“十四五”時期須加快完善現代環(huán)境監(jiān)管體系

大氣網訊:黨的十八大以來，黨中央高度重視生態(tài)文明建設，始終把生態(tài)環(huán)境保護工作放在治國理政的突出位置，我國生態(tài)環(huán)境保護發(fā)生了歷史性、轉折性、全局性的變化。

2020年污染防治攻堅戰(zhàn)階段目標即將收官。針對“十四五”我國污染防治工作形勢等問題，中國經濟時報記者專訪了國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所環(huán)境政策研究室主任、研究員陳健鵬。

陳健鵬：“十四五”時期，我國環(huán)境質量改善速度將趨緩?！笆濉薄笆濉逼陂g，我國實施了水、氣、土污染防治行動計劃、污染防治攻堅戰(zhàn)等一系列重大舉措，污染防治取得了顯著成效，空氣、地表水環(huán)境質量已經顯著改善。依據“環(huán)境庫茲涅茨曲線”經驗規(guī)律，對比發(fā)達國家環(huán)境改善的歷程，我國已經跨越了“環(huán)境拐點”，進入到環(huán)境質量總體持續(xù)向好的階段。2013年至2019年，城市空氣質量已經顯著改善，但改善速度呈趨緩態(tài)勢。此外，和發(fā)達國家空氣污染改善的時序類似，我國在常規(guī)空氣污染問題改善的同時，臭氧的污染問題日益凸顯。

“十四五”時期，經濟增長和污染物排放已脫鉤進程進一步深化，經濟增長和環(huán)境監(jiān)管“再平衡”面臨更加復雜的形勢?！笆濉逼陂g，我國“環(huán)境違法是常態(tài)”的局面得到扭轉，系統性環(huán)境監(jiān)管失靈狀況得到顯著改善。隨著環(huán)境監(jiān)管有效性、一致性的提高，全社會環(huán)境守法水平顯著提升，企業(yè)治污成本逐步內部化，以此促進產業(yè)優(yōu)勝劣汰?！笆奈濉睍r期，我國仍處在工業(yè)化城鎮(zhèn)化的中后期階段，中美貿易摩擦和新冠肺炎疫情給經濟增長帶來了沖擊和不確定性?！笆奈濉睍r期，隨著人均收入水平的進一步提升，人民群眾對生態(tài)環(huán)境的要求更高。伴隨工業(yè)化城鎮(zhèn)化的環(huán)境事件、鄰避事件在“十三五”期間雖略呈下降趨勢，但在“十四五”期間仍將處于高發(fā)期。

“十四五”時期，我國環(huán)境治理體系建設進入“鞏固”“提升”階段。自《生態(tài)文明體制改革總體方案》實施以來，我國全面推進環(huán)境治理體系改革，環(huán)境法制、生態(tài)環(huán)保領域機構改革、問責機制、政策工具等多方面發(fā)生深刻變化，“大環(huán)保”的工作格局基本形成，多元參與的環(huán)境治理體系逐步形成。2020年是生態(tài)文明體制改革的重要節(jié)點。而推進難度大的重點改革舉措，如環(huán)保機構省以下垂改、生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法改革、排污許可制度等將在“十四五”期間接續(xù)深化、并進一步調整。

陳健鵬：從當前到2035年基本實現建成美麗中國的目標，大幅削減污染物排放仍然是環(huán)境治理的主線。污染防治既是不斷實現分階段目標的“攻堅戰(zhàn)”，更是一場“持久戰(zhàn)”。發(fā)展階段、產業(yè)結構、能源結構等因素，決定了我國污染防治的艱巨性和長期性。我國仍處在工業(yè)化、城市化的中后期階段，根據研判，從當前到2035年，我國主要工業(yè)產品生產、能源消費、機動車保有量等產生污染物排放的驅動因素仍處于“高位平臺期”甚至持續(xù)增長狀態(tài)。從中長期看，治污減排需要從改進環(huán)境監(jiān)管以及產業(yè)結構、能源結構、交通結構調整等多方著力。而加強和改進環(huán)境監(jiān)管仍將在中長期污染物減排中發(fā)揮主導作用。政府環(huán)境監(jiān)管存在短板，表現在以下幾個方面。

