quán)人在合理期限內(nèi)承擔(dān)修復(fù)責(zé)任。對(duì)于生態(tài)環(huán)境的破壞，為避免損害的擴(kuò)大，修復(fù)期限不能無限延伸，而必須在合理期限內(nèi)進(jìn)行。合理期限應(yīng)當(dāng)依據(jù)現(xiàn)有的科學(xué)技術(shù)水平，結(jié)合生態(tài)環(huán)境破壞程度進(jìn)行綜合判斷。由于侵權(quán)責(zé)任應(yīng)當(dāng)以恢復(fù)原狀為目的，因此生態(tài)修復(fù)應(yīng)當(dāng)達(dá)到恢復(fù)原狀的效果。二是委托他人修復(fù)。此種方式也被稱為替代性修復(fù)，即行為人未在期限內(nèi)完成修復(fù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)由國家規(guī)定的機(jī)關(guān)或者法律規(guī)定的組織自行或者委托他人進(jìn)行修復(fù)，同時(shí)由行為人承擔(dān)費(fèi)用。從實(shí)踐來看，因?yàn)樯鷳B(tài)破壞的修復(fù)責(zé)任是技術(shù)性非常強(qiáng)的責(zé)任，需要由具有資質(zhì)的組織進(jìn)行修復(fù)。而行為人往往不具有相應(yīng)的資質(zhì)或能力，因此，行為人自行修復(fù)有時(shí)不僅不可能按期完成修復(fù)，甚至可能導(dǎo)致二次污染。所以，委托修復(fù)的方式是一種比較可行的方法。委托他人進(jìn)行修復(fù)可以確保環(huán)境恢復(fù)的及時(shí)性與有效性，在這種責(zé)任承擔(dān)方式下，雖然修復(fù)的行為由他人完成，但這并不意味著修復(fù)責(zé)任的移轉(zhuǎn)，相反，侵權(quán)人仍然是修復(fù)責(zé)任的承擔(dān)者。

問題在于，環(huán)境修復(fù)責(zé)任與懲罰性賠償能否并用？筆者認(rèn)為，這兩種責(zé)任不能并用，主要理由在于：第一，懲罰性賠償?shù)闹饕δ苁鞘贡磺謾?quán)人的損害獲得補(bǔ)救，而不讓其從中獲利；第二，由于懲罰性賠償中的部分費(fèi)用應(yīng)當(dāng)用于修復(fù)環(huán)境破壞，懲罰性賠償也具有修復(fù)環(huán)境的作用，即懲罰性賠償?shù)闹匾δ茉谟谛迯?fù)環(huán)境、保護(hù)生態(tài)。懲罰性賠償并非是給予被侵權(quán)人，而是要用于環(huán)境修復(fù)。如果行為人承擔(dān)了懲罰性賠償之后，還要承擔(dān)環(huán)境修復(fù)責(zé)任，則意味著他承擔(dān)了雙重的責(zé)任。第三，環(huán)境修復(fù)責(zé)任只能通過公益訴訟的方式來實(shí)現(xiàn)，而懲罰性賠償是以私益訴訟的形式來實(shí)現(xiàn)，兩者無法兼容。如果環(huán)境管理部門需要對(duì)行為人進(jìn)行懲罰，可以通過行政處罰的方式進(jìn)行，沒有必要通過懲罰性賠償?shù)姆绞健５谒?，避免過分加重企業(yè)負(fù)擔(dān)。如果二者并用，則意味著企業(yè)在承擔(dān)環(huán)境修復(fù)責(zé)任之外，還需要承擔(dān)懲罰性賠償責(zé)任，兩者并用可能違反了比例原則，將過分加重企業(yè)的負(fù)擔(dān)。

