關(guān)于環(huán)保企業(yè)PPP項目風險應(yīng)對的探討

大氣網(wǎng)訊:PPP模式作為新興的投資建設(shè)運營模式，建立在政府和社會資本方各自經(jīng)營的基礎(chǔ)上，通過適當?shù)馁Y源分配、風險分擔和利益共享機制，較好地滿足了事先界定清晰的公共需求，對推動我國經(jīng)濟和社會發(fā)展具有重大的意義。文章從實務(wù)角度出發(fā)，按PPP項目全生命周期的不同階段（項目立項、采購、執(zhí)行、移交階段），針對政府、社會資本方及其與政府成立的項目公司將面對的主要風險，根據(jù)環(huán)保企業(yè)自身特點，積極應(yīng)用風險利用、風險降低、風險分擔、風險轉(zhuǎn)移等應(yīng)對措施，在技術(shù)和合作模式上大膽創(chuàng)新，開拓渠道，加強企業(yè)內(nèi)部管理，盡量規(guī)避不利因素的發(fā)生，使PPP項目在預定正常的軌道上建設(shè)運營，實現(xiàn)PPP項目對國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的積極推動作用。

自2014年以來，國家在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域積極推廣PPP模式，政府部門逐漸從公共服務(wù)的參與者、提供者向監(jiān)督者、合作者轉(zhuǎn)變。PPP模式不僅推動政府治理思維和管理模式的深刻變革，還最大限度地發(fā)揮了市場主體的活力和創(chuàng)造力。社會資本也紛紛積極響應(yīng)，在供給側(cè)改革的推動下，不少發(fā)展已處于瓶頸的企業(yè)踏上PPP環(huán)保項目之路，其中不乏諸多非環(huán)保主業(yè)的上市公司。文章試圖對環(huán)保企業(yè)參與PPP項目的全生命周期內(nèi)各階段呈現(xiàn)的風險進行梳理，探討各類風險應(yīng)對整合策略的可行性，確保PPP環(huán)保項目穩(wěn)定高效運營。

1 PPP項目全生命周期風險的主要表現(xiàn)

隨著PPP項目的進展，項目風險呈現(xiàn)出明顯的階段性特征?，F(xiàn)根據(jù)環(huán)保企業(yè)PPP項目風險在全生命周期內(nèi)不同時間階段內(nèi)展現(xiàn)的不同特征，劃分為以下主要風險。

1.1 項目準備與識別階段

（1）公眾反對風險。環(huán)保PPP項目在建設(shè)過程中，公眾利益得不到保護，從而引起公眾不滿導致民眾反對項目建設(shè)而造成的風險。例如垃圾發(fā)電廠項目，污水處理廠的選址都有最短防護距離的標準。在達到有效的防護距離時，附近居民依然會基于鄰避效應(yīng)，衍生出對政府引進項目的集體抵制。

（2）項目實施風險。PPP項目在完成“物有所值評估”和“財政可承受能力論證”后，還需符合《關(guān)于印發(fā)〈政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引〉的通知》（財金〔2015〕21號）規(guī)定：每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應(yīng)當不超過10%。

1.2 項目采購階段

（1）低價中標風險。在一些項目的招投標中，以價格為決定性因素，不比質(zhì)量只比價格。有些為達到中標目的，出現(xiàn)低于成本價中標的現(xiàn)象，中標企業(yè)為獲取利潤只能壓縮成本，降低質(zhì)量，給后期項目執(zhí)行埋下極大隱患，違背了PPP模式的初衷。

（2）合同締約風險。無論是采取哪種采購方式，PPP項目合同貫穿項目全生命周期的始終，合同條款是政府和社會資本方各自履責的基礎(chǔ)，合同約定不全面、不清晰對后期執(zhí)行帶來困難，容易導致糾紛。例如，污水處理行業(yè)的管網(wǎng)等配套設(shè)施風險影響到項目的商業(yè)運營;污水、污泥處理量的最低需求風險、收益變動及分配風險、項目唯一性風險（政府或其他投資人新建或改建其他項目，導致對該項目形成實質(zhì)性的商業(yè)競爭而產(chǎn)生的風險）。如在合同締約時未予明確，將來出現(xiàn)新項目或處理量不足時，易引起政府和社會資本的爭議。

