土壤修復(fù)行業(yè)政策市場研究與“十四五”展望

環(huán)境修復(fù)網(wǎng)訊:“十三五”時期，在“土十條”及《土壤污染防治法》兩大綱領(lǐng)性文件指引下，我國基本建立了土壤污染防治政策管理框架，土壤污染加重趨勢得到初步遏制，土壤修復(fù)行業(yè)也實現(xiàn)了從起步到飛速發(fā)展的跨越，成績斐然。然而行業(yè)目前仍然面臨自身發(fā)展動力不足、尚未實現(xiàn)規(guī)范化發(fā)展等問題。本文在“十三五”收官之際，從政府端、需求端、供給端三個角度對土壤修復(fù)行業(yè)政策市場現(xiàn)狀進行分析，并結(jié)合相關(guān)戰(zhàn)略任務(wù)安排，綜合研判“十四五”時期行業(yè)將進入高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵期，非市場化與市場化政策工具將得到雙強化，業(yè)務(wù)需求將向多元化、精細化轉(zhuǎn)變，模式與技術(shù)突破將加快推動行業(yè)變革。

近些年來，我國城市的發(fā)展擴張、產(chǎn)業(yè)的升級轉(zhuǎn)型使土地資源變得尤為緊缺，用地污染問題也逐漸暴露。為實現(xiàn)污染地塊的安全利用，土壤修復(fù)行業(yè)應(yīng)運而生。2016年5月《土壤污染防治行動計劃》（以下簡稱“土十條”）的發(fā)布，拉開了土壤修復(fù)行業(yè)飛躍式發(fā)展的帷幕。自2019年1月1日起《土壤污染防治法》正式實施，標志著行業(yè)進入有法可依的階段。國家、地方相關(guān)文件出臺節(jié)奏隨之加快，政策法規(guī)體系正逐漸形成，為行業(yè)發(fā)展指明方向。然而，我國幅員遼闊，土壤污染問題復(fù)雜、多樣，污染隱蔽性極強，導(dǎo)致其治理迫切程度遠低于水、大氣、固廢污染。相比《水污染防治法》（1984年通過）、《大氣污染防治法》（1987年通過）、《固體廢物污染環(huán)境防治法》（1995年通過），《土壤污染防治法》（2018年通過）滯后20～30年，土壤修復(fù)工作基礎(chǔ)薄弱，土壤修復(fù)行業(yè)也仍未成熟，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展仍需各相關(guān)方共同努力在制度建設(shè)、模式探索、市場培育、技術(shù)研發(fā)等方面破局。

政府端：“十三五”基本形成五大工作機制

“土十條”與《土壤污染防治法》兩項頂層綱領(lǐng)性文件為我國土壤污染防治工作確定了“預(yù)防為主、保護優(yōu)先、分類管理、風險管控、污染擔責、公眾參與”[1-2]的大方向，同時也基本建立了五大重要工作機制。

部署土壤污染詳查及土壤監(jiān)測網(wǎng)建設(shè)

土壤污染底數(shù)不清是過去嚴重制約我國土壤污染防治工作開展及市場發(fā)展的主要因素之一，黨中央、國務(wù)院高度重視相關(guān)工作，在2014年首次全國土壤污染狀況調(diào)查（簡稱“土壤調(diào)查”）的基礎(chǔ)上，部署安排全國土壤污染狀況詳查（簡稱“土壤詳查”）以及土壤環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)（簡稱“監(jiān)測網(wǎng)”）工作?！笆濉逼陂g，生態(tài)環(huán)境部、自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部三部委聯(lián)合開展了首次全國土壤詳查，其中農(nóng)用地詳查布設(shè)點位達55.8萬個，超過首次土壤調(diào)查10倍左右；重點行業(yè)企業(yè)用地調(diào)查方面涉及超過11.7萬家在產(chǎn)企業(yè)和遺留工業(yè)地塊，確定1.3萬家為重點調(diào)查對象[3]。監(jiān)測網(wǎng)方面，三部委已建成8萬余個監(jiān)測點位，已基本實現(xiàn)全國區(qū)縣和土壤類型全覆蓋。

