王夏暉等：我國(guó)土壤污染防治總體進(jìn)展與新時(shí)期推進(jìn)思路

環(huán)境修復(fù)網(wǎng)訊:黨的十九大報(bào)告明確提出，要強(qiáng)化土壤污染管控和修復(fù)。2018年，在全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要全面落實(shí)土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃， 強(qiáng)化土壤污染管控和修復(fù)，有效防范風(fēng)險(xiǎn)，讓老百姓吃得放心、住得安心。習(xí)近平生態(tài)文明思想和習(xí)近平總書記關(guān)于土壤污染防治的系列重要指示，為做好新時(shí)代土壤生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作提供了強(qiáng)大的思想指引和根本遵循。

自2016年《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（以下簡(jiǎn)稱《土十條》）實(shí)施以來，圍繞保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和人居環(huán)境安全，國(guó)家頒布實(shí)施《土壤污染防治法》，組織開展全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查，推動(dòng)建立各級(jí)土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控體系，土壤污染防治工作取得明顯進(jìn)展， 土壤環(huán)境管理“四梁八柱”制度體系基本建立。但由于我國(guó)土壤污染防治工作起步較晚，各項(xiàng)工作基礎(chǔ)較弱，土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控形勢(shì)依然嚴(yán)峻。為打好升級(jí)版的污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，深化凈土保衛(wèi)戰(zhàn)，助力美麗中國(guó)建設(shè)，需要在新時(shí)期生態(tài)環(huán)境保護(hù)總體戰(zhàn)略思想指引下，系統(tǒng)總結(jié)土壤污染防治進(jìn)展，找出差距和短板， 明確未來一段時(shí)期土壤污染防治重點(diǎn)方向。

我國(guó)土壤污染防治總體進(jìn)展

近年來，土壤污染防治已經(jīng)成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要內(nèi)容，國(guó)家將其納入污染防治三大攻堅(jiān)戰(zhàn)和糧食安全省長(zhǎng)責(zé)任制目標(biāo)考核，并將土壤環(huán)境指標(biāo)作為美麗中國(guó)建設(shè)評(píng)估指標(biāo)體系的重要內(nèi)容。各地區(qū)、各部門深入貫徹黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土壤污染防治的決策部署，以保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和人居環(huán)境安全為底線，堅(jiān)持預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先、風(fēng)險(xiǎn)管控，全面打響凈土保衛(wèi)戰(zhàn)，土壤污染防治各項(xiàng)工作穩(wěn)步推進(jìn)。

土壤環(huán)境法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系建立健全。基本建立了“一法兩標(biāo)三部令”土壤污染防治法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系，尤其是《土壤污染防治法》頒布實(shí)施，填補(bǔ)了我國(guó)土壤污染防治領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)法律空白。修訂《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》，制定污染地塊、農(nóng)用地、工礦用地土壤環(huán)境管理辦法等部門規(guī)章，制／修訂農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控、建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控、農(nóng)用污泥中污染物控制、肥料中有毒有害物質(zhì)限量要求等標(biāo)準(zhǔn)，修訂發(fā)布《建設(shè)用地土壤污染狀況調(diào)查技術(shù)導(dǎo)則》《農(nóng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量類別劃分技術(shù)指南》等技術(shù)規(guī)范性文件。印發(fā)實(shí)施《建設(shè)用地土壤污染狀況調(diào)查、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管控及修復(fù)效果評(píng)估報(bào)告評(píng)審指南》和《土壤環(huán)境影響評(píng)價(jià)相關(guān)技術(shù)導(dǎo)則》。按照《土十條》要求，在較短時(shí)間內(nèi)，基本建立了我國(guó)土壤環(huán)境法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系，成為各地、各部門實(shí)施土壤污染防治的基礎(chǔ)依據(jù)。

土壤污染基礎(chǔ)調(diào)查和信息共建共享有序推進(jìn)。開展全國(guó)性土壤污染狀況詳查工作，基本摸清我國(guó)農(nóng)用地土壤污染的面積、分布及其對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的影響， 開展重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)用地土壤污染狀況調(diào)查，取得了階段成果。初步建成國(guó)家土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)，基本實(shí)現(xiàn)所有土壤類型、縣域和主要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地全覆蓋。部署應(yīng)用全國(guó)土壤環(huán)境信息管理平臺(tái)，生態(tài)環(huán)境部、自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等相關(guān)部委的土壤環(huán)境數(shù)據(jù)資源實(shí)現(xiàn)共享。

