城鎮(zhèn)污水處理廠“進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)” 法律責(zé)任研究

水處理網(wǎng)訊:“進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)”，盡管依據(jù)現(xiàn)行法律其是出水水質(zhì)達(dá)標(biāo)的責(zé)任主體，但客觀上城鎮(zhèn)污水處理廠不是產(chǎn)污單位，超出其處置能力的進(jìn)水必然會(huì)導(dǎo)致出水超標(biāo)的結(jié)果，那么這種抗辯是否有事實(shí)和法律依據(jù)?其請(qǐng)求是否應(yīng)當(dāng)支持?這一問題廣受業(yè)內(nèi)關(guān)注，陽光時(shí)代律師事務(wù)所近年在生態(tài)環(huán)境立法、執(zhí)法和司法領(lǐng)域積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，本文將結(jié)合實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)重點(diǎn)從法律理論和實(shí)務(wù)的視角研究“因進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致的出水超標(biāo)”問題的解決路徑，透過表象看本質(zhì)，以現(xiàn)行法律法規(guī)為依據(jù)，以地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為參考，以法律主體、法律關(guān)系、法律責(zé)任為主線進(jìn)行論述，最后試圖提出行之有效的建議。

前言

我國(guó)城鎮(zhèn)污水處理廠在生活污水處理方面為社會(huì)做出了很大貢獻(xiàn)，近年由于《環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》等生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的法律對(duì)違反達(dá)標(biāo)排放法律義務(wù)的后果不斷加重，加之國(guó)家強(qiáng)制性排放標(biāo)準(zhǔn)日趨嚴(yán)格、生態(tài)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督和生態(tài)環(huán)境司法的逐步強(qiáng)化，無一不充分體現(xiàn)出“用最嚴(yán)格的制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境”的思想。在嚴(yán)格的監(jiān)管趨勢(shì)下，尤其是自 2016 年以來，城鎮(zhèn)污水處理廠逐漸成為嚴(yán)重超標(biāo)企業(yè)的“主力”，經(jīng)查詢威科案例數(shù)據(jù)庫，城鎮(zhèn)污水處理廠環(huán)境行政處罰案例中，超標(biāo)排放水污染物案例占比高達(dá) 73%，原本應(yīng)成為水污染防治最后一道防線的污水處理廠反成排污大戶。各地城鎮(zhèn)污水處理廠頻繁出現(xiàn)在因超標(biāo)受到環(huán)境執(zhí)法檢查和處罰時(shí)，以“進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)”為由進(jìn)行陳述和申辯、請(qǐng)求免除或者減輕處罰的情形，也不乏以此為由進(jìn)入訴訟程序的司法判例。

城鎮(zhèn)污水處理廠的抗辯理由聽起來不無道理，盡管依據(jù)現(xiàn)行法律其是出水水質(zhì)達(dá)標(biāo)的責(zé)任主體，但客觀上城鎮(zhèn)污水處理廠不是產(chǎn)污單位，超出其處置能力的進(jìn)水必然會(huì)導(dǎo)致出水超標(biāo)的結(jié)果，那么這種抗辯是否有事實(shí)和法律依據(jù)?其請(qǐng)求是否應(yīng)當(dāng)支持?這一問題廣受業(yè)內(nèi)關(guān)注，更在 2019 年兩會(huì)期間因生態(tài)環(huán)境部發(fā)言人對(duì)該問題的回應(yīng)而引起業(yè)內(nèi)大討論。

造成“因進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)”背后的原因比較復(fù)雜，包括城鎮(zhèn)排水管網(wǎng)系統(tǒng)混亂、工業(yè)污水納管超排偷排、超標(biāo)來水溯源困難、污水處理能力與產(chǎn)生量不匹配等因素，其中占比最大的因素是工業(yè)污水納管排放，城鎮(zhèn)污水處理廠的納水范圍存在工業(yè)企業(yè)，由于無集中工業(yè)污水處理設(shè)施，不可避免地出現(xiàn)工業(yè)廢水接入城鎮(zhèn)污水處理廠的情況。陽光時(shí)代律師事務(wù)所近年在生態(tài)環(huán)境立法、執(zhí)法和司法領(lǐng)域積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，本文將結(jié)合實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)重點(diǎn)從法律理論和實(shí)務(wù)的視角研究“因進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致的出水超標(biāo)”問題的解決路徑，透過表象看本質(zhì)，以現(xiàn)行法律法規(guī)為依據(jù)，以地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為參考，以法律主體、法律關(guān)系、法律責(zé)任為主線進(jìn)行論述，最后試圖提出行之有效的建議。

