實例解析新政下污水處理項目融資新渠道 ——PPP資產(chǎn)證券化

北極星環(huán)保網(wǎng)訊:主要內(nèi)容：

1、在行業(yè)發(fā)展和政策引導(dǎo)下，污水處理行業(yè)項目將全面實現(xiàn)政府和社會資本合作（PPP）模式，該模式有效匹配政府與企業(yè)需求，有助于實現(xiàn)項目整體利益最大化。

目前我國污水處理問題亟待解決，PPP模式通過強調(diào)政府與企業(yè)的合作關(guān)系，解決了政府項目資金缺乏、技術(shù)管理方面不到位的問題，并幫助企業(yè)實現(xiàn)業(yè)務(wù)拓展及收益。在《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》（財建〔2017〕455號）文件的引導(dǎo)下，新建及存量污水處理項目將全面實施PPP模式。綜合政、企兩方需求及政府政策引導(dǎo)，從污水處理行業(yè)長期發(fā)展的角度看，PPP模式將不斷優(yōu)化并擁有廣闊的市場前景。

2、PPP項目落地率低主要系融資不到位所致，除傳統(tǒng)融資渠道外，資產(chǎn)證券化利用污水處理PPP項目可獲得穩(wěn)定現(xiàn)金流這一優(yōu)勢，為項目提供新的融資渠道。

污水處理項目建設(shè)資金一般來自自有資金及貸款，利用污水處理服務(wù)費收益現(xiàn)金流相對穩(wěn)定這一特點，項目公司可通過資產(chǎn)證券化方式為項目融資。對市場來說，穩(wěn)定的污水處理項目收費收益將為市場注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，對企業(yè)來說，通過資產(chǎn)證券化方式融資可為企業(yè)開拓資本退出渠道。

3、PPP資產(chǎn)證券化的運營融資模式仍存在局限性。

目前我國PPP資產(chǎn)證券化運營模式還在起步發(fā)展階段，整體運行機制和監(jiān)管制度并不完善，產(chǎn)品設(shè)計中利率、期限、資產(chǎn)質(zhì)量等問題仍待解決。國家發(fā)布的系列政策文件鼓勵各省級發(fā)展改革部門應(yīng)大力推動傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項目資產(chǎn)證券化，未來產(chǎn)品設(shè)計和制度問題有望進一步完善。

正文

一、污水處理項目運營方式歷史發(fā)展

隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程加快，近年我國用水量持續(xù)增加，相應(yīng)污水排放量也保持增長，加之污染范圍擴張、治理難度加大，整體水資源污染形勢較為嚴峻。面對日益突出的污水問題，我國污水處理行業(yè)也在不斷完善和發(fā)展。

污水處理等市政公用事業(yè)在行業(yè)發(fā)展初期由國家壟斷，至20世紀80年代末，污水處理行業(yè)國家壟斷逐漸放開，開始邁入市場化進程。1994年對外貿(mào)易經(jīng)濟合作部發(fā)布《關(guān)于以BOT方式吸收外商投資有關(guān)問題的通知》，通知規(guī)定外商可以以合作、合資或獨資方式建立BOT項目公司，自此以外資為代表的水務(wù)企業(yè)開始進入中國污水處理市場，并參與城市污水廠建設(shè)及污水處理項目運營，同時，BOT（建設(shè)-運營-移交）污水處理運營模式逐漸興起。BOT模式即政府授予私營企業(yè)一定期限的特許專營權(quán)，許可其融資建設(shè)和經(jīng)營公用基礎(chǔ)設(shè)施，期間企業(yè)可向基礎(chǔ)設(shè)施使用者收取費用，由此來獲取投資回報，待特許期滿，企業(yè)將該設(shè)施無償或有償轉(zhuǎn)交給政府。

