新加坡水環(huán)境治理的經(jīng)驗(yàn)借鑒

水處理網(wǎng)訊:新加坡在建國(guó)初期曾經(jīng)污水橫流、四處惡臭，水環(huán)境十分惡劣，在水資源短缺、水污染嚴(yán)重等背景下，新加坡開(kāi)始了長(zhǎng)達(dá)三十年的治水歷程。

一、三十年治水，新加坡“變不可能為可能”

（一）新加坡治水在亂局中起步，任務(wù)非常重、底子非常薄

新加坡在1965年建國(guó)初期就面臨著嚴(yán)重的水資源短缺和水污染問(wèn)題。一是水量嚴(yán)重匱乏，水資源總量不足，80%的用水依賴從關(guān)系緊張的鄰國(guó)馬來(lái)西亞進(jìn)口；用水需求持續(xù)快速上漲，供需缺口持續(xù)擴(kuò)大，建國(guó)后僅5年用水需求就增長(zhǎng)了60%。二是水質(zhì)污染嚴(yán)重，新加坡被生活污水、工業(yè)污水、豬鴨養(yǎng)殖等各類污水環(huán)繞，新加坡河和加冷河一年四季惡臭四溢，周圍的海域也布滿了垃圾，連飲用水安全都無(wú)法保障，一度實(shí)行水配給制。三是治水基礎(chǔ)薄弱，建國(guó)初新加坡是個(gè)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)國(guó)家，人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值僅有1580新元（約516美元），全國(guó)僅有兩座污水處理廠。許多政府部門(mén)臨時(shí)成立，水污染防治職能分散，常常無(wú)法可依。民眾受教育水平偏低，無(wú)論是民眾還是企業(yè)都認(rèn)為新加坡水問(wèn)題無(wú)解，甚至“習(xí)慣于”新加坡就是個(gè)骯臟的國(guó)家。在百?gòu)U待興的不利局面下，新加坡啟動(dòng)了治水大局，歷經(jīng)三十年持續(xù)發(fā)力，終于取得了舉世矚目的成就。

（二）新加坡治水經(jīng)歷了“三個(gè)十年”

第一個(gè)十年（1965-1977年）：十年奠基。在起初十余年，新加坡受困于前述重重困難，治水舉步維艱，是一個(gè)摸索和理順的過(guò)程，立法、執(zhí)法、規(guī)劃、工程等各領(lǐng)域都作了大量基礎(chǔ)工作，但水質(zhì)并未如預(yù)期改善。

第二個(gè)十年（1977-1987年）：十年清河。1977年，李光耀總理舉全國(guó)之力發(fā)起“十年清河，十年河清”行動(dòng)，提出“保持用水清潔，讓每一條溪流、每一個(gè)涵洞、每條小河都避免不必要的污染，應(yīng)該是一種生活方式。在十年的時(shí)間里，讓我們?cè)谛录悠潞永锎贯?，在加冷河里捕魚(yú)。”“十年清河，十年河清”是在恰當(dāng)時(shí)間“跳一跳”、推動(dòng)量變到質(zhì)變的一項(xiàng)標(biāo)桿工程。

第三個(gè)十年（1987-2001年）：十年提升?！笆昵搴?，十年河清”行動(dòng)取得實(shí)效后，新加坡把新加坡河和加冷盆地的經(jīng)驗(yàn)做法逐一復(fù)制推廣到全國(guó)所有的集水區(qū)，立法、執(zhí)法、規(guī)劃等各項(xiàng)工作也在這一過(guò)程中逐步理順。到2001年，新加坡完成體制調(diào)整，公用事業(yè)局整合全國(guó)水相關(guān)職能，成為新加坡30年治水成功的一個(gè)標(biāo)志性事件。

2001年之后，新加坡進(jìn)入長(zhǎng)效治水、持續(xù)提升的良性循環(huán)階段。2002年起新加坡開(kāi)始在全國(guó)推廣“新生水”，成為未來(lái)的主要水源。2006年新加坡政府啟動(dòng)了ABC水行動(dòng)計(jì)劃（Active, Beautiful, Clean Waters，即活力、美麗、清潔的水），面向2060年的需求全面提升水環(huán)境。水流不息，治水不止，治水將始終是新加坡這個(gè)缺水國(guó)家的立國(guó)根本。

二、新加坡治水的成功經(jīng)驗(yàn)

新加坡水環(huán)境經(jīng)過(guò)三十年的持續(xù)治理，取得了舉世矚目的成就。在治水過(guò)程中，新加坡政府在體制改革、資源投入、法制建設(shè)等方面多管齊下治污水。