實施農(nóng)用地源頭管控與分類管理

農(nóng)用地土壤污染防治以保障農(nóng)產(chǎn)品安全為主要目標，以耕地為主要對象，核心工作主要包括源頭防控與分類管理兩部分。

源頭管控包括三個方向，一是農(nóng)業(yè)面源污染防治，如化肥、農(nóng)藥減量增效，農(nóng)膜回收利用，秸稈資源化，畜禽糞污資源化，病死畜禽無害化等；二是涉鎘等重金屬重點企業(yè)排查整治；三是非正規(guī)垃圾填埋場整治等。

分類管理方面，各地基于農(nóng)用地詳查結(jié)果以及相關(guān)標準規(guī)范，相應(yīng)地開展耕地土壤環(huán)境質(zhì)量類別劃分工作，綜合考慮利用方式、地形地貌、污染程度、集中連片程度等因素，結(jié)合實際情況與相關(guān)技術(shù)規(guī)范，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元，將耕地劃分為優(yōu)先保護類、安全利用類、嚴格管控類三大類[4]。分類施策，整縣推進。其中優(yōu)先保護類需嚴格保護，確保面積不減少、質(zhì)量不下降；安全利用類主要采取農(nóng)藝調(diào)控措施，在此基礎(chǔ)上輔以治理修復(fù)類措施；嚴格管控類則主要采取劃定禁止生產(chǎn)區(qū)域、調(diào)整種植結(jié)構(gòu)、退耕等措施，威脅地下水、飲用水水源安全的，還需采取風險管控措施。

實施建設(shè)用地重點監(jiān)管與準入管理

建設(shè)用地土壤污染防治以工礦用地等為主要對象，除嚴格防范新增污染外，與農(nóng)用地不同的是，對被污染的建設(shè)用地需實施準入管理，即將建設(shè)用地土壤環(huán)境管理要求納入城市規(guī)劃和供地管理，土地開發(fā)利用必須符合土壤環(huán)境質(zhì)量要求。此兩項工作分別對應(yīng)兩個名錄—土壤污染重點監(jiān)管單位名錄、建設(shè)用地土壤污染風險管控和修復(fù)名錄。

土壤污染重點監(jiān)管單位名錄由設(shè)區(qū)的市級以上地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門制定并適時更新。與其他企事業(yè)單位相比，重點監(jiān)管單位需建立土壤污染隱患排查制度、制訂實施自行監(jiān)測方案、在拆除設(shè)施或建筑物時制訂土壤污染防治工作方案，以及在用途變更或者在其土地使用權(quán)收回、轉(zhuǎn)讓前開展土壤污染狀況調(diào)查等，是新建與在產(chǎn)企業(yè)土壤污染防治的重點對象。目前，31個?。▍^(qū)、市）以及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團均公布了土壤污染重點監(jiān)管單位名錄[5]，共計超過1萬家，其中浙江、河南、四川、河北、山東等地重點監(jiān)管單位數(shù)量超過800家。

建設(shè)用地土壤污染風險管控和修復(fù)名錄則由省級人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門會同自然資源等主管部門制定，并根據(jù)風險管控、修復(fù)情況適時更新。列入名錄的地塊需采取相應(yīng)的風險管控、修復(fù)措施，未達目標前禁止開工建設(shè)任何與風險管控、修復(fù)無關(guān)的項目。截至2020年12月底，除西藏外，30個?。▍^(qū)、市）均公示了建設(shè)用地土壤污染風險管控和修復(fù)名錄，共計688個地塊，超5800萬米2（見表1）。從數(shù)量上看，浙江（91個）、重慶（79個）、江蘇（61個）地塊最多。從面積上看，除北京、山西、陜西未公布其最新地塊面積外，重慶（690.85萬米2）、遼寧（610.56萬米2）、貴州（552.68萬米2）地塊面積最大。從污染類型來看，14個省份公布了主要污染物信息，共計278個地塊、2771.02萬米2，其中無機類地塊數(shù)量最多，共138個（934.37萬米2）；復(fù)合型污染面積最大，為1357.05萬米2（共85個）。從污染介質(zhì)來看，除土壤污染外，天津、浙江、重慶、寧夏公示了涉地下水污染的地塊，天津的42個地塊中有26個涉及地下水，浙江的91個地塊中有30個涉及地下水，重慶的79個地塊中有1個涉及地下水，寧夏僅1個地塊且涉地下水；天津、福建還公示了部分地塊的惡臭問題。此外，12個省份對治理措施進行了公示，其中超70%的地塊數(shù)量采取治理修復(fù)措施，11個地塊采取治理修復(fù)＋風險管控的綜合措施。更新頻率方面，自《土壤污染防治法》實施以來，30個省份中有20個更新過名錄，其中浙江、北京、廣西等地名錄更新頻率較高，特別是浙江幾乎每兩周更新一次，或與其土地再開發(fā)利用需求高有關(guān)；約80%的地區(qū)更新地塊數(shù)量整體呈上漲趨勢，約60%的地區(qū)更新地塊面積整體呈上漲趨勢，主要與土壤詳查工作正在推進且近兩年企業(yè)搬遷改造產(chǎn)生較多新增工業(yè)污染場地等原因有關(guān)。