2001年以后，我國污水處理行業(yè)規(guī)模壯大，行業(yè)引入市場競爭機制，并進入公用事業(yè)特許經(jīng)營的改革階段。2014年12月國家發(fā)展和改革委員會發(fā)布《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資〔2014〕2724號），意見指出PPP模式適用于負有提供責(zé)任又適宜市場化運作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項目，對于具有明確的收費基礎(chǔ)，并且經(jīng)營收費能夠完全覆蓋投資成本的項目，可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)，采用BOT、BOOT（建設(shè)-擁有-運營-移交）等模式推進。在市場改革和政策引導(dǎo)下，近年P(guān)PP模式作為主流污水處理業(yè)務(wù)模式逐步擴大市場范圍。

二、污水處理項目PPP運營模式不斷發(fā)展及優(yōu)化

PPP（Public-PrivatePartnership）模式，即政府和社會資本合作，共同參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及運營的一種項目運作模式。在該模式下，由政府與社會資本通過提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評價結(jié)果向社會資本支付相應(yīng)對價，保證社會資本獲得合理收益。

從污水處理行業(yè)普遍適用的特許經(jīng)營類PPP項目模式看，PPP模式中包含TOT、BOT等傳統(tǒng)業(yè)務(wù)模式，但從企業(yè)與政府的業(yè)務(wù)關(guān)系看，BOT模式中企業(yè)與政府多為垂直關(guān)系，即政府授權(quán)、公司運營，而PPP模式更強調(diào)了企業(yè)與政府的合作關(guān)系，在項目運作過程中，政府與企業(yè)“風(fēng)險共擔(dān)、利益共享”。

對于政府來說，目前我國污水處理問題亟待解決，但污水處理項目投資規(guī)模大，政府在資金方面存在集中支出壓力，而污水處理技術(shù)和管理經(jīng)驗的缺乏也導(dǎo)致政府獨立運營污水處理項目面臨一定困難。從企業(yè)角度看，獲取污水處理項目資源是業(yè)務(wù)開展的首要條件，而項目盈利能力和現(xiàn)金流質(zhì)量將影響企業(yè)業(yè)務(wù)持續(xù)性。

面對上述問題，PPP模式為政企兩方提供良好合作平臺。政府方面，社會資本進入緩解了政府集中支付壓力，企業(yè)的技術(shù)和運營優(yōu)勢可以提高污水處理項目運營效率，而在招投標競爭機制下，項目可以更有效的控制成本、提高質(zhì)量，政府也在PPP項目運營中完成職能轉(zhuǎn)換，從污水處理服務(wù)的提供者變?yōu)楸O(jiān)管方，進而提高政府工作效率。企業(yè)方面，特許經(jīng)營權(quán)為企業(yè)提供持續(xù)且較為穩(wěn)定的現(xiàn)金流，而取得地方政府污水處理項目資源，有利于提升企業(yè)知名度，開拓本土市場，此外因項目參與方包括政府，一定程度上減少了承建方、投資方等主體的風(fēng)險，有利于企業(yè)降低融資成本。

2017年7月，財政部、住建部、農(nóng)業(yè)部和環(huán)保部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》（財建〔2017〕455號），通知中提出“我們擬對政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施政府和社會資本合作（PPP）模式”、“各級地方財政要積極推進污水、垃圾處理領(lǐng)域財政資金轉(zhuǎn)型，以運營補貼作為財政資金投入的主要方式”。從文件中可解讀出，一方面政府支持新建污水處理項目以PPP模式運營，且鼓勵存量污水處理項目轉(zhuǎn)型為PPP模式，另一方面政府對企業(yè)的補貼機制從建設(shè)投資補貼逐步轉(zhuǎn)為運營補貼，強調(diào)了“污水處理效果”在項目運營中的重要性。綜合政、企兩方需求及政府政策引導(dǎo)，從污水處理行業(yè)長期發(fā)展的角度看，PPP模式將不斷優(yōu)化并擁有廣闊的市場前景。