一、 城鎮(zhèn)污水處理廠進(jìn)水與出水監(jiān)管職責(zé)現(xiàn)狀與問題

在現(xiàn)行有效的法律制度框架內(nèi)，城鎮(zhèn)污水處理的進(jìn)水和出水分屬不同的行政機(jī)關(guān)監(jiān)管，監(jiān)管職責(zé)不清和銜接不暢或許是形成進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)問題的主要原因，也導(dǎo)致應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任的產(chǎn)污主體逃脫監(jiān)督，使得城鎮(zhèn)污水廠承擔(dān)的法律責(zé)任顯得過重。

（一）進(jìn)水監(jiān)管與出水監(jiān)管職責(zé)分配不同

依據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》《城鎮(zhèn)排水與污水處理?xiàng)l例》等法律法規(guī)，將各部門的職責(zé)整理如下：

上表可以看出，排水戶違法納管排放的法律責(zé)任與城鎮(zhèn)污水處理廠違法排放由不同部門監(jiān)管，且法律責(zé)任差異較大。城鎮(zhèn)污水處理廠的進(jìn)水也就是排水戶的納管排水行為由排水部門監(jiān)管，排水戶無證或違證納管排水的法律責(zé)任，最高是 50 萬元罰金，而城鎮(zhèn)污水處理廠的排放由生態(tài)環(huán)境部門監(jiān)管，違法處罰的罰金最高是排水戶的一倍。此外，由于城鎮(zhèn)污水處理廠依據(jù)《財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于印發(fā)<資源綜合利用產(chǎn)品和勞務(wù)增值稅優(yōu)惠目錄>的通知》(財(cái)稅〔2015〕78 號(hào))規(guī)定享有增值稅即征即退的優(yōu)惠政策，但是如果有環(huán)保處罰(1 萬元以上)則 36 個(gè)月內(nèi)不能享受。因此，在因排水戶違法排放導(dǎo)致城鎮(zhèn)污水處理廠無法處理、被動(dòng)違法時(shí)，寧可停產(chǎn)也不超標(biāo)排放，避免產(chǎn)生罰單進(jìn)而影響退稅，不能退稅的損失，遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于因超標(biāo)排放受到的處罰。此外從法律救濟(jì)的途徑看，因?yàn)槌擎?zhèn)污水處理廠依法只與排水部門簽訂合同，這些損失也無處追償。

那么，為什么未經(jīng)預(yù)處理或處理不達(dá)標(biāo)的污水排入污水管網(wǎng)的行為能長(zhǎng)期存在呢?這與污水管網(wǎng)的監(jiān)管密切相關(guān)，《城鎮(zhèn)排水與污水處理?xiàng)l例》中僅規(guī)定污水管網(wǎng)建設(shè)主體為縣級(jí)以上地方人民政府，并未規(guī)定具體監(jiān)管部門，實(shí)踐中污水管網(wǎng)的監(jiān)管，主要由市政部門或者住建部門負(fù)責(zé)，而監(jiān)管城鎮(zhèn)污水處理廠是排水部門，因此存在至少兩到三個(gè)部門職責(zé)的交叉。同時(shí)，污水管網(wǎng)與污水處理設(shè)施建設(shè)不同步的情形在全國(guó)各地普遍存在，污水實(shí)際處理能力與設(shè)計(jì)能力存在明顯差異。但值得一提的是，近年已出現(xiàn)單獨(dú)的市政排水管網(wǎng) PPP 項(xiàng)目，和廠網(wǎng)一體化的項(xiàng)目，是解決問題的一個(gè)方向，但對(duì)于歷史遺留問題，仍需關(guān)注和對(duì)待。

(二)排水戶排入管網(wǎng)的污水水質(zhì)監(jiān)管存在盲區(qū)

