我國危險廢物利用處置跨區(qū)域合作現(xiàn)狀與展望

固廢網(wǎng)訊:【摘要】為落實《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》相關(guān)要求,本文基于全國固體廢物信息管理系統(tǒng),在研究梳理我國危險廢物跨省轉(zhuǎn)移現(xiàn)狀和國內(nèi)外相關(guān)管理案例的基礎(chǔ)上,提出了推動危險廢物利用處置跨區(qū)域合作建議。研究表明,近年來跨省轉(zhuǎn)移的危險廢物以廢容器/包裝物、有色金屬采選和冶煉廢物、精(蒸)餾殘渣、表面處理廢物、含鉛廢物、廢催化劑為主?？缡∞D(zhuǎn)移的危險廢物中75%進行了綜合利用。國外危險廢物處置設(shè)施按市場化進行區(qū)位分布,區(qū)域間轉(zhuǎn)移不需審批。我國可通過破除跨區(qū)域合作行政壁壘、建立跨區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制、完善經(jīng)濟補償政策、強化信息公開和社會監(jiān)督等措施推進跨區(qū)域合作。

【關(guān)鍵詞】危險廢物；跨區(qū)域合作；轉(zhuǎn)移；利用處置

《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》(以下簡稱《固體廢物污染環(huán)境防治法》)第七十六條提出“相鄰省、自治區(qū)、直轄市之間可以開展區(qū)域合作,統(tǒng)籌建設(shè)區(qū)域性危險廢物集中處置設(shè)施、場所”。由于我國不同區(qū)域人口、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟發(fā)展水平不同,危險廢物的產(chǎn)生種類和數(shù)量以及危險廢物利用處置能力存在較大差異,對于危險廢物利用處置能力不足的地區(qū),需通過跨區(qū)域合作實現(xiàn)危險廢物無害化利用處置。

危險廢物利用處置跨區(qū)域合作,有利于人員、物資、技術(shù)和資金等生產(chǎn)要素在全國范圍優(yōu)化配置,有利于實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的合理布局和規(guī)模化發(fā)展,促進行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。危險廢物利用處置資源應(yīng)遵循市場規(guī)律,理想競爭狀態(tài)下的自由市場制度能夠達到“優(yōu)勝劣汰”效果,讓有技術(shù)、有意愿、有資金的企業(yè)在市場中發(fā)揮作用,進而推進危險廢物利用處置行業(yè)規(guī)模化、專業(yè)化發(fā)展,促進危險廢物利用處置能力結(jié)構(gòu)優(yōu)化。我國部分具有特殊水文地質(zhì)條件的地區(qū),如貴州、廣西等喀斯特地貌地區(qū),不適合大規(guī)模開展危險廢物填埋處置,應(yīng)該允許通過跨區(qū)域合作將危險廢物合法轉(zhuǎn)移。此外,廢鉛蓄電池生產(chǎn)者責(zé)任延伸制等危險廢物政策的落實,對危險廢物利用處置全國“一盤棋”提出了新的要求。我國可通過建立跨區(qū)域合作環(huán)境監(jiān)管機制、完善經(jīng)濟補償政策、強化信息公開和社會監(jiān)督等措施推進危險廢物利用處置跨區(qū)域合作。

本文研究了我國危險廢物利用處置跨區(qū)域合作現(xiàn)狀,在分析國內(nèi)外危險廢物利用處置跨區(qū)域合作案例和經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,提出了我國危險廢物利用處置跨區(qū)域合作的建議,以期為《固體廢物污染環(huán)境防治法》修訂實施后,完善相關(guān)管理政策提供參考。

1.研究方法

1.1 資料收集整理

本研究依托全國固體廢物信息管理系統(tǒng)收集了近年來全國危險廢物跨省轉(zhuǎn)移聯(lián)單,從轉(zhuǎn)移聯(lián)單中對各省區(qū)市危險廢物跨省轉(zhuǎn)移量、廢物類別、利用處置方式、外運目的地等進行了統(tǒng)計分析。