其一，在監(jiān)管組織體系和能力方面，環(huán)境監(jiān)管體系專業(yè)化水平和監(jiān)管能力存在短板，難以支撐精準、科學的監(jiān)管工作。環(huán)境監(jiān)管機構專業(yè)人員不足，污染源監(jiān)測體系薄弱，難以支撐專業(yè)化、精細化的監(jiān)管工作。

其二，在環(huán)境政策工具方面，排污許可制尚未做實，難以支撐環(huán)境統計、總量控制、環(huán)境保護稅、排污權交易及其他精細化政策工具有效應用。從形式上，我國的環(huán)境政策工具箱是完備的，而從內核上單項政策工具有效性不足，政策工具之間難以有機銜接。

其三，在政府環(huán)境監(jiān)管過程中，尚未建立環(huán)境監(jiān)管影響評估制度。這樣一來，就缺乏平衡環(huán)境監(jiān)管和產業(yè)發(fā)展、經濟增長的制度安排，環(huán)境政策制定出臺缺乏多方參與協調機制。從國際經驗來看，以成本收益分析為代表的環(huán)境政策影響評估制度是環(huán)境監(jiān)管過程中保障科學決策的重要制度安排，它能有效平衡利益相關者的利益，協調環(huán)境監(jiān)管和產業(yè)發(fā)展的關系。中美貿易摩擦和新冠肺炎疫情給經濟增長帶了沖擊和不確定性。當前和今后一個階段，我國經濟發(fā)展面臨的困難和形勢異常復雜，迫切需要在環(huán)境監(jiān)管影響評估制度等制度方面安排有所突破。

最后，對環(huán)境監(jiān)管者的監(jiān)督問責機制不健全，司法監(jiān)督、公眾監(jiān)督不足，而行政問責機制亟待改進。目前，生態(tài)環(huán)保領域的一些督察問責以“運動式”方式進行，在推動地方政府實現污染防治目標的過程中容易造成“重結果、輕過程”“層層加碼”以及治污行為違背規(guī)律的現象。

陳健鵬：首先，深化生態(tài)文明體制改革，核心是建設環(huán)境治理體系，推動建立依法、專業(yè)、透明、公開、可問責的現代環(huán)境監(jiān)管體系。要統籌推進環(huán)境監(jiān)管體系中問責機制、組織機構、政策工具三個方面的改革，制定污染防治行動計劃要與環(huán)境監(jiān)管體系建設有機銜接。穩(wěn)步推進環(huán)境監(jiān)管機構改革，提高環(huán)境監(jiān)管體系專業(yè)化水平，為精準執(zhí)法提供支撐。接續(xù)以排污許可制度改革為抓手，推動關鍵政策工具有效銜接，推動監(jiān)管方式轉變，提高環(huán)境監(jiān)管效能。建立環(huán)境監(jiān)管影響評估制度，在建立重大環(huán)境政策事前評估機制上所有突破，以此提高環(huán)境監(jiān)管科學決策水平?！笆奈濉睍r期，研究制定并出臺《重大環(huán)境政策影響評估辦法》，在重大環(huán)境政策實施的事前、事中、事后環(huán)節(jié)引入制度化的政策評估機制。

其次，堅持污染防治，從“攻堅戰(zhàn)”到“持久戰(zhàn)”，接續(xù)開展污染防治行動計劃。污染防治目標的時序要求、考核評價要以依法監(jiān)管為前提，要建立動態(tài)的目標調整機制，并與環(huán)境監(jiān)管體系改革有機銜接。在重點區(qū)域、流域，接續(xù)推進重點地區(qū)、流域生態(tài)環(huán)境保護工作。在環(huán)境治理市場體系方面，要壯大節(jié)能環(huán)保產業(yè)。接續(xù)推進重點行業(yè)超低排放改造。加強污水、垃圾處置設施建設。