生態(tài)環(huán)境部門和城鎮(zhèn)排水主管部門依法應(yīng)當(dāng)監(jiān)測(cè)排水戶出水水質(zhì)水量，若發(fā)生進(jìn)水水質(zhì)超標(biāo)情況，政府應(yīng)當(dāng)在接收?qǐng)?bào)告后核查處理具體情況。然而在實(shí)踐中，排水部門在向排水戶發(fā)放排水許可證之后通常不會(huì)對(duì)排水戶的水質(zhì)水量進(jìn)行定期監(jiān)測(cè)。生態(tài)環(huán)境主管部門對(duì)重點(diǎn)排污單位出水水質(zhì)的監(jiān)管是較為嚴(yán)格的，通過在線監(jiān)測(cè)系統(tǒng)可以實(shí)時(shí)了解排水水質(zhì)水量情況，以北京市為例，2019 年重點(diǎn)排污單位以工業(yè)企業(yè)、醫(yī)院以及城鎮(zhèn)公共設(shè)施(包括污水處理廠、垃圾焚燒廠)等排水戶為主，然而由于執(zhí)法人員和資源有限，生態(tài)環(huán)境部門對(duì)非重點(diǎn)排污單位的監(jiān)管較為松弛，非重點(diǎn)排污單位中小型工業(yè)企業(yè)、餐飲企業(yè)、酒店服務(wù)企業(yè)等均可能存在超標(biāo)排放污水的行為，但這些企業(yè)恰恰是出水水質(zhì)監(jiān)管的盲區(qū)，未進(jìn)行預(yù)處理，或者處理未符合接收標(biāo)準(zhǔn)就排水。

問題的本質(zhì)依舊是監(jiān)管機(jī)制由于分頭管理和聯(lián)動(dòng)機(jī)制缺失，讓違法者鉆了空子。由于排水來源廣泛，既有來自餐廳和小區(qū)居民的生活污水，也有工廠產(chǎn)生的工業(yè)廢水(見下圖 2)，而城鎮(zhèn)污水處理廠的處置能力在設(shè)計(jì)之初就已經(jīng)確定，包括污染物種類、數(shù)量和處置方式等，一旦來水超出處置能力范圍(調(diào)節(jié)能力也有一定的限度，因此不作為考量因素)，都會(huì)對(duì)城鎮(zhèn)污水處理廠造成結(jié)構(gòu)性障礙，詳見下圖(圖一)：

由于城鎮(zhèn)污水處理廠對(duì)進(jìn)水的來源無法直接了解，包括廢水來源、污染物因子和數(shù)量等詳細(xì)情況，雖然《城鎮(zhèn)排水與污水處理?xiàng)l例》為污水處理運(yùn)營(yíng)單位設(shè)定了監(jiān)測(cè)進(jìn)水水質(zhì)的義務(wù)，但是由于我國(guó)法律法規(guī)并無城鎮(zhèn)污水處理廠進(jìn)水口須安裝在線監(jiān)測(cè)裝置的強(qiáng)制性規(guī)定，排水戶不定時(shí)排放廢水，加上還存在排入污水管網(wǎng)后的混合和滯留過程，城鎮(zhèn)污水處理廠確實(shí)無法實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)進(jìn)水水質(zhì)，即使安裝了在線監(jiān)測(cè)裝置，也無法實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)很多工業(yè)特征污染物，如苯胺、多環(huán)芳烴等難于被生物降解的工業(yè)污染物。

(三)排水戶的主體責(zé)任通過排水許可和 PPP 協(xié)議安排弱化甚至是逃脫

污染者擔(dān)責(zé)是生態(tài)環(huán)境法律領(lǐng)域明確的基本原則，但是實(shí)踐中，由于監(jiān)管責(zé)任的部門化和政府在 PPP 協(xié)議中的主導(dǎo)作用，弱化了排水戶(包括合法和非法)在城鎮(zhèn)污水處理中的主體責(zé)任。首先，排水部門通過行政許可確定了向城鎮(zhèn)管網(wǎng)排放廢水的合法性，其次，政府通過 PPP 協(xié)議安排，明確了城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施的進(jìn)水指標(biāo)，而這些指標(biāo)在日常運(yùn)營(yíng)中是否能符合，作為合同主體的政府一方，卻不參與履約活動(dòng)，也就因此導(dǎo)致發(fā)生進(jìn)水超標(biāo)或者水量超標(biāo)問題時(shí)，污水處理單位無法直接與產(chǎn)污方對(duì)話，追究政府部門違約責(zé)任則更顯得力不從心。最后，作為監(jiān)管主體的政府部門，既不是產(chǎn)污方，也不是污水處理方，盡管是合同主體，但是要求其承擔(dān)違約責(zé)任，與事實(shí)不符，理論上也講不通。