工農(nóng)城土壤污染源頭防控不斷強(qiáng)化。目前，各地均已建立土壤污染重點(diǎn)監(jiān)管單位名錄，涉及萬(wàn)余家企業(yè)，17個(gè)省份、138個(gè)縣在礦產(chǎn)資源開發(fā)活動(dòng)集中區(qū)實(shí)行重點(diǎn)污染物特別排放限值。指導(dǎo)各地更新完善全口徑涉重金屬重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)清單，組織各地開展涉鎘等重金屬重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)排查整治。非正規(guī)垃圾堆放點(diǎn)、工業(yè)固體廢物堆存場(chǎng)所等整治工作按計(jì)劃推進(jìn)。積極開展化肥、農(nóng)藥使用量零增長(zhǎng)行動(dòng)，推動(dòng)廢棄農(nóng)膜和農(nóng)藥包裝廢棄物回收處置。源頭防控工作的加強(qiáng)，為有效管控土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)提供了基本前提條件。

土地資源利用的環(huán)境安全保障體系日益完善。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部組織召開全國(guó)受污染耕地安全利用現(xiàn)場(chǎng)推進(jìn)暨聯(lián)合攻關(guān)會(huì)議，會(huì)同生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好受污染耕地安全利用工作的通知》，對(duì)耕地土壤污染防治進(jìn)行部署，指導(dǎo)各地推進(jìn)耕地質(zhì)量類別劃定和受污染耕地安全利用工作，出臺(tái)《輕中度污染耕地安全利用與治理修復(fù)推薦技術(shù)名錄（2019年版）》，指導(dǎo)各地落實(shí)安全利用技術(shù)措施。在建設(shè)用地準(zhǔn)入管理方面，各地基本建立污染地塊再開發(fā)利用準(zhǔn)入管理機(jī)制，省會(huì)城市建立了污染地塊名錄。嚴(yán)格落實(shí)《土壤污染防治法》要求，絕大部分省份已建立建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)名錄。相關(guān)部門結(jié)合推進(jìn)城鎮(zhèn)人口密集區(qū)危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)搬遷改造，推動(dòng)依法開展騰退土地土壤污染監(jiān)管工作。污染地塊再開發(fā)利用不當(dāng)導(dǎo)致的人居環(huán)境安全事件基本消除。

先行先試取得一大批典型經(jīng)驗(yàn)和模式。有序推進(jìn)浙江臺(tái)州、湖北黃石、湖南常德、廣東韶關(guān)、廣西河池、貴州銅仁、雄安新區(qū)七個(gè)國(guó)家土壤污染綜合防治先行區(qū)建設(shè)。臺(tái)州市探索形成醫(yī)化、電鍍行業(yè)“四架空”模式，總結(jié)出污染土壤風(fēng)險(xiǎn)管控與修復(fù)典型經(jīng)驗(yàn)，相關(guān)案例入選美麗中國(guó)先鋒榜。常德市持續(xù)推進(jìn)石門雄黃礦砷污染治理等土壤污染治理修復(fù)和風(fēng)險(xiǎn)管控項(xiàng)目。河池市將脫貧攻堅(jiān)與土壤污染治理和特色農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合，大力推進(jìn)重點(diǎn)地區(qū)受污染耕地安全利用。貴州銅仁萬(wàn)山區(qū)敖寨侗族鄉(xiāng)探索利用受污染耕地空間發(fā)展食用菌，取得較好效果，對(duì)當(dāng)?shù)刎毨丝诿撠氁舶l(fā)揮了積極作用。國(guó)家土壤污染治理與修復(fù)技術(shù)應(yīng)用試點(diǎn)按計(jì)劃實(shí)施，初步形成一批建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控與治理修復(fù)以及受污染農(nóng)用地土壤安全利用的典型技術(shù)模式。