1.2 數(shù)學(xué)統(tǒng)計方法

分析選用數(shù)據(jù)為危險廢物跨省轉(zhuǎn)移量、廢物類別、利用處置方式、外運目的地;使用EXCEL、Gephi進行繪圖分析。

2.我國危險廢物跨省轉(zhuǎn)移現(xiàn)狀

2.1 危險廢物跨省轉(zhuǎn)移總體情況

2019年全國共跨省轉(zhuǎn)移189萬噸危險廢物,占危險廢物利用處置總量的5%。危險廢物產(chǎn)生量、利用處置能力的區(qū)域分布以及價格等市場因素對不同省份危險廢物跨區(qū)域轉(zhuǎn)移有明顯影響。例如,四川省和湖南省危險廢物跨省移出量較上年有所降低,分別與四川省內(nèi)廢陰極射線管、廢鉛蓄電池利用處置能力提升和湖南省內(nèi)廢鉛蓄電池利用處置能力提升有關(guān)。廣東省危險廢物移出進行金屬和金屬化合物回收再利用的量明顯增加,與省內(nèi)能力相對不足和外省能力相對充足有關(guān)。

2.2 跨省轉(zhuǎn)移危險廢物主要類別

近年來,危險廢物跨省轉(zhuǎn)移主要類別較為穩(wěn)定,以HW49其他廢物、HW48有色金屬采選和冶煉廢物、HW11精(蒸)餾殘渣、HW17表面處理廢物、HW31含鉛廢物、HW50廢催化劑、HW22含銅廢物、HW18焚燒處置殘渣和HW08廢礦物油與含礦物油類廢物9類廢物為主,占全國危險廢物跨省區(qū)市轉(zhuǎn)移總量的90%以上。

圖1 2019年主要危險廢物跨省區(qū)市轉(zhuǎn)移處置量

2.3 危險廢物轉(zhuǎn)移處置區(qū)域關(guān)系分析

全國除北京市、上海市、西藏自治區(qū)、香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)和臺灣省外,其余28個省區(qū)市均接收處置了外省份的危險廢物。全國跨省區(qū)市轉(zhuǎn)移危險廢物中的75%進行了綜合利用,4%的危險廢物進行了水泥窯協(xié)同處置,2%的危險廢物進行了填埋處置,0.9%的危險廢物進行了焚燒處置。

2019年各省區(qū)市(除西藏自治區(qū)、香港特別行區(qū)、澳門特別行政區(qū)、臺灣省外)危險廢物跨區(qū)域轉(zhuǎn)移有向關(guān)系見圖2。省際轉(zhuǎn)移量較大且類別較為集中的有:廣東省向江蘇省轉(zhuǎn)移的危險廢物以廢容器/包裝物為主,占其總轉(zhuǎn)移量的98%,利用處置方式為清洗;浙江省向江西省轉(zhuǎn)移的危險廢物以表面處理廢物和有色金屬冶煉廢物為主,分別占其總轉(zhuǎn)移量的56%和36%,主要利用處置方式為金屬和金屬化合物回收利用;內(nèi)蒙古自治區(qū)向?qū)幭幕刈遄灾螀^(qū)轉(zhuǎn)移的危險廢物以精(蒸)餾殘渣為主,占其總轉(zhuǎn)移量的99%,主要利用處置方式為廢油再提煉利用。由圖2可以看出,2019年,相鄰省份間危險廢物跨省轉(zhuǎn)移量共80.76萬噸,占全國危險廢物跨省區(qū)市轉(zhuǎn)移總量的43%,其余危險廢物跨省區(qū)市轉(zhuǎn)移至與移出省區(qū)市不相鄰的省份。此現(xiàn)象表明,市場供求規(guī)律和工藝技術(shù)水平也是危險廢物跨省區(qū)市轉(zhuǎn)移目的地選擇的重要影響因素,運輸距離并非首要考慮的因素。

圖2 2019年我國各省區(qū)市(除西藏自治區(qū)、香港特別行區(qū)、澳門特別行政區(qū)、臺灣省外)危險廢物跨區(qū)域轉(zhuǎn)移有向關(guān)系