建立土壤污染防治基金制度體系

除摸清污染底數(shù)、建立管理機制外，解決資金問題也是我國土壤污染防治的重點工作，作為其核心機制之一的土壤污染防治基金制度由中央土壤污染防治專項資金和省級土壤污染防治基金（以下簡稱“省級基金”）組成，主要用于支持農(nóng)用地土壤污染防治和土壤污染責任人或者土地使用權(quán)人無法認定的土壤污染風險管控和修復(fù)以及政府規(guī)定的其他事項。立足通過財政手段以多種渠道、多種方式吸引更多社會資本進入土壤修復(fù)領(lǐng)域，解決土壤污染防治資金籌集問題。

為推動落實“土十條”相關(guān)任務(wù)，2016年中央財政整合重金屬污染防治等專項資金，設(shè)立土壤污染防治專項資金，“十三五”時期累計計劃安排357.89億元，實際執(zhí)行281.24億元，為各地特別是中西部部分資金配套能力較弱的地區(qū)提供了強力支撐。2019年7月，財政部對重點支持范圍進行調(diào)整，實現(xiàn)了土壤污染防治工作流程的全覆蓋，進一步優(yōu)化了土壤污染防治專項資金使用效益。

在省級基金方面，根據(jù)《土壤污染防治法》要求，財政部等六部委于2020年2月印發(fā)《土壤污染防治基金管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》），鼓勵土壤污染防治任務(wù)重、具備條件的省份設(shè)立基金，積極探索基金管理有效模式和回報機制，并將通過土壤污染防治專項資金對《管理辦法》出臺后一年內(nèi)建立基金的省份予以適當支持。截至2020年年底，吉林、湖南、江蘇等陸續(xù)設(shè)立土壤污染防治基金。據(jù)悉，吉林省基金初步規(guī)模為13億元，2020年額度為3000萬元；湖南省基金總規(guī)模為12億元，首期規(guī)模為3億元；江蘇省基金總規(guī)模為20億元，由省人民政府投資基金認繳出資6億元。

此外，為加大資金支持力度，在財政方面，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、生態(tài)環(huán)境部也正在加快建立以綠色生態(tài)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)補貼制度，鼓勵各地統(tǒng)籌涉農(nóng)相關(guān)資金，將受污染耕地安全利用等納入種植結(jié)構(gòu)調(diào)整等任務(wù)；在基金方面，2020年7月由財政部牽頭成立的國家綠色發(fā)展基金（首期總規(guī)模885億元，其中財政部出資100億元）也將為土壤修復(fù)提供強力支持。

鼓勵“土壤修復(fù)＋”模式探索

為解決資金問題，除基金制度體系、責任險試點、生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)葘嵺`外，近期國家也逐漸加大對“土壤修復(fù)＋”模式探索的支持力度，希望通過將土壤修復(fù)與其他業(yè)務(wù)相結(jié)合的方式，推動實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境資源化、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟綠色化，進一步擴大社會資本參與土壤修復(fù)業(yè)務(wù)的積極性。主要包括兩個方向：一是與土地利用相結(jié)合，貫徹“綠水青山就是金山銀山”理念，通過賦予土地使用權(quán)等激勵政策以解決土壤修復(fù)缺乏資金來源渠道、投入不足、環(huán)境效益難以轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟收益等問題，同時提高再開發(fā)利用效率，如對工業(yè)污染地塊的“環(huán)境修復(fù)＋開發(fā)建設(shè)”模式、礦山的土地綜合修復(fù)利用模式以及近期生態(tài)環(huán)境部、發(fā)展改革委與國家開發(fā)銀行推動的生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式（以下簡稱“EOD模式”）試點等。二是與資源化利用相結(jié)合，如污染土壤資源化、修復(fù)植物資源化等，目前生態(tài)環(huán)境部等正在探索制定有關(guān)標準規(guī)范，以提升土壤修復(fù)的盈利性。但目前“土壤修復(fù)＋”仍然處于試點示范探索階段，尚未真正成熟。