三、資產(chǎn)證券化為污水處理項目打開融資新渠道

根據(jù)財政部政府和社會資本合作中心發(fā)布的《全國PPP綜合信息平臺項目庫第8期季報》，截至2017年9月末，全國PPP入庫項目14,220個，累計投資額17.8萬億元，其中已落地項目2,388個，落地率為35.2%（落地率指執(zhí)行和移交兩個階段項目數(shù)之和與準備、采購、執(zhí)行、移交4個階段項目數(shù)總和的比值，不考慮識別階段項目）。2017年9月末，落地項目投資額前三位分別為市政工程、交通運輸和城鎮(zhèn)綜合開發(fā)，市政工程的二級行業(yè)中，污水處理項目落地項目數(shù)量為243個，居于首位。目前PPP項目落地率不高，而項目融資困難是阻礙PPP項目開展的重要原因。

污水處理項目建設(shè)資金一般來自自有資金及貸款，傳統(tǒng)融資渠道包括銀行貸款、發(fā)行企業(yè)債券等。對金融機構(gòu)而言，污水處理項目規(guī)模大、期限長、收益性較弱，存在資金回收風(fēng)險；而政府和社會資本共同成立的項目公司一般資產(chǎn)規(guī)模小、流動性差，依靠主體融資可能無法滿足資金需求；此外考慮到公司對項目資產(chǎn)沒有所有權(quán)，無法通過抵押增信，進一步增加了融資難度。

但從其他角度分析，污水處理項目的優(yōu)勢在于，在公司運營穩(wěn)定、地方財政污水處理服務(wù)費支付到位的情況下，污水處理服務(wù)費收益現(xiàn)金流相對穩(wěn)定，利用穩(wěn)定現(xiàn)金流這一優(yōu)勢，污水處理PPP項目可以選擇通過資產(chǎn)證券化方式融資。

資產(chǎn)證券化（AssetSecuritization）指將基礎(chǔ)資產(chǎn)進行打包整合，通過對基礎(chǔ)資產(chǎn)池現(xiàn)金流的結(jié)構(gòu)安排和組合，實現(xiàn)風(fēng)險和收益的重新分配，其本質(zhì)是將相對缺乏流動性的基礎(chǔ)資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為不同信用級別的可流通證券。

PPP項目資產(chǎn)證券化中基礎(chǔ)資產(chǎn)主要分為收益權(quán)資產(chǎn)、債券資產(chǎn)和股權(quán)資產(chǎn)三類，其中收益權(quán)資產(chǎn)按付費模式又分為使用者付費（如供水、供電、地鐵等）、政府付費（如污水處理、垃圾處理、園區(qū)建設(shè)等）和可行性缺口補助（使用者和政府共同承擔(dān)費用，如科教文衛(wèi)、保障房建設(shè)等）三種。按照主管部門不同，我國標準資產(chǎn)支持證券分為銀監(jiān)會主管的信貸資產(chǎn)支持證券（ABS,Asset-BackedSecurity）、證監(jiān)會主管的資產(chǎn)支持專項計劃、交易商協(xié)會主管的資產(chǎn)支持票據(jù)（ABN,Asset-BackedMedium-termNotes）和保監(jiān)會主管的保險資產(chǎn)支持計劃。

發(fā)行資產(chǎn)證券化產(chǎn)品的準備流程主要包括前期盡職調(diào)查、對發(fā)起人歷史和未來現(xiàn)金流進行分析測算、根據(jù)融資需求用目標資產(chǎn)組建資產(chǎn)池、結(jié)合未來現(xiàn)金流情況和融資需求確定融資規(guī)模及期限、將基礎(chǔ)資產(chǎn)轉(zhuǎn)移或出售給特殊目的載體（SPV）、信用增級等。簡化后的資金和資產(chǎn)流動情況如下圖所示：

從政策導(dǎo)向看，近年國家出臺一系列指導(dǎo)文件，推動PPP項目資產(chǎn)證券化的發(fā)展。

資料來源：政府網(wǎng)站，鵬元整理