（一）體制改革：整合管理部門(mén)統(tǒng)籌調(diào)度資源

新加坡水資源管理職能是一個(gè)從分散到統(tǒng)一的過(guò)程。經(jīng)過(guò)多次調(diào)整，2001年起公用事業(yè)局整合了所有的供水和排水職能，歸屬環(huán)境部（后更名為環(huán)境和水資源部），新加坡和水有關(guān)的全部職能高度集中到一個(gè)部屬局中。2015年公用事業(yè)局擁有雇員3412人。由于職責(zé)高度集中，上下水統(tǒng)一管理，新加坡沒(méi)有“多頭治水”的弊端，水務(wù)規(guī)劃系統(tǒng)性強(qiáng)，從源頭到末端能夠順暢地閉環(huán)運(yùn)作。在職能歸一的同時(shí)，新加坡的水務(wù)管理并非大包大攬，而是牢牢抓住規(guī)劃和執(zhí)法，具體運(yùn)營(yíng)委托專業(yè)企業(yè)。這也促進(jìn)了新加坡水務(wù)企業(yè)數(shù)量眾多、實(shí)力強(qiáng)勁，在國(guó)際上富有競(jìng)爭(zhēng)力。

（二）資金投入：投入大量資金提供治理保障，公眾和企業(yè)為治水買(mǎi)單

事關(guān)國(guó)家生死存亡，新加坡政府在水務(wù)投入方面不惜巨資。在“十年清河、十年河清”運(yùn)動(dòng)中，新加坡河和加冷盆地流域總面積僅93平方公里，僅此一項(xiàng)工程新加坡政府總共花費(fèi)近60億新元（占新加坡同期GDP的1.5%-3%）。新加坡政府投入資金主要來(lái)源于居民和產(chǎn)業(yè)的水費(fèi)支出。1965-2000年，新加坡政府先后11次提高水價(jià)。2015年水費(fèi)收入相當(dāng)于40億元人民幣（8億新元，含稅），基本覆蓋當(dāng)年運(yùn)營(yíng)成本和固定資產(chǎn)投入。2017年新加坡以水務(wù)入不敷出為由啟動(dòng)新一輪漲價(jià)，漲幅高達(dá)30%-50%，預(yù)計(jì)分階段漲價(jià)到位后水費(fèi)收入將達(dá)到60億元人民幣/年。新加坡將用水成本全部推給國(guó)民和企業(yè)的做法抬高了全社會(huì)成本，新加坡長(zhǎng)期屬于全世界用水最貴的國(guó)家之一。

（三）法治建設(shè)：制定法律嚴(yán)懲污染行為，社會(huì)成本高

新加坡制定了全面的水資源管理法律體系,對(duì)水污染違法犯罪行為嚴(yán)格管理。新加坡1968年《環(huán)境公共衛(wèi)生法》規(guī)定，違反該法丟棄廢棄物將被處罰最高500新元，再犯最高2000新元，而當(dāng)時(shí)新加坡人均年收入?yún)^(qū)區(qū)1000新元，因此幾乎所有的違法者都選擇立即認(rèn)罪以減輕處罰，并不敢再犯。該法同時(shí)設(shè)置了極具爭(zhēng)議的推定條款，即“房屋正面發(fā)現(xiàn)的任何廢棄物，如無(wú)實(shí)證，則被推定為房屋占用人所為”，引導(dǎo)公眾相互監(jiān)督違法行為?！端廴究刂坪团欧欧ā穼?shí)施后，污染行為在罰款基礎(chǔ)上又增加了監(jiān)禁處罰。在長(zhǎng)期嚴(yán)刑峻法的威懾下，新加坡如今執(zhí)法壓力大大減輕。2010年水污染全年接到投訴只有區(qū)區(qū)368例。但也要看到，新加坡嚴(yán)苛執(zhí)法帶來(lái)較高的社會(huì)成本，長(zhǎng)期以來(lái)一直受到國(guó)際國(guó)內(nèi)諸多爭(zhēng)議。

