中國環(huán)保PPP項目 需要警惕出現(xiàn)的10個問題

北極星環(huán)保網(wǎng)訊:由于對PPP的操作理念和目標定位存在分歧，對PPP作為促進城市建設(shè)及融資創(chuàng)新工具的具體操作存在不同理解。同時，由于我國PPP制度頂層設(shè)計不完善、投融資體制改革不到位、政府職能轉(zhuǎn)變滯后、社會資本投資權(quán)益保障制度缺失、政策及法律體系不完善、部門之間缺乏統(tǒng)一有效的協(xié)調(diào)機制、項目參與各方信用履約機制不健全、專業(yè)咨詢服務(wù)能力不足等原因，使得PPP模式在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的推廣應(yīng)用存在各種苗頭性、傾向性突出問題，應(yīng)該引起高度關(guān)注。

1.PPP引進的社會資本屬于股權(quán)投資，還是屬于各種名目繁多的事實上的明股實債？

我認為無論怎么強調(diào)PPP的治理能力、管理能力，PPP首要的功能還是融資功能。由于PPP融資所具有的特殊性，才衍生出這種模式所具有的促進改革、機制創(chuàng)新等輔助功能。

PPP融資的典型特點是有限追索或無追索項目融資，項目融資不同于企業(yè)融資、政府融資，它關(guān)注的不是目前的實力和水平，而是關(guān)注項目未來的現(xiàn)金流量水平。

但由于我國特許經(jīng)營模式未來使用者付費的市場容量、收費機制、排他性機制等不明確，政府付費也存在著政府的換屆和信用等問題，使得對PPP未來十年、二十年，甚至三十年的長期現(xiàn)金流量的預(yù)期困難，沒有信心，所以在這種情況下進行股權(quán)投資很困難，這就導致PPP從一種股權(quán)投資演變成一種必須給出合理回報水平，而且在一定時期之內(nèi)地方政府必須接手的投資模式。

這樣有一定的回報、一定的期限的融資方案，名義上是股本投資，實際上是債務(wù)投資，目前實際操作中已經(jīng)演變成各種名目的明股實債。

2.PPP引入社會資本是進行長期投資，還是過橋融資等各種類型的短期融資行為？

目前我國PPP最主要的參與主體，一是施工企業(yè)，二是各類基金投資人。施工企業(yè)追求的是短期的施工承包利潤，而各種各樣的基金投資者追求的是短期的財務(wù)回報。所以，PPP模式在事實上演變成各種類型的短期融資創(chuàng)新方式。

3.我國推廣應(yīng)用PPP模式的目的，是為了實現(xiàn)地方政府去杠桿，還是為各種加杠桿提供創(chuàng)新工具？

我國本輪大力推廣應(yīng)用PPP模式的目的，是為了解決地方平臺公司的債務(wù)風險問題，它是一種去杠桿的重要工具，但是目前在實際操作過程中，卻把PPP作為地方政府加杠桿的一種有效工具。因為在PPP模式下資本金可以由社會資本來出，債務(wù)資金可以通過實力雄厚的國有企業(yè)去進行融資。

股權(quán)融資雖由社會資本出資，但實際上是明股實債，債務(wù)資金要找當?shù)仄脚_公司進行接盤，最后都要轉(zhuǎn)化為地方政府的或有負債。作為人民的政府，對各種支出責任或有負債不可能置之不理，使得去杠桿成為了一種加杠桿的有效方式，而且大家用的不亦樂乎。

4.引入PPP模式的目的是為了動員民間投資參與市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還是套取各種名目的財政資金補助的創(chuàng)新工具？

PPP項目融資的本意，是政府的財政資金從項目的前期投資退出，不論是法國的特許經(jīng)營還是英國的PFI，強調(diào)的都是私人部門融資，二者的區(qū)別在于私人融資的回報機制不同，前者是使用者付費，后者是政府根據(jù)私人部門參與PPP項目運作的實際績效，通過購買服務(wù)的方式進行付費。

政府從項目前期投資中撤離的原因，一是財政缺乏資金，二是政府即便有資金，但由于使用效果差而轉(zhuǎn)由私人融資。我國PPP模式的操作情況完全相反，我們最大的印象就是政府特別有錢，以各種政府文件對PPP項目給于各種財政獎勵和優(yōu)惠政策。

各級地方政府及企業(yè)在巨大的政策誘惑下，將各種項目包裝成PPP項目，使得PPP成為申請政府各種財政資金補助、政府資金投入的有效方式，這就變相激勵大家把各種不適合采用PPP模式的項目都包裝成假PPP，甚至以國家的名義強制推廣應(yīng)用PPP模式。這種現(xiàn)象在我國當前非常流行。

5.開展PPP項目運作的目的是為了嚴格地方政府預(yù)算管理，還是為了突破預(yù)算約束提供具體手段？

這一輪大力推廣應(yīng)用PPP模式，是在新的預(yù)算法頒布實施之后。按照新的預(yù)算法，地方政府不得以平臺公司的名義進行變相融資，只能通過發(fā)行地方政府專項債券的方式進行負債融資。

我國的PPP模式強調(diào)地方政府可以和其下屬的平臺公司以PPP的名義進行合作，地方政府也可以與其下屬的國有企業(yè)、事業(yè)單位等以PPP的名義進行合作，再配合以各種形式的明股實債及地方平臺公司兜底等操作方式，使得PPP模式成為有效突破新頒布的預(yù)算法對地方政府的預(yù)算各種管理限制，并以各種各樣的創(chuàng)新方式增加地方政府的負債，有效突破了對地方政府負債進行限制的相關(guān)制度文件規(guī)定。