3.國內(nèi)外危險廢物處置跨區(qū)域合作案例

3.1 國外危險廢物跨區(qū)域合作案例

(1)美國

美國各州之間危險廢物轉(zhuǎn)移處置不需要進行行政審批,但需要運行危險廢物轉(zhuǎn)移聯(lián)單。2001—2015年,美國危險廢物跨州轉(zhuǎn)移量年均穩(wěn)定在600萬噸~800萬噸,約占當(dāng)年危險廢物總利用處置量的20%。美國環(huán)保署(EPA)和美國運輸部(DOT)制定相關(guān)法案,通過危險廢物轉(zhuǎn)移聯(lián)單追蹤,將危險廢物從產(chǎn)生者、運輸者到最終處理者的全過程納入整條監(jiān)管鏈。其中美國危險廢物運輸者不僅要遵守《美國資源保護與回收法》(RCRA),還受美國運輸部相關(guān)標(biāo)準的制約。為了避免管理上的沖突以及多重管制,危險廢物運輸者管理要求由EPA和DOT共同制定,這些管理要求分散在《美國聯(lián)邦法規(guī)》(CFR)的不同部分(DOT的《危險物質(zhì)運輸法案》中的管理條例位于49 CFR Part 171-179,RCRA章節(jié)C中對運輸者的要求位于40 CFR Part263)。

(2)歐盟

歐盟各國均是巴塞爾公約締約國,受地理條件、資源稟賦和廢物處置設(shè)施分布上的差異,歐盟各國之間需要經(jīng)常進行廢物跨境轉(zhuǎn)移活動,其危險廢物越境轉(zhuǎn)移比例超過20%。其中,可利用的廢物在歐洲可以直接轉(zhuǎn)移,而危險廢物轉(zhuǎn)移前必須執(zhí)行預(yù)先通知程序,同時需要銀行對該危險廢物轉(zhuǎn)移活動進行資金擔(dān)保。為了簡化危險廢物越境轉(zhuǎn)移程序,歐盟各國的廢物處置企業(yè)已形成了成熟的轉(zhuǎn)移處置網(wǎng)絡(luò),通過將一國內(nèi)的危險廢物首先集中到當(dāng)?shù)氐膹U物處理企業(yè),再由廢物處理企業(yè)之間執(zhí)行越境轉(zhuǎn)移程序,顯著減少了產(chǎn)生企業(yè)直接向其他國家發(fā)起越境轉(zhuǎn)移手續(xù)的數(shù)量。歐盟《廢物框架指令》第19條對危險廢物成員國國家內(nèi)部運輸進行了規(guī)定。當(dāng)危險廢物在成員國國家內(nèi)部進行運輸時,應(yīng)當(dāng)有證明文件(可以是電子版),并在運輸前向主管部門申請通知編碼(Notification Number)。

(3)日本

日本工業(yè)活動中產(chǎn)生的廢棄物定義為產(chǎn)業(yè)廢棄物,其中具有爆炸性、毒性、感染性及其他可能危害人體健康或者生活環(huán)境性狀的產(chǎn)業(yè)廢棄物定義為特別管理產(chǎn)業(yè)廢棄物(相當(dāng)于我國的危險廢物)。產(chǎn)業(yè)廢棄物的處理一般由企事業(yè)單位自行處理,允許都道府縣(該行政級相當(dāng)于我國的省級)間越境轉(zhuǎn)移。日本產(chǎn)業(yè)廢棄轉(zhuǎn)移實施“電子管理票”制度,對產(chǎn)業(yè)廢棄物從收集、運輸、轉(zhuǎn)移、處置進行全過程管理。日本制定了由公害等調(diào)整委員會負責(zé)的產(chǎn)業(yè)廢棄物跨區(qū)域轉(zhuǎn)移環(huán)境污染損害賠償制度,該委員會依照程序作出的仲裁具有同等判決效力,可以裁定損害賠償?shù)恼埱髾?quán)是否生效和具體賠償數(shù)額。此外,部分地區(qū)建立了產(chǎn)業(yè)廢棄物跨區(qū)域處置經(jīng)濟補償政策,例如,2002年三重縣和巖手縣分別制定了產(chǎn)業(yè)廢棄物稅和環(huán)境保全協(xié)助金。

