七省市碳交易試點(diǎn)核查制度研究

大氣網(wǎng)訊:摘要：碳交易核查制度是建立碳交易政策公信力，實(shí)現(xiàn)公平、公正和透明的碳交易市場(chǎng)的核心手段和措施之一，本文系統(tǒng)研究分析了七省市碳交易試點(diǎn)在核查技術(shù)規(guī)范、核查機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理、復(fù)查實(shí)施三方面的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，并為全國碳市場(chǎng)核查制度建設(shè)提供借鑒。

關(guān)鍵詞：碳交易核查經(jīng)驗(yàn)

在碳交易制度實(shí)施過程中，真實(shí)、準(zhǔn)確的碳排放數(shù)據(jù)是碳交易政策的生命線和重要保障，因此，對(duì)企業(yè)提交的碳排放報(bào)告進(jìn)行核查是提高數(shù)據(jù)質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)碳交易市場(chǎng)公平、公正和透明的核心手段和措施之一。我國七省市碳交易試點(diǎn)自2013年陸續(xù)啟動(dòng)以來，已逐漸完善了碳交易制度的各技術(shù)要素，在核查制度方面的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)主要包括以下三個(gè)方面：一是制定核查技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，即對(duì)核查程序、核查內(nèi)容、核查報(bào)告進(jìn)行規(guī)定；二是對(duì)核查機(jī)構(gòu)進(jìn)行準(zhǔn)入和管理，即制定核查機(jī)構(gòu)的門檻標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管措施；三是對(duì)核查結(jié)果進(jìn)行復(fù)查和相關(guān)管理。

一、核查技術(shù)規(guī)范

各試點(diǎn)地區(qū)通常以規(guī)范性文件方式，對(duì)核查原則、目的、依據(jù)、流程、內(nèi)容以及核查報(bào)告的編寫等進(jìn)行具體規(guī)定，并制定了核查報(bào)告、核查計(jì)劃等文件模板，形成了完整的核查技術(shù)規(guī)范體系，見表1，并呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：

（一）核查技術(shù)規(guī)范和依據(jù)趨于一致

各地均要求第三方核查機(jī)構(gòu)應(yīng)以獨(dú)立、公正和保密的原則，經(jīng)過核查準(zhǔn)備、實(shí)施和報(bào)告編寫三個(gè)階段進(jìn)行核查工作。應(yīng)通過文件評(píng)審和現(xiàn)場(chǎng)訪問等方式對(duì)排放單位的基本情況、核算邊界、方法、數(shù)據(jù)（活動(dòng)水平、排放因子等）以及排放量等情況進(jìn)行核查和交叉核對(duì)，經(jīng)過內(nèi)部復(fù)核后提交核查報(bào)告和結(jié)論。

核查的目的是檢查企業(yè)是否按照行業(yè)核算指南的要求監(jiān)測(cè)和報(bào)告了排放數(shù)據(jù)，因此各地已頒布的排放核算指南是核查工作的基本技術(shù)依據(jù)。大部分試點(diǎn)地區(qū)發(fā)布了分行業(yè)的核算指南，而深圳和重慶的核算指南沒有細(xì)分行業(yè)。核算方法不區(qū)分行業(yè)會(huì)影響排放數(shù)據(jù)計(jì)算的準(zhǔn)確性和科學(xué)性，進(jìn)而影響核查結(jié)果質(zhì)量。

（二）對(duì)監(jiān)測(cè)計(jì)劃的核查要求呈現(xiàn)差異

監(jiān)測(cè)計(jì)劃將核算方法落實(shí)到具體監(jiān)測(cè)行動(dòng)，包括監(jiān)測(cè)范圍、方式、頻次、人員以及質(zhì)量控制措施等，是企業(yè)進(jìn)行排放核算的最重要基礎(chǔ)、是核查機(jī)構(gòu)進(jìn)行核查的最重要依據(jù)之一。多數(shù)試點(diǎn)都規(guī)定了監(jiān)測(cè)計(jì)劃要求（但缺少模版，大多流于形式），有的地區(qū)還要求企業(yè)在監(jiān)測(cè)期開始前向主管部門提交和備案監(jiān)測(cè)計(jì)劃。因此這些地區(qū)在核查規(guī)范中要求對(duì)企業(yè)實(shí)施監(jiān)測(cè)計(jì)劃的情況以及監(jiān)測(cè)活動(dòng)與備案計(jì)劃的符合性進(jìn)行核查，監(jiān)測(cè)計(jì)劃是核查過程的重要組成部分。