需求端：政策驅(qū)動需求釋放特征顯著

分階段、分情況、分地區(qū)按需釋放

據(jù)2014年《全國土壤污染狀況調(diào)查公報》顯示，我國土壤調(diào)查點位超標率達到16.1%，其中耕地點位超標率達19.4%；典型地塊及其周邊土壤污染狀況中，重污染企業(yè)用地點位超標率最高，達36.3%，工業(yè)廢棄地超標率次之，達34.9%，采礦區(qū)超標率排第三，達33.4%。若據(jù)此進行估算，我國僅存量污染土壤修復(fù)市場需求便達萬億級。

雖然我國土壤污染修復(fù)市場需求巨大，但根據(jù)我國“預(yù)防為主、保護優(yōu)先、分類管理、風險管控”的土壤污染防治思路，并不鼓勵依靠巨大資金投入全部修復(fù)，而是從保障農(nóng)產(chǎn)品安全以及人居環(huán)境安全出發(fā)，結(jié)合實際精準施策。據(jù)此判斷，即便在摸清土壤底數(shù)后，需求也仍是以一種較理性甚至保守的節(jié)奏分階段、分情況、分地區(qū)地釋放，而萬億級市場更像是一個美好的暢想。

對需求端而言，開展土壤污染防治工作主要有兩大動力—土地利用價值以及土壤污染防治監(jiān)管考核壓力。對于土地利用價值高的地塊（以建設(shè)用地為主），修復(fù)積極性較高；而對于土地利用價值較低的地塊（特別是農(nóng)用地等），法治監(jiān)管與責任落實則是推動修復(fù)的主要動力之一。我國“十三五”首次將土壤環(huán)境質(zhì)量納入指標考核體系并定為約束性指標—到2020年受污染耕地安全利用率達到90%左右，污染地塊安全利用率達到90%以上。對于農(nóng)用地，還要求到2020年，受污染耕地治理與修復(fù)面積達到1000萬畝（合66.7萬公頃）。加之部署首次全國土壤詳查及全國土壤監(jiān)測網(wǎng)建設(shè)、先行區(qū)以及試點示范等工作，顯著地帶動了市場發(fā)展。

其中，在土壤詳查、監(jiān)測方面，農(nóng)用地詳查調(diào)動了約3.5萬人參與，建設(shè)用地重點行業(yè)企業(yè)動員了超過500家第三方調(diào)查單位參與，假設(shè)單位點位投資額為1萬元，概算總需求超60億元。耕地治理修復(fù)任務(wù)若按3000元/畝（合45000元/公頃）的單價估算，修復(fù)資金需求達約300億元。在建設(shè)用地污染風險管控和修復(fù)名錄方面，若按750元/米2的單價概算，投資需求超450億元（含退出地塊），其中，因目前名錄中約30%的地塊尚未開展修復(fù)，預(yù)計仍有超130億元需求待釋放。同時，在產(chǎn)企業(yè)監(jiān)測與修復(fù)工作也進入起步發(fā)展階段。此外，歷史遺留與在建/生產(chǎn)礦山修復(fù)工作亦在同步開展，根據(jù)自然資源部的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截至2018年全國累計完成治理恢復(fù)土地面積超98萬公頃。

除土壤污染防治任務(wù)等帶來的項目的直接釋放外，近期的全域土地綜合整治、地下水污染防治工作推進、2020年《固體廢物污染環(huán)境防治法》的修訂實施、“清廢”行動、?；飞a(chǎn)企業(yè)搬遷改造、化工園區(qū)環(huán)境整治提升與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，以及重點區(qū)域生態(tài)修復(fù)等亦間接地加速了局部地區(qū)和領(lǐng)域土壤修復(fù)需求的釋放。