分工負(fù)責(zé)聯(lián)合實(shí)施的工作機(jī)制趨于完善。國(guó)家層面建立了11個(gè)部門組成的全國(guó)土壤污染防治部際協(xié)調(diào)小組，定期研究解決土壤污染防治重大問題。生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合發(fā)展改革委等12個(gè)部門印發(fā)《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施情況評(píng)估考核規(guī)定（試行）》，發(fā)揮評(píng)估考核指揮棒作用，加快推動(dòng)各地土壤污染防治有關(guān)任務(wù)落地實(shí)施。建立土壤污染防治資金保障機(jī)制，中央財(cái)政設(shè)立土壤防治專項(xiàng)資金，支持土壤污染狀況調(diào)查、風(fēng)險(xiǎn)管控與修復(fù)等工作，部分省份設(shè)立省級(jí)污染防治專項(xiàng)資金。財(cái)政部會(huì)同有關(guān)部門印發(fā)《土壤污染防治基金管理辦法》，指導(dǎo)各地建立省級(jí)土壤污染防治基金?？萍疾吭O(shè)立國(guó)家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃“場(chǎng)地土壤污染成因與治理技術(shù)”專項(xiàng)，逐步提升土壤污染防治科技支撐能力。

總體來看，《土十條》實(shí)施以來，按照“打基礎(chǔ)、建體系、防風(fēng)險(xiǎn)、守底線”的總體思路，緊密圍繞保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和人居環(huán)境安全，我國(guó)土壤污染防治體系從無到有，地方實(shí)踐有序推進(jìn)，為“十四五” 時(shí)期深化土壤污染防治奠定了較好基礎(chǔ)。但隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)由高速增長(zhǎng)階段向高質(zhì)量發(fā)展階段轉(zhuǎn)變，通過城市“退二進(jìn)三”、人口密集區(qū)危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)搬遷改造、落后產(chǎn)能淘汰等發(fā)現(xiàn)的污染地塊增多，加之各類污染物排放量仍較高、歷史遺留污染問題逐步顯現(xiàn)、土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和治理技術(shù)體系尚不完善等因素，土壤污染防治形勢(shì)依然嚴(yán)峻。

我國(guó)土壤污染防治總體進(jìn)展新時(shí)期推進(jìn)土壤污染防治思路探討

未來一段時(shí)期，是深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想、全面啟動(dòng)美麗中國(guó)建設(shè)、推動(dòng)實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)的首個(gè)五年，是我國(guó)開啟第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)的起步期和奠基期，也是持續(xù)深入實(shí)施《土十條》和貫徹落實(shí)《土壤污染防治法》的關(guān)鍵五年，具有重要的歷史與戰(zhàn)略意義。為更好地推進(jìn)凈土保衛(wèi)戰(zhàn)，堅(jiān)持依法治土、科學(xué)治土、精準(zhǔn)治土，推動(dòng)土壤污染防治治理體系和治理能力現(xiàn)代化，助力美麗中國(guó)建設(shè)，建議著重在五個(gè)方面加大土壤污染防治推進(jìn)力度。

一是持續(xù)健全土壤污染防治法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系，推進(jìn)“依法治土”。根據(jù)新時(shí)期土壤污染防治工作特點(diǎn)和需求，進(jìn)一步完善《土壤污染防治法》配套政策和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，健全土壤污染防治聯(lián)動(dòng)監(jiān)管機(jī)制，研究制定土壤污染責(zé)任認(rèn)定辦法、土壤生態(tài)環(huán)境損害賠償辦法等規(guī)章，建立健全“依法治土”的制度體系，強(qiáng)化法律法規(guī)和制度約束。開展土壤污染防治基金運(yùn)行模式探索，建立多元化資金籌措機(jī)制。研究制定扶持土壤污染治理與修復(fù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)指導(dǎo)意見，規(guī)范從業(yè)單位活動(dòng)。建立適合我國(guó)國(guó)情的土壤污染綠色可持續(xù)風(fēng)險(xiǎn)管控制度，制定綠色可持續(xù)風(fēng)險(xiǎn)管控效果評(píng)估指標(biāo)體系和方法。

二是加快提升土壤環(huán)境治理能力現(xiàn)代化水平，補(bǔ)齊“最弱短板”。監(jiān)管能力是土壤環(huán)境管理體系中最薄弱的環(huán)節(jié)。應(yīng)充分發(fā)揮土壤污染防治目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)機(jī)制作用，進(jìn)一步壓實(shí)屬地政府責(zé)任，推動(dòng)土壤環(huán)境監(jiān)管、監(jiān)測(cè)、執(zhí)法能力建設(shè)，加強(qiáng)土壤環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)、人員隊(duì)伍和執(zhí)法能力建設(shè)，提高專業(yè)化水平和軟硬件條件，建立監(jiān)管人員培訓(xùn)和土壤污染防治宣傳體系。將土壤環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法作為環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容，全面提升各級(jí)土壤環(huán)境監(jiān)管能力，配備無人機(jī)、手持式土壤重金屬和有機(jī)污染物快速檢測(cè)儀等裝備。定期開展土壤環(huán)境執(zhí)法專項(xiàng)培訓(xùn)，加快大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、人工智能等信息化手段在土壤環(huán)境監(jiān)管領(lǐng)域的全面應(yīng)用。