(四)環(huán)境行政執(zhí)法中是否應(yīng)考慮因第三方過錯(cuò)導(dǎo)致的超標(biāo)行為

多數(shù)環(huán)境執(zhí)法人員認(rèn)為，這是一個(gè)兩難的選擇，一是現(xiàn)行法律沒有明確規(guī)定這種情形下可以減輕或者免除責(zé)任，但是處罰對(duì)城鎮(zhèn)污水處理廠又感覺顯失公平，二是客觀上這種超標(biāo)排放的行為確實(shí)給生態(tài)環(huán)境帶來更大負(fù)荷，甚至是損害。2018 年河北省生態(tài)環(huán)境廳、住房與城鄉(xiāng)建設(shè)廳等部門聯(lián)合發(fā)布的《城鎮(zhèn)污水處理城市黑臭水體整治專項(xiàng)行動(dòng)方案》中提出“各部門在執(zhí)法中對(duì)污水處理廠出水超標(biāo)問題要根據(jù)進(jìn)水參數(shù)區(qū)別對(duì)待，對(duì)于對(duì)于污水處理廠管理不善等原因造成污水處理廠出水水質(zhì)超標(biāo)的，排水和環(huán)保主管部門要加強(qiáng)監(jiān)管，要求限期整改。對(duì)確因進(jìn)水水質(zhì)和水量發(fā)生重大變化導(dǎo)致出水水質(zhì)超標(biāo)的，環(huán)保和排水主管部門要依法從輕或減免對(duì)其處理(處罰)。(責(zé)任單位：省住建廳、省環(huán)保廳) ”由此可見，已有地方從實(shí)際執(zhí)行中考慮了這個(gè)因素。

那么究竟誰應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任?是否有更優(yōu)方案呢?地方上是否有些先行先試的經(jīng)驗(yàn)或者教訓(xùn)?

二、 地方監(jiān)管中的創(chuàng)新實(shí)踐

為理順排水、管網(wǎng)與污水處理的關(guān)系，地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，在自主權(quán)范圍內(nèi)嘗試了一些探索，通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)了一些創(chuàng)新的、合乎當(dāng)?shù)匦枨蟮谋O(jiān)管模式。

(一)污水處理廠進(jìn)水與出水的監(jiān)管既有分頭而治也有合并監(jiān)管

這類監(jiān)管模式可以分為三類，第一類，進(jìn)水與出水分由兩個(gè)部門監(jiān)管，比如，北京市和上海市由水務(wù)局負(fù)責(zé)城鎮(zhèn)排水與污水處理的監(jiān)督管理，由排水管理處具體實(shí)施職能;遼寧省沈陽市由城市建設(shè)管理局負(fù)責(zé)排水與污水處理的監(jiān)督管理，由排水管理處具體實(shí)施，出水監(jiān)管由生態(tài)環(huán)境部門監(jiān)管。湖南省常德市市政公用事業(yè)局承擔(dān)污水處理等市政設(shè)施建設(shè)維護(hù)和管理工作。

第二類，由水務(wù)部門統(tǒng)一監(jiān)管，比如深圳市設(shè)立水務(wù)局，統(tǒng)一負(fù)責(zé)環(huán)境保護(hù)工作與排水與污水處理工作等。

第三類，由生態(tài)環(huán)境部門統(tǒng)一監(jiān)管，例如，根據(jù)山東省環(huán)境保護(hù)廳制定《全省城市污水處理廠水質(zhì)監(jiān)管辦法(試行)》(魯環(huán)發(fā)(2007)67 號(hào))，山東省內(nèi)各級(jí)生態(tài)環(huán)境部門負(fù)責(zé)污水處理廠的全程監(jiān)管。

綜合來看，三種模式中統(tǒng)一監(jiān)管的模式對(duì)本次研究的問題解決更有幫助，但實(shí)際效果如何，仍需進(jìn)一步跟蹤調(diào)研。

(二)污水管網(wǎng)與污水處理設(shè)施建設(shè)和監(jiān)管

1. 同一監(jiān)管主體

部分地方政府為了降低職能交叉和跨部門協(xié)調(diào)的問題，將城鎮(zhèn)排水與污水處理建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理工作交由同一個(gè)部門進(jìn)行管理，包括污水管網(wǎng)和污水處理的編制規(guī)劃、建設(shè)和維護(hù)等。例如，廣東省的珠海市和深圳市設(shè)立了水務(wù)局，負(fù)責(zé)地區(qū)污水管網(wǎng)和污水處理設(shè)施的建設(shè)和管理;安徽省銅陵市在機(jī)構(gòu)職能調(diào)整中，將原銅陵市水利局和建設(shè)局承擔(dān)的水務(wù)行政管理職責(zé)，統(tǒng)一交由市水務(wù)局行使。這種方式解決了管網(wǎng)與污水處理設(shè)施不同步的情形，當(dāng)然或多或少會(huì)造成重事前建設(shè)、輕事中事后監(jiān)管的局面。

