PPP項目風(fēng)險與防范——國內(nèi)外失敗案例總結(jié) 涉及環(huán)保項目

北極星環(huán)保網(wǎng)訊:由于PPP模式下的項目普遍參與方眾多、運營較為復(fù)雜，不確定性因素的存在使該類項目的風(fēng)險難以完全規(guī)避，在實際應(yīng)用中會產(chǎn)生很多問題與障礙。

為了更好地規(guī)避項目風(fēng)險，筆者搜集國內(nèi)外的一些出現(xiàn)問題甚至失敗的PPP模式典型案例，對這些典型案例進行整理，從中總結(jié)分析探究項目問題的原因所在，并針對這些因素提出相應(yīng)的對策建議。

一、國內(nèi)外PPP案例情況

PPP項目設(shè)計范圍廣，多應(yīng)用于市政建設(shè)、民生供給等領(lǐng)域，本文選取了自20世紀(jì)80年代以來的17個典型案例，為了更好的分析項目風(fēng)險，將選取的典型案例劃分四類：道路PPP項目、供電PPP項目、供水PPP項目以及環(huán)保項目，這四類項目基本涵蓋了目前PPP項目實施的主流方面。其基本情況如表1所示。

表 1國內(nèi)外PPP失敗案例基本情況

二、導(dǎo)致項目失敗的主要風(fēng)險

在對所選案例進行風(fēng)險匯總分析之后，表2列出了國內(nèi)外PPP項目失敗的主要風(fēng)險因素。

表 2國內(nèi)外PPP失敗案例的主要風(fēng)險因素

從上表可以看出造成國內(nèi)外PPP項目失敗的主要風(fēng)險有以下幾點:

(一)收益不足風(fēng)險

收益不足風(fēng)險是指項目運營后的收益不能夠收回投資或達到其預(yù)期收益而產(chǎn)生的風(fēng)險。

從上表可看出，該風(fēng)險多發(fā)于道路類PPP項目，此類PPP項目多靠車輛通行費獲得收益，但是在運營中常常會出現(xiàn)預(yù)測失誤，流量低于預(yù)期、競爭性項目增多等問題使項目收益低于預(yù)期水平，從而發(fā)生收益不足風(fēng)險。以杭州灣跨海大橋項目為例，該項目由浙江省政府和浙江民營企業(yè)合作，投資建設(shè)連接嘉興與寧波的一座跨海大橋，該項目共17家民營企業(yè)參股，是國內(nèi)第一個以地方民營企業(yè)為主體、投資超百億的國家特大型交通基礎(chǔ)設(shè)施項目，收費年限為30年。杭州灣跨海大橋自2003年開始建設(shè)，2008年通車，造價多達200億元。通車以來，項目資金緊張，從《杭州灣跨海大橋工程可行性研究》來看，當(dāng)時預(yù)測2010年大橋的車流量有望達到1867萬輛，但2010年實際車流量僅有1112萬輛，比預(yù)期少了30%以上。2012年全年，大橋的實際車流量增加到1252.44萬輛，仍然不及報告預(yù)計的2008年通車當(dāng)年車流量1415.2萬輛。以2013年數(shù)據(jù)為例，該橋年通行費收入僅為6.43億元，通行費作為唯一的收入來源，以30年收費期限計算，該項目本金很可能無法收回，而且周邊的嘉紹大橋、杭州灣第三跨海工程錢江通道等項目的建成通車會進一步分散大橋的車流量，使項目的現(xiàn)金流逐年遞減。項目面臨較大的收益不足風(fēng)險，可能導(dǎo)致項目的提前回收。

(二)收費變更風(fēng)險

收費變更風(fēng)險是指由PPP產(chǎn)品或服務(wù)的收費價格制定不科學(xué)、收費調(diào)整機制不靈活、政策變更等原因引發(fā)的風(fēng)險。在公共產(chǎn)品的供給領(lǐng)域中發(fā)生較多，主要是由于此類項目與人民生活息息相關(guān)，公共產(chǎn)品性質(zhì)為較低價格提供較多數(shù)量、較廣受眾的產(chǎn)品，但私營資本以盈利為目的，很難平衡政府與私營部門的利益，所以容易發(fā)生收費變更風(fēng)險。以中華發(fā)電廠項目為例，1997年，由山東電力、山東國際信托、香港中華電力以及法國電力共同投資168億元人民幣成立了中華發(fā)電有限公司，由該公司向山東電力集團公司經(jīng)營的山東電網(wǎng)銷售電力。該項目于1998年開始運營，裝機規(guī)模300萬kW，合作經(jīng)營期為20年，期滿后電廠資產(chǎn)全部歸中方所有。在項目談判期間，中華發(fā)電有限公司與山東電網(wǎng)簽署了《運營購電協(xié)議》，約定了每年的最低售電量為5500h，電價為0.41元/(kW˙h)，以保障項目收益。然而由于電力體制改革和市場需求變化，電價2002年由0.41元/(kW˙h)調(diào)整至0.32元/(kW˙h)，收費的調(diào)整，使項目收益銳減，從而無法滿足項目正常運營的要求。

(三)政府風(fēng)險

PPP項目的政府風(fēng)險是由于政府換屆、行政改革、政策變化等原因造成的PPP項目推進過程中受到的阻力或障礙，主要包括政府的信用風(fēng)險、決策失誤風(fēng)險和政策變更風(fēng)險。

1.政府信用風(fēng)險

政府信用風(fēng)險是指政府不履行或違反合同約定的責(zé)任和義務(wù)而給項目帶來直接或間接的危害。由于項目參與方性質(zhì)的特殊性，所有PPP類項目都會面對這一風(fēng)險。以印度大博電廠項目為例，1995年，該項目與國營的馬邦電力局(MSEB)簽訂了售電協(xié)議，并由印度中央政府對該協(xié)議提供反擔(dān)保，且雙方約定在售電協(xié)議不中止的情況下也可以啟動這一擔(dān)保程序。20世紀(jì)末，由于印度經(jīng)濟形勢下滑，馬邦政府無力支付高額的電力費用，電費支付糾紛由此產(chǎn)生，同時，項目公司要求印度中央政府兌現(xiàn)反擔(dān)保，卻遭到了印度中央政府的拒絕，導(dǎo)致項目陷于停頓狀態(tài)。