(4)與我國危險廢物跨省區(qū)市轉(zhuǎn)移管理比較

我國《固體廢物污染環(huán)境防治法》第八十二條第二款規(guī)定“跨省、自治區(qū)、直轄市轉(zhuǎn)移危險廢物的,應(yīng)當(dāng)向危險廢物移出地省、自治區(qū)、直轄市人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門申請。移出地省、自治區(qū)、直轄市人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)及時商經(jīng)接受地省、自治區(qū)、直轄市人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門同意后,在規(guī)定期限內(nèi)批準轉(zhuǎn)移該危險廢物,并將批準信息通報相關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門和交通運輸主管部門。未經(jīng)批準的,不得轉(zhuǎn)移”。從國外經(jīng)驗看,危險廢物處置設(shè)施按照市場化原則分布于不同區(qū)域,危險廢物在區(qū)域間的轉(zhuǎn)移不受限制。美國各州間、歐盟各成員國內(nèi)部和日本國內(nèi)危險廢物的轉(zhuǎn)移均只需要執(zhí)行轉(zhuǎn)移聯(lián)單,不需要再通過環(huán)境部門審批。歐盟成員國之間的危險廢物轉(zhuǎn)移雖然需要履行巴塞爾公約事先同意程序,但允許先在一國內(nèi)集中后再跨境轉(zhuǎn)運,減少了越境轉(zhuǎn)移手續(xù)的數(shù)量和繁瑣性,有利于促進危險廢物利用處置的集團化、規(guī)模化發(fā)展和區(qū)域性資源優(yōu)化調(diào)配。

3.2 國內(nèi)危險廢物利用處置跨區(qū)域合作案例

為切實解決危險廢物集中處置能力結(jié)構(gòu)性、階段性、區(qū)域性短缺問題,各地繼續(xù)推進危險廢物轉(zhuǎn)移、利用和處置的區(qū)域深度合作。以福建和江西、四川和甘肅、貴州、重慶等地為例,2019年通過跨區(qū)域合作共轉(zhuǎn)移2.24萬噸危險廢物(見表1)。以上區(qū)域危險廢物利用處置跨區(qū)域合作內(nèi)容主要包括建立網(wǎng)上審批通道、實現(xiàn)區(qū)域危險廢物產(chǎn)生、利用處置相關(guān)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通共享、提高審批效率縮短審批時間、環(huán)境突發(fā)事件產(chǎn)生的危險廢物可先行轉(zhuǎn)移后補手續(xù)、定期召開危險廢物管理協(xié)調(diào)會磋商解決問題等,對實現(xiàn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護聯(lián)防聯(lián)控、處置設(shè)施共建共享具有重要意義。

我國危險廢物利用處置跨區(qū)域合作案例

此外,為了有效遏制危險廢物跨區(qū)域非法轉(zhuǎn)移傾倒頻發(fā)問題,四川、重慶、陜西、貴州、云南、西藏六省區(qū)市簽訂了《突發(fā)環(huán)境事件聯(lián)防聯(lián)控合作協(xié)議》,建立了突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急聯(lián)動工作長效協(xié)作、聯(lián)合防控預(yù)警、跨省(區(qū)、市)突發(fā)環(huán)境事件聯(lián)合應(yīng)對、協(xié)同后期處置四項機制。廣東和廣西簽訂了《粵桂危險廢物跨省區(qū)非法轉(zhuǎn)移聯(lián)防聯(lián)控合作協(xié)議》,提出在建立兩省區(qū)危險廢物轉(zhuǎn)移處置誠信單位名錄、探索建立固體廢物跨境非法轉(zhuǎn)移案件查辦信息庫、開展省際聯(lián)合執(zhí)法、強化各運輸節(jié)點的管控等多領(lǐng)域開展合作。