（三）文件模板詳細(xì)程度各異，是影響核查質(zhì)量的潛在因素

核查報(bào)告是確認(rèn)企業(yè)排放量的最重要依據(jù)，其編寫質(zhì)量反映了整體核查工作的科學(xué)性和可信度。其中北京和上海對(duì)核查報(bào)告的編寫要求最詳盡，北京還根據(jù)歷史數(shù)據(jù)核查過程中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，針對(duì)核查報(bào)告的編寫制定了《北京市碳排放第三方核查報(bào)告編寫指南》，對(duì)核查報(bào)告中每項(xiàng)內(nèi)容都有統(tǒng)一詳細(xì)的書寫要求，使核查報(bào)告的編制實(shí)現(xiàn)了標(biāo)準(zhǔn)化，對(duì)提高核查質(zhì)量產(chǎn)生了積極影響。

另外，核查計(jì)劃的作用與企業(yè)進(jìn)行排放核算制定的監(jiān)測(cè)計(jì)劃相近，是核查工作的綱領(lǐng)，也是主管部門實(shí)施飛行檢查等監(jiān)管措施所需的必要信息。因此，上海、重慶、廣東、湖北和深圳要求核查機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)每個(gè)需核查的企業(yè)制定核查計(jì)劃，規(guī)定了包括被核查企業(yè)情況、核查準(zhǔn)則、核查小組構(gòu)成、核查日程等內(nèi)容的核查計(jì)劃模板。

二、核查機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理

對(duì)核查機(jī)構(gòu)事前、事中和事后的監(jiān)督管理是保障核查質(zhì)量的重要環(huán)節(jié)。各試點(diǎn)有些通過出臺(tái)專門的管理辦法，有些通過碳交易管理辦法或招標(biāo)文件等對(duì)核查機(jī)構(gòu)的管理做出規(guī)定要求，構(gòu)成了以監(jiān)管主體、監(jiān)管對(duì)象和監(jiān)管手段為主要內(nèi)容的監(jiān)管體系，見表2。監(jiān)管主體通常是地方發(fā)改委，只有深圳聯(lián)合地方市場(chǎng)監(jiān)管部門共同管理核查機(jī)構(gòu)。監(jiān)管對(duì)象無疑是核查機(jī)構(gòu)及其核查工作。而監(jiān)管手段是監(jiān)管體系的核心，監(jiān)管主體只有實(shí)施有效的管理手段才能實(shí)現(xiàn)保證核查質(zhì)量的目標(biāo)。

（一）事前監(jiān)管

試點(diǎn)地區(qū)大部分采取核查機(jī)構(gòu)備案制度，有的則采用招投標(biāo)方式，嚴(yán)格選拔，要求申請(qǐng)機(jī)構(gòu)在本地注冊(cè)或設(shè)有分支機(jī)構(gòu)，注冊(cè)資金達(dá)到一定規(guī)模，具有在企業(yè)排放核查、減排項(xiàng)目核查、清單編制、節(jié)能量審核、方法學(xué)開發(fā)等方面的業(yè)績(jī)，擁有一定數(shù)量的專業(yè)核查人員等。部分地區(qū)對(duì)核查機(jī)構(gòu)要求分專業(yè)領(lǐng)域取得核查資質(zhì)（北京、湖北、上海、廣東）。北京、深圳和湖北湖北對(duì)核查員備案有文件要求，但未公布備案核查員。還采取機(jī)構(gòu)和核查員雙備案方式加強(qiáng)管理。

（二）事中和事后監(jiān)管

對(duì)核查機(jī)構(gòu)的事中和事后監(jiān)管手段主要包括：現(xiàn)場(chǎng)檢查、對(duì)核查報(bào)告進(jìn)行復(fù)查、要求核查機(jī)構(gòu)提交年度工作報(bào)告、年度評(píng)估、罰款、黑名單、納入信用記錄以及取消備案等方式。

其中，現(xiàn)場(chǎng)檢查是指在收到核查機(jī)構(gòu)的核查計(jì)劃后，在不事先通知核查機(jī)構(gòu)的情況下在核查實(shí)施當(dāng)日直接到排放企業(yè)現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行飛行檢查；復(fù)查是指由專家或機(jī)構(gòu)對(duì)核查報(bào)告進(jìn)行第四方檢查；年度評(píng)估是指主管機(jī)構(gòu)通過建立評(píng)估核查機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)表現(xiàn)的指標(biāo)體系來定期對(duì)核查機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢查，根據(jù)評(píng)估結(jié)果可以對(duì)核查機(jī)構(gòu)進(jìn)行罰款、納入黑名單或信用記錄，甚至取消備案等處罰方式。