1.3 項目執(zhí)行階段

（1）資金風險。一是融資風險。PPP環(huán)保項目往往存在周期長、風險大、效益偏低、技術(shù)復雜、不確定性風險高等特征。國家加大對地方政府隱形負債的排查，嚴控地方PPP項目融資，都給PPP項目融資帶來一定的難度。傳統(tǒng)的融資方式，銀行貸款的抵押、擔保，土地和房屋是主要抵押物，部分環(huán)保企業(yè)PPP項目的土地是無償劃撥，且和房屋、設(shè)備一樣需要運營周期結(jié)束后無償移交給政府，在所有權(quán)上作為抵押物存在權(quán)利瑕疵。二是償債風險。融資實現(xiàn)后能否按時償還債務(wù)也是企業(yè)需要高度重視的問題。例如出于各種原因PPP項目的建設(shè)期超出預期，項目工程款項未支付完畢時貸款的提款期已結(jié)束，造成工程款無法使用銀行貸款支付，而由于工程未完工導致無法商業(yè)運營又會造成自有資金不足，這將導致項目資金鏈斷裂，無法繼續(xù)運作。

（2）設(shè)計、建造風險。包含設(shè)計風險、審批延誤風險、土地獲取風險、施工安全風險、完工風險、工程質(zhì)量風險等。項目設(shè)計是否合理，能否按期、按標準建成項目，建設(shè)成本是否可控，其又直接影響到融資的信用額度和期限要求，進一步加劇融資風險。

（3）運營及維護風險。主要是技術(shù)風險和操作風險。其中，技術(shù)風險是指生產(chǎn)和設(shè)計不合理等帶來的風險，操作風險是指環(huán)保實施過程中的操作不當?shù)仍蛞碌娘L險。項目公司在運營過程中經(jīng)營、管理不善等因素，帶來的運營及維護風險，將導致運營成本超出社會資本方的測算，直接影響其投資回報。

1.4 項目移交階段風險

（1）稅務(wù)風險。由于有關(guān)PPP項目的稅務(wù)法規(guī)尚未完善，在項目公司向政府移交資產(chǎn)時，資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓行為是否需視同銷售行為，繳納增值稅和企業(yè)所得稅。

（2）資產(chǎn)移交風險。項目移交的基本原則是項目公司必須確保項目符合政府回收項目的基本要求。項目設(shè)施在移交時必須符合雙方約定的技術(shù)、安全和環(huán)保標準，并處于良好的運營狀況。而項目移交風險往往源于對項目回收標準的偏差。

2 環(huán)保企業(yè)PPP項目風險應(yīng)對策略

PPP項目風險在全生命周期內(nèi)是一個具有階段性特征、前后銜接又持續(xù)的過程，它們相互制約、相互干擾，不斷發(fā)生變化。有的風險貫穿于整個的生命周期，有的僅在某個階段突出呈現(xiàn)，但對以后階段的其他風險有持續(xù)性影響。因此，環(huán)保企業(yè)應(yīng)統(tǒng)籌考慮PPP項目風險，整合運用各種風險應(yīng)對策略，使企業(yè)風險得到最有效的管理，實現(xiàn)社會效益最大化。

2.1 創(chuàng)新模式，通過風險倒逼企業(yè)創(chuàng)新

環(huán)保企業(yè)可充分利用公眾反對風險，推動環(huán)保企業(yè)進行技術(shù)創(chuàng)新，破除鄰避沖突困境。如污水處理行業(yè)，通過建設(shè)“環(huán)境友好型、土地集約型、資源利用型”的全地下污水處理廠，改變傳統(tǒng)的地面運營模式，將污水處理的整個處理過程全部轉(zhuǎn)移到地下，以高標準的綠化景觀設(shè)計，將地面部分打造成為公園，有效解決了傳統(tǒng)污水處理廠的臭氣、噪聲、污染等問題，成為破解城市污水處理廠與周邊環(huán)境矛盾的典范。環(huán)保企業(yè)應(yīng)積極探索“環(huán)保+”模式，在拓展企業(yè)自身發(fā)展空間的同時，提高資本回報率，實現(xiàn)社會效益、環(huán)境效益與經(jīng)濟效益的共贏。

2.2 聯(lián)合競標，降低風險挖掘潛力

PPP項目風險的復雜性，給環(huán)保企業(yè)的風險應(yīng)對帶來較大難度。當企業(yè)風險容忍度超出其承受力，應(yīng)積極尋求合作伙伴，與其成為聯(lián)合體投標，共同完成PPP項目管理，以達到降低環(huán)保企業(yè)風險的目的。近年來國家鼓勵加大對節(jié)能環(huán)保的投入，建筑、鋼鐵企業(yè)可利用原有業(yè)務(wù)打開的市場進行橫向拓展，與環(huán)保企業(yè)高效融合，進軍環(huán)保領(lǐng)域，積極去產(chǎn)能，挖掘新贏利點，實現(xiàn)跨界合作，釋放潛在市場潛力，同時也可解決自身環(huán)保問題。且建筑企業(yè)與環(huán)保企業(yè)的PPP項目聯(lián)合管理，運用其專業(yè)優(yōu)勢，能進一步降低項目的建造風險。