（二）生態(tài)環(huán)境損害的賠償責(zé)任

《民法典》第1235條就生態(tài)環(huán)境損害的賠償責(zé)任作出了規(guī)定，尤其明確了其賠償?shù)姆秶?。?jù)此，違反國家規(guī)定造成生態(tài)環(huán)境損害的，國家規(guī)定的機(jī)關(guān)或者法律規(guī)定的組織有權(quán)請(qǐng)求侵權(quán)人賠償相關(guān)損失和費(fèi)用。法律上之所以對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)姆秶鞒鲆?guī)定，是因?yàn)樵谏鷳B(tài)環(huán)境破壞的情形下，損害類型較多，恢復(fù)生態(tài)的費(fèi)用和種類也較為復(fù)雜，法律上有必要對(duì)其作出明確規(guī)定，以確保法律運(yùn)行的統(tǒng)一。因此，本條主要列舉了如下幾種損失和費(fèi)用：一是生態(tài)環(huán)境受到損害至修復(fù)完成期間服務(wù)功能喪失導(dǎo)致的損失。二是生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失。這種損失針對(duì)的是不可逆的生態(tài)環(huán)境破壞，這種損失相較于第一種損失更為嚴(yán)重。例如，地下水被污染后，需要經(jīng)過數(shù)百年的自然凈化才能使生態(tài)修復(fù)，此種情況屬于生態(tài)環(huán)境功能的永久性損害。但需要注意的是，永久性是一個(gè)相對(duì)的概念，凡是需要經(jīng)歷漫長的生態(tài)自我修復(fù)過程的，均應(yīng)當(dāng)認(rèn)為構(gòu)成永久性的損失。例如，大面積的森林砍伐造成植被破壞，無法在短時(shí)間內(nèi)恢復(fù)植被；土壤大面積遭受有毒化學(xué)物質(zhì)嚴(yán)重污染，在現(xiàn)有技術(shù)條件下短期內(nèi)無法恢復(fù)，均應(yīng)當(dāng)包括在內(nèi)。由于生態(tài)環(huán)境功能的永久性損害是無法恢復(fù)的，因此，行為人無法通過生態(tài)恢復(fù)的責(zé)任形式承擔(dān)責(zé)任。在此情形下，行為人只能承擔(dān)賠償責(zé)任。三是生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評(píng)估等費(fèi)用。在造成生態(tài)環(huán)境損害事故之后，首先需要確定實(shí)際損害的范圍，因此，就需要進(jìn)行調(diào)查和鑒定評(píng)估等。對(duì)于生態(tài)環(huán)境損害事故發(fā)生后，調(diào)查、鑒定評(píng)估等費(fèi)用，行為人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。但責(zé)任人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的費(fèi)用可能并不以上述費(fèi)用為限，在環(huán)境保護(hù)部制定的《環(huán)境損害鑒定評(píng)估推薦方法（第Ⅱ版）》中，對(duì)應(yīng)急處置費(fèi)用的種類和計(jì)算方法進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。各級(jí)政府與相關(guān)單位針對(duì)可能或已經(jīng)發(fā)生的突發(fā)環(huán)境事件而采取的行動(dòng)和措施所發(fā)生的費(fèi)用也應(yīng)當(dāng)予以賠償。四是清除污染、修復(fù)生態(tài)環(huán)境費(fèi)用。造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞之后，需要清除污染，從而達(dá)到修復(fù)生態(tài)的目的。污染清理費(fèi)用指對(duì)污染物進(jìn)行清除、處理和處置的應(yīng)急處置措施，包括清除、處理和處置被污染的環(huán)境介質(zhì)與污染物以及回收應(yīng)急物資等產(chǎn)生的費(fèi)用。修復(fù)生態(tài)環(huán)境費(fèi)用是指行為人在自己未能在合理期限內(nèi)修復(fù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)支付的由他人代為修復(fù)的費(fèi)用。五是防止損害的發(fā)生和擴(kuò)大所支出的合理費(fèi)用。上述損失和費(fèi)用的賠償目的主要是致力于恢復(fù)生態(tài)環(huán)境。

問題在于，對(duì)于上述損失的賠償，其主要涉及的是公益，索賠人是否有權(quán)就賠償額做出減讓的處分行為？筆者認(rèn)為，對(duì)于私權(quán)而言，如果不涉及第三人或者公共利益，那么權(quán)利人當(dāng)然可以自行處分權(quán)利。但是，對(duì)于關(guān)涉到第三人利益或公共利益的場合，權(quán)利的行使或者放棄則應(yīng)當(dāng)受到限制。由于前已述及，《民法典》侵權(quán)責(zé)任編中所規(guī)定的生態(tài)環(huán)境破壞的責(zé)任所保護(hù)的不限于私益，而同樣關(guān)涉公益。因此，在涉及公益的情形下，權(quán)利人對(duì)此處的賠償請(qǐng)求權(quán)的處分，無論是放棄，抑或是減讓請(qǐng)求額等，均應(yīng)當(dāng)受到限制，從而避免因權(quán)利處分導(dǎo)致的第三人與公共利益的不當(dāng)減損。

結(jié)語

《民法典》是私法的基本法，以保障私權(quán)為核心，但這并不意味著其完全不涉及公益的保護(hù)問題?！睹穹ǖ洹非謾?quán)責(zé)任編在關(guān)于環(huán)境破壞責(zé)任的規(guī)定中，就充分體現(xiàn)了《民法典》在保障私益的基礎(chǔ)上對(duì)公益保護(hù)要求的回應(yīng)，它回應(yīng)了現(xiàn)代社會(huì)資源環(huán)境惡化情形下保護(hù)環(huán)境、維護(hù)生態(tài)的現(xiàn)實(shí)需要，同時(shí)也彰顯了《民法典》所具有的時(shí)代特色與實(shí)踐特色。

原標(biāo)題:【行業(yè)觀察】王利明：《民法典》中環(huán)境污染和生態(tài)破壞責(zé)任的亮點(diǎn)