2. 不同監(jiān)管主體

多數(shù)地方采用的是“建管分離”模式，即由一個(gè)部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目的前期建設(shè)工作，由另外一個(gè)部門負(fù)責(zé)污水處理設(shè)施后續(xù)運(yùn)營(yíng)管理工作。例如北京市水務(wù)局統(tǒng)一負(fù)責(zé)污水處理相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、維護(hù)、和管理工作，由北京市城市管理委員會(huì)管理市政管線建設(shè)，這種情況下就出現(xiàn)了不同步的情況，比如高碑店區(qū)域污水處理廠已建成投營(yíng)，但管網(wǎng)建設(shè)跟不上的情況，區(qū)域內(nèi)企業(yè)想納管需自籌經(jīng)費(fèi)解決。

(三)工業(yè)廢水納管監(jiān)管的地方實(shí)踐

客觀上城鎮(zhèn)污水處理廠的納水范圍不可避免地存在工業(yè)企業(yè)，或者新增工業(yè)企業(yè)，因此在沒有工業(yè)污水處理廠的情況下，完全禁止工業(yè)廢水接入城鎮(zhèn)污水處理廠不切實(shí)際。在區(qū)域內(nèi)沒有工業(yè)污水處理廠的情況下，工業(yè)廢水無處排放，相比直接外排環(huán)境，倒不如納管排入城鎮(zhèn)污水處理廠以減輕對(duì)生態(tài)環(huán)境的負(fù)荷，兩害相遇取其輕。

我國(guó)部分地區(qū)出臺(tái)了關(guān)于工業(yè)廢水納管的地方政策。例如，蘇州市水務(wù)局、蘇州市環(huán)境保護(hù)局 2018 年 1 月 9 日發(fā)布的《城鎮(zhèn)污水廠接納處理工業(yè)廢水管理暫行辦法》(下稱“蘇州暫行辦法”)，對(duì)工業(yè)廢水排入城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)設(shè)置了接管條件以及不得納管的條件和書面審查制度，將接入工業(yè)廢水的城鎮(zhèn)污水處理廠作為書面審查主體之一，給了城鎮(zhèn)污水處理運(yùn)營(yíng)單位有機(jī)會(huì)且有權(quán)利對(duì)自己“吃不下”的工業(yè)廢水說不，從根本上解決進(jìn)水超標(biāo)的問題。另外，《蘇州暫行辦法》規(guī)定，城鎮(zhèn)污水處理廠可以通過安裝在工業(yè)企業(yè)污水排放口的遠(yuǎn)程采樣設(shè)備，實(shí)時(shí)掌握工業(yè)企業(yè)的排水水質(zhì)，短時(shí)間內(nèi)就可實(shí)現(xiàn)溯源。

三、 城鎮(zhèn)污水處理廠運(yùn)營(yíng)模式與法律責(zé)任的關(guān)聯(lián)性分析

近年，從中央至各級(jí)地方政府實(shí)施了一系列鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入污水處理行業(yè)的政策和制度，污水處理 PPP 項(xiàng)目一方面活躍了這個(gè)產(chǎn)業(yè)和市場(chǎng)，但同時(shí)也因法律責(zé)任不清晰埋下了風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)踐中政府與企業(yè)之間的這種合作模式，一方面是公法層面，授予許可和監(jiān)管，即政府擔(dān)任家長(zhǎng)式的管理者，另一方面是私法中的合同相對(duì)方，需承擔(dān)合同約定的權(quán)利和義務(wù)，并在違約時(shí)承擔(dān)責(zé)任。這種理想狀態(tài)在現(xiàn)實(shí)中屢屢受挫，作為被監(jiān)管的對(duì)象，污水處理運(yùn)營(yíng)單位一般不愿、也不敢向自己的監(jiān)管部門追究違約責(zé)任，除非萬般無奈。本部分將系統(tǒng)梳理污水處理廠的運(yùn)營(yíng)模式、政府和污水處理運(yùn)營(yíng)單位的義務(wù)和法律責(zé)任規(guī)定，尋找與進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致污水超標(biāo)問題的關(guān)系及破解對(duì)策。