行業(yè)累計公示合同額增長迅速

從實際情況看，若以2007年北京原化工三廠項目作為土壤修復(fù)市場發(fā)展的起點，截至2020年年底，根據(jù)中國土壤環(huán)境修復(fù)產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟、中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會等統(tǒng)計，行業(yè)公示合同額累計超850億元（見圖1）?！笆濉逼陂g，在“土十條”等政策拉動下市場增速顯著，公示合同額占總約88%，年均復(fù)合增長率超65%，與上述根據(jù)任務(wù)概算的規(guī)模對比發(fā)現(xiàn)，政策驅(qū)動特征顯著。從業(yè)務(wù)對象看，工業(yè)污染場地項目金額約占半數(shù)，農(nóng)用地、礦山次之。從業(yè)務(wù)類型看，修復(fù)工程類項目金額占70%～80%；調(diào)查、評估等咨詢服務(wù)類項目近年來在土壤詳查監(jiān)測等任務(wù)帶動下呈上升趨勢，2019年占比達20%左右。從分布地區(qū)看，東部發(fā)達地區(qū)率先開展工作，直至2019年全國31個省（區(qū)、市）均開展了招標，主要得益于《土壤污染防治法》的實施以及土壤詳查等工作的推進。從出資方看，政府出資占比約80%，其中由地方土儲部門、鎮(zhèn)政府出資的項目金額約占25%，該類項目以“受益者付費”模式為主，污染責任人出資占比不足15%，且以工業(yè)污染場地居多?！锻寥牢廴痉乐畏ā芳岸囗検袌龌吖ぞ邔嵺`推動社會資本積極參與土壤修復(fù)市場，但發(fā)展空間仍然巨大。

供給端：經(jīng)歷“野蠻生長”期，需由量變向質(zhì)變發(fā)展

從業(yè)企業(yè)數(shù)量迅速擴張，市場呈低集中寡占型

在“土十條”拉動下，近5年企業(yè)迅速入場，截至2020年12月底，天眼查顯示，經(jīng)營范圍含土壤修復(fù)的企業(yè)有21422家，近1年內(nèi)成立的有3456家，約占16%，近5年內(nèi)成立的有17091家，約占80%，此外還不乏跨界轉(zhuǎn)型的老牌企業(yè)。行業(yè)新進入者中，尤以大型央企及省級環(huán)保集團等國資企業(yè)最為矚目，且隨著土壤環(huán)境要求趨嚴，地方城建集團亦加快布局。但總體來說，目前行業(yè)仍以中小企業(yè)為主，“十三五”期間發(fā)生的主要并購案僅10余例，且多為技術(shù)并購或外來者進入型并購，行業(yè)內(nèi)部整合的較少，市場屬低集中寡占型，尚未進入整合期。

技術(shù)研發(fā)實現(xiàn)突飛猛進，技術(shù)轉(zhuǎn)化率仍然較低

我國土壤修復(fù)技術(shù)研究自“十五”起步，“十一五”“十二五”期間初步構(gòu)建了污染土壤及場地修復(fù)的技術(shù)綜合管理體系，“十三五”啟動兩項國家重點研發(fā)計劃，撥款超26億元支持農(nóng)田與場地治理關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)。目前在藥劑設(shè)備和技術(shù)規(guī)模化應(yīng)用方面已實現(xiàn)了跨越式發(fā)展，技術(shù)專利占全球60%以上，與發(fā)達國家的差距正在加快縮短[6]。若以“土壤修復(fù)”為關(guān)鍵詞在SooPAT數(shù)據(jù)庫進行檢索，截至2020年12月31日，我國土壤修復(fù)相關(guān)專利共8888項，2016—2020年發(fā)布的專利約占總數(shù)的87%，近5年研發(fā)速度顯著加快。排名在前20的專利申請人中科研院所約占55%，企業(yè)個人約占45%，社會資本投入研發(fā)積極性高。但從實際工程應(yīng)用來看，技術(shù)轉(zhuǎn)化率較低，設(shè)備技術(shù)國產(chǎn)化水平仍待提升。