（四）規(guī)劃工程：建設(shè)集水區(qū)杜絕污染排放

集水區(qū)建設(shè)是新加坡治水的核心工程。新加坡的“集水區(qū)”實(shí)質(zhì)是供水排水管網(wǎng)全覆蓋、統(tǒng)一供應(yīng)、統(tǒng)一收集、統(tǒng)一處理的用水區(qū)域，具有三個(gè)突出特點(diǎn)。一是集水區(qū)覆蓋比例高。目前新加坡已建成供水管道6100公里、排水管道3400公里，管網(wǎng)密度13.3公里/平方公里（上海為9.0公里/平方公里），有2/3的面積為集水區(qū)，2060年目標(biāo)是90%。這意味著屆時(shí)除了保護(hù)區(qū)外，新加坡其余國(guó)土基本沒(méi)有自然循環(huán)的水體。二是雨污雙零排放。新加坡對(duì)集水區(qū)內(nèi)的雨水、污水實(shí)現(xiàn)了全部收集、雨污完全分離，掐斷了所有污染物的傳播途徑,所有雨水都將在處理后進(jìn)入水庫(kù)作為水源，所有污水進(jìn)入污水處理廠處理后循環(huán)再生或外排入海。三是集水區(qū)土地利用嚴(yán)格管理。新加坡國(guó)土規(guī)劃科學(xué)、執(zhí)行有力，規(guī)劃要求不能在集水區(qū)建設(shè)有污染的項(xiàng)目等確保水源水質(zhì)安全。

（五）社會(huì)參與：加強(qiáng)宣傳教育引導(dǎo)公眾環(huán)保

新加坡政府十分注重對(duì)公眾的宣傳教育，在強(qiáng)化公民節(jié)約水、保護(hù)水以及水危機(jī)意識(shí)方面做了大量努力。一方面新加坡政府利用經(jīng)濟(jì)手段促進(jìn)節(jié)約用水。新加坡當(dāng)前平均水價(jià)是上海的2.2倍，并即將再次上漲，高昂的用水成本促使居民和工業(yè)用水的集約化。另一方面新加坡政府通過(guò)節(jié)水運(yùn)動(dòng)與宣傳提高公眾的環(huán)保節(jié)水意識(shí)。1969年起新加坡幾乎每隔兩三年就要發(fā)起一個(gè)節(jié)水運(yùn)動(dòng)，1993年新加坡居民人均生活用水出現(xiàn)下降拐點(diǎn)后運(yùn)動(dòng)式節(jié)水被常態(tài)化的節(jié)水宣傳取代。

（六）科技產(chǎn)業(yè)：培育水務(wù)科技和產(chǎn)業(yè)

新加坡政府意識(shí)到，水務(wù)技術(shù)的成功不僅能幫助解決國(guó)家用水問(wèn)題，還有潛力成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新引擎。2004年新加坡成立水協(xié)會(huì)，2006年專門(mén)成立環(huán)境與水務(wù)行業(yè)發(fā)展委員會(huì)，著力將新加坡打造成為環(huán)境及水務(wù)方案的研發(fā)中心乃至世界水務(wù)樞紐，2008年新加坡首屆國(guó)際水周隆重召開(kāi)，積極推動(dòng)水務(wù)業(yè)的國(guó)際合作。新加坡一批當(dāng)?shù)厮畡?wù)科技公司如凱發(fā)、盛康、勝科公司等均已成長(zhǎng)為業(yè)界知名的國(guó)際水務(wù)公司。

三、從新加坡看上海未來(lái)的治水方向

自蘇州河整治工程以來(lái)，上海水環(huán)境治理已近20年。隨著“河長(zhǎng)制”的實(shí)施，上海在治水階段上相當(dāng)于新加坡第二個(gè)十年。對(duì)比新加坡的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，有四方面經(jīng)驗(yàn)值得上海借鑒。

（一）“河長(zhǎng)制”應(yīng)成為長(zhǎng)效制度

新加坡的治水過(guò)程伴隨著水資源管理職能的不斷集中，最終將水量、水質(zhì)、供水、排水的職能集中到一個(gè)部?jī)?nèi)局。上海正在推行的“河長(zhǎng)制”能夠部分體現(xiàn)這一統(tǒng)籌思路。一是統(tǒng)籌管理職能，打破“九龍治水”的部門(mén)藩籬，向河長(zhǎng)統(tǒng)籌、部門(mén)協(xié)同的方向轉(zhuǎn)變。二是明確考核問(wèn)責(zé)，對(duì)河長(zhǎng)建立考核和追責(zé)制度，向公眾公開(kāi)并接受監(jiān)督。三是明確一河一策，針對(duì)不同河流單獨(dú)施策，提高成效。