3.3 特殊種類危險廢物跨區(qū)域合作案件

我國含多氯(溴)聯(lián)苯類廢物、含汞廢物等危險廢物的利用處置企業(yè)較為集中,這兩類危險廢物的利用處置大部分進行了跨省轉(zhuǎn)移。全國可利用處置含多氯(溴)聯(lián)苯類廢物的企業(yè)共3家,集中在天津市和遼寧省。全國可利用廢氯化汞觸媒的企業(yè)共10家,集中在內(nèi)蒙古、寧夏、貴州、新疆、湖南、四川6省區(qū)。2019年,全國危險廢物經(jīng)營單位共利用處置含汞廢物1.91萬噸,其中的60%進行了跨省轉(zhuǎn)移。

4.展望

4.1 破除跨區(qū)域合作行政壁壘

雖然有些地區(qū)開展了危險廢物利用處置跨區(qū)域合作,但仍有部分省份政府明確禁止外省危險廢物轉(zhuǎn)入?！吨腥A人民共和國反壟斷法》第八條規(guī)定“行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織不得濫用行政權(quán)力,排除、限制競爭”。《國務(wù)院關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》(國發(fā)〔2016〕34號,以下簡稱《意見》)指出,為實現(xiàn)節(jié)約能源資源、保護生態(tài)環(huán)境等社會公共利益的可具有排除和限制競爭,但同時要說明排除和限制競爭對實現(xiàn)政策目標(biāo)的不可或缺,且不會嚴重排除和限制市場競爭,并明確實施期限。為了確保政府依法行政,保障市場在資源配置中的決定性作用,應(yīng)打破危險廢物跨省轉(zhuǎn)移的行政壁壘和地域封鎖,建立健全危險廢物利用處置全國統(tǒng)一市場和公平競爭機制。按照《意見》要求,禁止接收外省份危險廢物的省區(qū)市要逐年評估相關(guān)政策措施的實施效果,確保不造成嚴重排除和限制市場競爭,實施期限到期或未達到預(yù)期效果的,應(yīng)當(dāng)及時停止執(zhí)行或者進行調(diào)整。

4.2 探索試行跨區(qū)域合作經(jīng)濟補償機制

為了減少生態(tài)環(huán)境污染,接收地政府需通過調(diào)整用地規(guī)劃保障危險廢物處置用地,促進危險廢物集中處置場所、設(shè)施落地,通過制定危險廢物相關(guān)政策監(jiān)督危險廢物安全處置,降低環(huán)境風(fēng)險。在危險廢物集中處置設(shè)施、場所的建設(shè)過程中和企業(yè)搬遷或協(xié)商過程中所涉及的搬遷居民以及周邊居民,可能因環(huán)境污染治理而利益受損。以上對生態(tài)環(huán)境保護做出貢獻者和利益受損者應(yīng)為經(jīng)濟補償客體。而移出地危險廢物的產(chǎn)廢單位、當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境受益者或能代表受益團體的地方政府為生態(tài)環(huán)境利益獲得者,應(yīng)對危險廢物接收地進行補償。建議研究建立危險廢物利用處置跨區(qū)域生態(tài)補償制度,合理制定危險廢物跨區(qū)域生態(tài)補償標(biāo)準,建立生態(tài)補償資金保證制度,拓寬資金來源渠道和生態(tài)補償方式。利用政府對口支援、專項資金、財政補貼、優(yōu)惠貸款、稅收減免等方式進行補償,探索利用生態(tài)補償基金和債券等方式吸引社會資本參與補償。

4.3 建立跨區(qū)域合作環(huán)境監(jiān)管機制

4.4 強化信息公開和社會監(jiān)督

隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和公眾環(huán)保意識的提高,社會大眾對參與生態(tài)環(huán)保的熱情也逐漸高漲。危險廢物管理不能僅靠政府主管部門的行政手段,更應(yīng)充分利用信息公開渠道,發(fā)揮各類新聞媒介的宣傳和輿論監(jiān)督作用,提升社會危險廢物污染防治意識,引導(dǎo)公眾自覺參與非工業(yè)源危險廢物分類收集和處理,并自覺參與對危險廢物處理處置過程的社會監(jiān)督。另外,還應(yīng)積極鼓勵并推動危險廢物處理處置企業(yè),建立與周邊居民的交流溝通機制,消除公眾顧慮,建立良好互信,引導(dǎo)公眾支持企業(yè)依法合規(guī)經(jīng)營。