項目模式仍以EPC為主，其他模式尚在探索中

與土建工程類似，土壤修復(fù)工程多采用工程總承包模式（以下簡稱“EPC模式”）。該模式對承包方而言資金風險較低，但對業(yè)主而言資金壓力較大，且易導(dǎo)致經(jīng)營生產(chǎn)的不穩(wěn)定，長期來看制約了行業(yè)的發(fā)展。與EPC模式相比，政府和社會資本合作（PPP）模式等融資方法更加靈活，但土壤修復(fù)缺乏后續(xù)盈利點，多以與其他盈利模式清晰的項目打包發(fā)行為主。隨著對國家近期鼓勵的“土壤修復(fù)＋”模式（如EOD等）的探索實踐，行業(yè)或迎來新機遇。

“十四五”展望：行業(yè)進入高質(zhì)量發(fā)展關(guān)鍵期

良好的生態(tài)環(huán)境是實現(xiàn)“雙循環(huán)”的重要基石，是樹立大國自信的重要基礎(chǔ)，除保護碧水藍天外，保障人民吃得放心、住得安心也尤為關(guān)鍵?！笆濉逼陂g，我國基本建立土壤污染防治政策管理框架，使土壤污染加重趨勢得到初步遏制[7]，也推動行業(yè)實現(xiàn)了飛速發(fā)展，成績斐然。然而目前現(xiàn)實問題、矛盾仍然較多，與水、大氣、固廢治理行業(yè)相比，土壤修復(fù)行業(yè)積極性不足、自身發(fā)展動力不足，究其原因，主要是污染底數(shù)不清、責任落實不到位、資金短缺等，同時治理措施粗放、不規(guī)范競爭等問題也制約了行業(yè)規(guī)范化發(fā)展。與全球土壤修復(fù)行業(yè)占環(huán)保產(chǎn)業(yè)4%～5%的占比相比，我國土壤修復(fù)行業(yè)僅占環(huán)保產(chǎn)業(yè)的1%～2%，仍存在較大發(fā)展空間。根據(jù)“土十條”要求，土壤環(huán)境質(zhì)量將由2020年的“加重趨勢得到初步遏制”到2030年扭轉(zhuǎn)為“穩(wěn)中向好”，結(jié)合我國新發(fā)展理念以及2035年基本實現(xiàn)美麗中國等目標，預(yù)計土壤修復(fù)行業(yè)將在“十四五”時期進入高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵期。

政府端：監(jiān)管治理與市場化工具雙強化

一是將突出依法、科學(xué)、精準治污。首次全國土壤詳查及監(jiān)測網(wǎng)建設(shè)預(yù)計于2020年年底完成，其成果將系統(tǒng)性指導(dǎo)“十四五”土壤污染防治工作，助力精準解決重點區(qū)域、重點行業(yè)、重點污染物問題，且土壤監(jiān)測也將進入常態(tài)化，技術(shù)手段、制度建設(shè)和人才隊伍建設(shè)持續(xù)加強，監(jiān)管能力進一步提升。

二是將進一步壓實各級政府責任。我國“十三五”規(guī)劃首次提出土壤環(huán)境約束性指標，但因為此前污染底數(shù)不清、監(jiān)測能力建設(shè)不足等原因，難以實現(xiàn)有效的考核監(jiān)督。目前國家正在組織相關(guān)實踐探索，待“土十條”終期考核完成后，相關(guān)經(jīng)驗將助力“十四五”期間進一步落實各級政府職責，推動土壤污染防治工作。同時，土壤詳查結(jié)果將按照一定的程序、以合適的方式予以發(fā)布，將進一步加強信息公開、完善公眾參與機制。

三是將建設(shè)落實土壤污染責任制度體系。“誰污染、誰修復(fù)”的落實不到位長期以來限制了土壤修復(fù)行業(yè)發(fā)展。我國提出到2025年構(gòu)建現(xiàn)代化環(huán)境治理體系，其中“落實各類主體責任”“嚴格落實‘誰污染、誰付費’政策導(dǎo)向”是重要的組成部分。生態(tài)環(huán)境部目前正在編制建設(shè)用地、農(nóng)用地土壤污染責任人認定暫行辦法，預(yù)計將于“十四五”出臺實施，將結(jié)合監(jiān)管執(zhí)法進一步壓實污染責任人責任。