水環(huán)境治理是一項(xiàng)長(zhǎng)期性、系統(tǒng)性的工程。水污染的治理有其自然規(guī)律，主要河湖和中小河道綜合整治切斷外源輸入只是治理的第一步。當(dāng)上游來(lái)水清潔達(dá)標(biāo)、外源污染全面消除之后，長(zhǎng)期受到污染的河道底泥、河岸帶向河流反向釋放污染物等河道內(nèi)源污染將成為影響水質(zhì)的主要因素，。上海的水環(huán)境治理勢(shì)必進(jìn)入一個(gè)似乎看不到變化、沒(méi)有抓手的痛苦期，一方面管理投入不能降、保護(hù)為主不能松，另一方面水質(zhì)改善幅度減小，生態(tài)恢復(fù)進(jìn)程緩慢。這時(shí)需要長(zhǎng)效實(shí)施“河長(zhǎng)制”，避免短期成效開(kāi)倒車。新加坡政府具備高效的執(zhí)政能力，新加坡河流域和加冷盆地面積僅相當(dāng)于上海郊區(qū)一兩個(gè)鎮(zhèn)，治理尚且花費(fèi)整十年，上海應(yīng)有長(zhǎng)期治理水污染的決心和準(zhǔn)備。

（二）保障資金持續(xù)投入

水環(huán)境治理需要大量資金持續(xù)有效投入。新加坡陸地國(guó)土面積和年用水量都只有上海的1/10，水治理設(shè)施已經(jīng)較為完備，每年仍然需要投入相當(dāng)于40-60億元的建設(shè)運(yùn)營(yíng)資金。上海通過(guò)連續(xù)六輪環(huán)保三年行動(dòng)計(jì)劃和“補(bǔ)短板”，推動(dòng)了一大批水環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施投入，這些設(shè)施從建設(shè)轉(zhuǎn)入運(yùn)營(yíng)，疊加新的建設(shè)投入，在未來(lái)很長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)都將面臨資金壓力。新加坡可以向公眾和企業(yè)轉(zhuǎn)嫁水務(wù)投資化解成本，上海不可能完全承受同樣做法。對(duì)此，上海一方面要保障政府資金投入，將更多公共財(cái)政支出用于水環(huán)境治理，另一方面也要開(kāi)拓資金渠道，通過(guò)公私合營(yíng)等多種形式吸引社會(huì)資本、海外資本持續(xù)投入。

（三）加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法力量

在水環(huán)境治理領(lǐng)域，我國(guó)的法律體系較為健全，依法治理的難點(diǎn)不在立法，而在執(zhí)法。目前有兩點(diǎn)困難：一是多頭管理、權(quán)責(zé)分散。二是執(zhí)法力量嚴(yán)重不足，存在“選擇性執(zhí)法”現(xiàn)象。相比之下，新加坡法律向以嚴(yán)厲著稱，公用事業(yè)局雇員超過(guò)3000人，執(zhí)法力量充足。在人員配置無(wú)法快速增加的情況下，建議上海通過(guò)環(huán)境監(jiān)測(cè)設(shè)施的投入彌補(bǔ)人員不足，以“物防”取代“人防”。出臺(tái)上海地方法規(guī)，強(qiáng)制所有污染源安裝24小時(shí)在線監(jiān)測(cè)設(shè)施，數(shù)據(jù)接入主管部門(mén)。按河道長(zhǎng)度在河道斷面設(shè)置實(shí)時(shí)水質(zhì)監(jiān)測(cè)設(shè)施，及時(shí)發(fā)現(xiàn)水質(zhì)異常。全面的環(huán)境監(jiān)測(cè)投入成本高，但強(qiáng)制推行后能夠提高管控水平，并收集環(huán)境大數(shù)據(jù)。

（四）全社會(huì)重視環(huán)保和節(jié)水

在任何時(shí)期，宣傳保護(hù)環(huán)境和節(jié)約資源都是合適的。上海經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的資源消耗雖然已有顯著改善，但對(duì)標(biāo)國(guó)外城市仍有較大差距。在宣傳教育上，新加坡的經(jīng)驗(yàn)很值得上海學(xué)習(xí)。改善并維護(hù)優(yōu)美的水環(huán)境也應(yīng)該成為上海廣大市民的生活方式，成為各個(gè)生產(chǎn)企業(yè)的社會(huì)責(zé)任。市級(jí)層面應(yīng)明確環(huán)保和節(jié)水方向，大力推廣宣傳。全社會(huì)廣泛動(dòng)員，將節(jié)水、環(huán)保教育深入企業(yè)、社區(qū)、教育。充分發(fā)揮媒體輿論的引導(dǎo)作用。適度運(yùn)用價(jià)格杠桿，遏制鋪張浪費(fèi)。