三是強(qiáng)化土壤污染源頭防控綜合成效，實(shí)行“精準(zhǔn)治土”。開展重點(diǎn)區(qū)域土壤污染成因排查，查明土壤污染成因，追溯污染源頭，實(shí)施污染源整治，切斷污染物進(jìn)入土壤的途徑。以農(nóng)用地土壤詳查成果和土壤環(huán)境質(zhì)量類別劃分為基礎(chǔ)，進(jìn)一步查明農(nóng)用地污染成因，針對(duì)污染來源和途徑，采取針對(duì)性、精準(zhǔn)性措施。建立完善在產(chǎn)企業(yè)污染隱患排查和自行監(jiān)測(cè)制度，督促指導(dǎo)企業(yè)嚴(yán)格落實(shí)，持續(xù)有效防止有毒有害物質(zhì)滲漏、流失、揚(yáng)散而污染土壤。加強(qiáng)重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)和園區(qū)周邊土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)，建立土壤污染風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制。

四是實(shí)行建設(shè)用地全生命周期管理，實(shí)現(xiàn)“土盡其用”。建立建設(shè)用地全生命周期檔案，將地塊生產(chǎn)活動(dòng)信息以及地塊調(diào)查評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、管控和修復(fù)效果評(píng)估報(bào)告等信息，納入建設(shè)用地全生命周期檔案，為建設(shè)用地地塊建檔立卡，為每個(gè)污染地塊建立“身份證”。規(guī)范建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)名錄建立、管理、退出等流程管理，建立各部門土壤污染防治責(zé)任清單。加強(qiáng)與國(guó)土空間規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)的空間匹配，指導(dǎo)有條件地區(qū)探索建立利用衛(wèi)星遙感、在線視頻等形式進(jìn)行污染地塊開發(fā)利用監(jiān)控機(jī)制。探索建立工業(yè)產(chǎn)業(yè)調(diào)整、退城入園等過程中的土壤污染預(yù)防和再開發(fā)利用監(jiān)管機(jī)制，實(shí)現(xiàn)企業(yè)規(guī)劃布局、退出、調(diào)查評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管控與修復(fù)、再開發(fā)利用準(zhǔn)入等全過程有效監(jiān)管。針對(duì)大型污染地塊，結(jié)合城市規(guī)劃和景觀設(shè)計(jì)、市政工程管理、再開發(fā)利用，探索形成不同土地利用模式下的風(fēng)險(xiǎn)管控與修復(fù)技術(shù)、管理、工程評(píng)估等綜合管控模式。

五是實(shí)施農(nóng)用地分類管理和科學(xué)防控，實(shí)現(xiàn)“永續(xù)利用”。借鑒“河長(zhǎng)制”“湖長(zhǎng)制”工作經(jīng)驗(yàn)，探索建立“田長(zhǎng)制”，由各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)牽頭，負(fù)責(zé)行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)用地土壤污染防治。結(jié)合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，建立優(yōu)先保護(hù)類耕地保護(hù)措施清單和周邊禁入產(chǎn)業(yè)清單。依據(jù)農(nóng)用地質(zhì)量類別劃定成果，探索建立超篩選值耕地農(nóng)產(chǎn)品種植正負(fù)面清單，對(duì)種植正面清單內(nèi)農(nóng)作物的地塊，采取臨田檢測(cè)等管控風(fēng)險(xiǎn)；對(duì)種植負(fù)面清單內(nèi)農(nóng)作物的地塊，采取定期監(jiān)測(cè)、收獲物安全處置等措施。制定不同區(qū)域、不同作物類型、不同種植方式的農(nóng)用地安全利用技術(shù)規(guī)范。對(duì)已實(shí)現(xiàn)安全利用的受污染耕地，從農(nóng)產(chǎn)品臨田檢測(cè)、超標(biāo)糧食處置機(jī)制、農(nóng)產(chǎn)品安全追溯體系等方面加強(qiáng)管理，確保安全利用效果穩(wěn)定可持續(xù)。