四是將完善市場化工具改善資金短缺問題。因污染底數(shù)不清、資金需求規(guī)模不明等原因，“十三五”時期部分地區(qū)存在土壤污染防治專項資金落地難、使用效益偏低等問題；省級基金等投融資機制、“土壤修復(fù)＋”模式等也尚未成熟。各地目前正在加快推進試點示范工作，如何在各類探索的經(jīng)驗基礎(chǔ)上，進一步強化政策引導(dǎo)，合理調(diào)動市場投入土壤修復(fù)的積極性，將是“十四五”時期土壤污染防治工作的重要內(nèi)容之一。

五是將不斷完善標準規(guī)范體系建設(shè)。目前我國土壤環(huán)境標準規(guī)范仍然存在背景值和環(huán)境基準嚴重不足以及缺乏技術(shù)規(guī)范性文件等問題，難以支持國家及區(qū)域土壤環(huán)境標準化和差異化管理。在土壤詳查與監(jiān)測網(wǎng)堅實數(shù)據(jù)支撐下，生態(tài)環(huán)境部等有關(guān)部門正在土壤環(huán)境標準、原位熱脫附等技術(shù)規(guī)范、污染土壤與修復(fù)植物資源化利用、污染地塊修復(fù)后期管理等方面加大研究力度，將持續(xù)完善標準規(guī)范體系，推動行業(yè)規(guī)范化發(fā)展。

需求端：業(yè)務(wù)需求向多元化、精細化轉(zhuǎn)變

一是在業(yè)務(wù)對象方面，將逐漸轉(zhuǎn)向在產(chǎn)企業(yè)監(jiān)測修復(fù)等，存量需求也將得到不斷挖掘。盡管整體上市場仍將聚焦于歷史遺留或關(guān)停搬遷產(chǎn)生的工業(yè)污染場地，但隨著修復(fù)工作的推進及對企業(yè)環(huán)境管理的日趨規(guī)范，重心將逐步轉(zhuǎn)向?qū)π陆?、在產(chǎn)企業(yè)的地塊監(jiān)測、修復(fù)與風險管控。此外，存量地塊中除目前重點關(guān)注的有色金屬礦采選、有色冶煉、石油開采、石油加工、化工、焦化、電鍍、制革等行業(yè)以及危險廢物與生活垃圾處理等場地，其他地塊需求也或?qū)⒌玫讲粩嗤诰?，如結(jié)合2019年3月生態(tài)環(huán)境部等五部委印發(fā)的《地下水污染防治實施方案》中對加油站等區(qū)域周邊地下水調(diào)查評估以及防滲改造等工作部署以及美國、比利時等發(fā)達國家的治理經(jīng)驗，加油站調(diào)查修復(fù)需求或?qū)⒂楷F(xiàn)。

二是在業(yè)務(wù)構(gòu)成方面，咨詢服務(wù)業(yè)務(wù)發(fā)展空間大。一方面，根據(jù)每十年一次的土壤詳查及常態(tài)化工作中的土壤監(jiān)測網(wǎng)等任務(wù)安排，土壤調(diào)查監(jiān)測需求將穩(wěn)定釋放；在“預(yù)防優(yōu)先、風險管控”的大方向指引下，隨著土壤環(huán)境管理的規(guī)范化，準確研判土壤污染風險以及監(jiān)測土壤污染情況將成為新建與在產(chǎn)項目土壤污染防治的首要要求。另一方面，參照國內(nèi)外先進經(jīng)驗，充分的前期調(diào)查投入將有效降低修復(fù)工程投入并提高治理準確性，隨著對精細化要求的提升，修復(fù)工程前期調(diào)查、評估、設(shè)計等咨詢服務(wù)的投入預(yù)計也將得到加大，推動修復(fù)工程由“土方”工程向方案設(shè)計和工程設(shè)計主導(dǎo)轉(zhuǎn)變。綜合以上判斷，土壤修復(fù)咨詢服務(wù)業(yè)將有較大發(fā)展機遇。