2.3 合理分擔，實現(xiàn)風險分配最優(yōu)化

根據(jù)PPP模式“風險共擔，利益共享”的特征，政府和社會資本方應(yīng)各自承擔相應(yīng)的風險。依據(jù)最適宜承擔或最有能力進行控制的一方承擔的風險分配原則，在PPP合同中明確相應(yīng)風險的承擔者，保證相應(yīng)的權(quán)益?；赑PP項目周期較長，根據(jù)運作方式和具體情況的不同，應(yīng)明確各項目邊界條件，設(shè)置相應(yīng)的調(diào)價機制，防范收益變動風險、項目唯一性風險等。調(diào)價機制遵循風險分配原則，項目公司自身承擔運營成本管理風險，當市場環(huán)境波動、稅收政策等宏觀因素有所變動時，政府啟動調(diào)價，通過敏感性分析完善調(diào)價模型，建立科學有效的動態(tài)調(diào)價機制，以利于PPP項目物有所值的實現(xiàn)。同時，政府應(yīng)加強對運營企業(yè)的日常監(jiān)督，避免在調(diào)價過程中處于被動地位。

2.4 開拓渠道，實現(xiàn)風險規(guī)避轉(zhuǎn)移

融資階段，可通過拓寬融資渠道，采取滿足環(huán)保企業(yè)融資的有限手段，多方面提高環(huán)保企業(yè)的融資效率。環(huán)保企業(yè)需高度關(guān)注綠色金融發(fā)展態(tài)勢，包括綠色債券、資產(chǎn)證券化、基金等，積極與政策性銀行接觸，以環(huán)保企業(yè)PPP項目收益權(quán)做質(zhì)押融資貸款，最大限度降低融資成本，確保投資回報的實現(xiàn)。

在設(shè)計、建設(shè)階段也可進行風險轉(zhuǎn)移?；居缮鐣Y本方承擔的設(shè)計、建設(shè)風險，控制難度較高，不僅涉及安全問題及安全隱患問題，嚴重時還需承擔相應(yīng)的刑事責任，可采用總分包模式，轉(zhuǎn)移相應(yīng)風險。尤其是沒有施工資質(zhì)的社會資本方，可聘請專業(yè)的管理機構(gòu)，以代建制的建設(shè)管理模式，另外采用保證金和履約、質(zhì)量保函，購買工程保險等多種形式規(guī)避風險。

2.5 加強管理，做好風險管理建設(shè)

風險管理是一個動態(tài)過程。在PPP合同執(zhí)行過程中，充分考慮在全生命周期內(nèi)各風險因素之間的相互制約與影響，并及時跟蹤風險是否變化或者出現(xiàn)未識別風險，注重風險跟蹤和再分配。前面階段風險未得到有效控制，將會加劇后續(xù)階段的風險，因此一定要注意在控制管理當前風險的同時，必須預見未來風險的變化，以便采取積極有效的措施。例如，如果工程規(guī)劃，土地等證照不齊全，出現(xiàn)證照不齊風險，必然影響到后期銀行貸款的放款，加大資金風險。因此，環(huán)保企業(yè)應(yīng)加強內(nèi)部風險管理建設(shè)，形成環(huán)保企業(yè)風險應(yīng)對文化，從投資、運營、財務(wù)多角度，利用自身的管理和技術(shù)優(yōu)勢，加強環(huán)節(jié)工作管理，控制成本，提高PPP項目的綜合營運能力。

3 結(jié)論

國家正逐步完善PPP項目的法律政策和相應(yīng)的風險管理制度， PPP中心也在對PPP項目的平臺管理進行調(diào)研，相信不久的將來PPP的信息化管理將從政府、企業(yè)、咨詢公司多維度出發(fā)，建立公開、透明的大數(shù)據(jù)管理應(yīng)用市場化平臺，監(jiān)督各地政府、企業(yè)規(guī)范化運作，降低PPP項目風險。社會資本方自身也需增強項目風險管理意識，關(guān)注項目全生命周期的宏觀、微觀各層面風險，注重PPP項目的人才隊伍培養(yǎng)，聘請專業(yè)機構(gòu)，采取多元化的應(yīng)對措施，以力踐行，引領(lǐng)公眾環(huán)保概念，形成環(huán)保企業(yè)鮮明特點的風險管理文化，使PPP環(huán)保項目得到長久健康的發(fā)展。