三是在城鄉(xiāng)分布方面，農(nóng)村土地修復(fù)項目熱度或?qū)⑻嵘?。在我國全面消除絕對貧困之際，全面推進鄉(xiāng)村振興、牢牢把住糧食安全主動權(quán)被擺在了越來越重要的位置上。習(xí)近平總書記在2020年12月28—29日召開的中央農(nóng)村工作會議上強調(diào)，構(gòu)建新發(fā)展格局，把戰(zhàn)略基點放在擴大內(nèi)需上，農(nóng)村有巨大空間，可以大有作為。要加快發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，要落實最嚴格的耕地保護制度，要加強農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)，加強土壤污染等治理和修復(fù)。隨著2019年修訂的《土地管理法》的正式實施，支持集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市等一系列措施為優(yōu)化鄉(xiāng)村土地利用作出重大改革；在資金方面，根據(jù)2020年9月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的意見》，預(yù)計到“十四五”期末，每年將給農(nóng)村建設(shè)帶來超過3000億元的新增資金，其中多項重點支持范圍涉及土壤與生態(tài)修復(fù)等。綜合以上判斷，“十四五”農(nóng)村耕地以及建設(shè)用地污染防治需求或?qū)⑦M一步提升，但整體上仍將以胡煥庸線以東南的地區(qū)為主戰(zhàn)場。

四是在服務(wù)模式方面，“系統(tǒng)治理＋開發(fā)”需求將提升。隨著生態(tài)文明建設(shè)、“綠水青山就是金山銀山”理念在全國范圍內(nèi)的推行以及生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)等的探索實踐，土壤環(huán)境安全與土地開發(fā)、生態(tài)環(huán)境的結(jié)合將更加緊密，水、氣、土、固聯(lián)防共治（以地下水、固廢為主）、山水林田湖草共治、“修復(fù)＋開發(fā)”等“系統(tǒng)治理＋開發(fā)”模式或?qū)橥寥佬迯?fù)帶來新的增長點。

供給端：模式與技術(shù)突破推動行業(yè)變革

一是在模式方面，“系統(tǒng)治理＋開發(fā)”或?qū)⒓涌旄偁幐窬肿兓?。未來隨著“系統(tǒng)治理＋開發(fā)”項目機會的不斷涌現(xiàn)，對行業(yè)企業(yè)服務(wù)與融資能力也相應(yīng)地提出了更高要求，或?qū)韮纱笞兓Ｒ环矫?，或?qū)⑼苿訌臉I(yè)企業(yè)特別是龍頭企業(yè)，加大在環(huán)境綜合治理、生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)以及土地開發(fā)等項目上的聯(lián)系與布局，使企業(yè)由單一的土壤修復(fù)服務(wù)商向城市、鄉(xiāng)村或工業(yè)生態(tài)環(huán)境綜合服務(wù)商轉(zhuǎn)變。另一方面，關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的專業(yè)服務(wù)商（如固廢處理企業(yè)、水處理企業(yè)、地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)等）也或?qū)⒓哟笸寥佬迯?fù)業(yè)務(wù)布局，行業(yè)競爭將進一步白熱化，甚至推動行業(yè)加快進入整合期。

二是在技術(shù)方面，掌握獨門絕技的企業(yè)將開辟新的發(fā)展道路。對技術(shù)提升的需求主要體現(xiàn)在兩方面：一方面，對設(shè)備國產(chǎn)化的需求仍然較大；另一方面，對精細化、綠色高效技術(shù)研發(fā)應(yīng)用的需求在不斷提升，包括低成本、綠色高效和可持續(xù)的原位水土共治、風險管控及配套的監(jiān)測管理、在產(chǎn)企業(yè)修復(fù)、技術(shù)耦合等，能夠在技術(shù)中得到突破的企業(yè)將占領(lǐng)發(fā)展新高地。

作者介紹

倪依琳：中節(jié)能咨詢有限公司項目經(jīng)理、工程師

王 曉：中節(jié)能咨詢有限公司總經(jīng)理助理、高級工程師

廖 原：中節(jié)能咨詢有限公司總經(jīng)理、高級會計師

胡秋紅：中節(jié)能咨詢有限公司主任助理、工程師

載于《環(huán)境保護》2021年第02期

倪依琳, 王曉, 廖原, 等. 土壤修復(fù)行業(yè)政策市場研究與“十四五”展望[J]. 環(huán)境保護, 2021, 49(2): 19-24.