復(fù)查和年度評(píng)估是試點(diǎn)期間最常用的監(jiān)管手段，其中復(fù)查被所有試點(diǎn)采用，廣東和上海還對(duì)核查機(jī)構(gòu)進(jìn)行了制度化年度評(píng)估。

（三）服務(wù)模式

北京在后期、深圳在履約期階段都采取市場(chǎng)化方式，由企業(yè)自行選取核查機(jī)構(gòu)并支付核查費(fèi)用。其他試點(diǎn)均采用政府采購、委托方式購買核查機(jī)構(gòu)的服務(wù)。市場(chǎng)化方式導(dǎo)致核查工作出現(xiàn)利益共同體、企業(yè)與核查機(jī)構(gòu)合謀、以及惡性競(jìng)爭(zhēng)壓低價(jià)格等問題，損害了核查質(zhì)量和碳交易制度的公信力。

三、復(fù)查的實(shí)施與管理

在當(dāng)前控排企業(yè)報(bào)告水平和核查機(jī)構(gòu)能力不足的國情下，所有試點(diǎn)地區(qū)為保證數(shù)據(jù)質(zhì)量、提高數(shù)據(jù)可信度，又組織專家或機(jī)構(gòu)對(duì)核查結(jié)果進(jìn)行了復(fù)查。試點(diǎn)地區(qū)實(shí)施的復(fù)查工作可歸納為復(fù)查對(duì)象、主體、范圍、內(nèi)容和形式，以及管理等方面，見表3。endprint

核查機(jī)構(gòu)提交的核查報(bào)告（及企業(yè)排放報(bào)告）是復(fù)查對(duì)象。各地的復(fù)查主體不同，如北京、廣東組織專家進(jìn)行評(píng)審，深圳深圳由發(fā)改委委托深圳質(zhì)量強(qiáng)市促進(jìn)會(huì)組織專家評(píng)審。、重慶和天津由不參與核查工作的機(jī)構(gòu)進(jìn)行獨(dú)立第四方復(fù)查，上海和湖北由核查機(jī)構(gòu)之間交叉復(fù)查。在復(fù)查范圍方面，北京、天津、廣東和湖北對(duì)所有核查報(bào)告進(jìn)行了以文件評(píng)審為主的復(fù)查，北京又委托核查機(jī)構(gòu)對(duì)評(píng)審有問題、排放量波動(dòng)大的排放單位進(jìn)行再核查；天津又由第四方從每家核查機(jī)構(gòu)抽取一家企業(yè)，一同進(jìn)駐現(xiàn)場(chǎng)核查。深圳對(duì)管控單位總數(shù)10%—30%的核查報(bào)告進(jìn)行了抽查和重點(diǎn)檢查。上海和重慶則是對(duì)排放報(bào)告與核查報(bào)告相差明顯、年度排放量同比差異大或者企業(yè)對(duì)核查結(jié)果有異議的部分核查報(bào)告進(jìn)行了復(fù)查，復(fù)查比例約10%—30%。

絕大多數(shù)試點(diǎn)在履約前進(jìn)行復(fù)查，根據(jù)核查報(bào)告、復(fù)查結(jié)果、以及與控排企業(yè)溝通等方式核定最終排放量來完成履約。而深圳則在每年履約結(jié)束后進(jìn)行復(fù)查，若復(fù)查結(jié)果對(duì)履約產(chǎn)生影響，將對(duì)企業(yè)的履約做相應(yīng)調(diào)整。復(fù)查的主要內(nèi)容是檢查核查工作是否符合核查技術(shù)規(guī)范的要求，審核核查報(bào)告的完整性、規(guī)范性和數(shù)據(jù)合理性等。復(fù)查的形式包括書面審查和現(xiàn)場(chǎng)檢查、抽查。復(fù)查費(fèi)用均由試點(diǎn)地區(qū)財(cái)政承擔(dān)。

四、結(jié)論

碳交易政策在國內(nèi)是新生事物，各類相關(guān)方能力嚴(yán)重不足。在核查領(lǐng)域表現(xiàn)為核查機(jī)構(gòu)數(shù)量少、核查水平和人員欠缺等方面。試點(diǎn)地區(qū)對(duì)核查工作的各個(gè)環(huán)節(jié)制定和實(shí)施了不同形式的提高和保障質(zhì)量的手段，形成了比較規(guī)范、科學(xué)和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)暮瞬轶w系，在核查技術(shù)規(guī)范、核查機(jī)構(gòu)管理以及對(duì)核查結(jié)果進(jìn)行復(fù)查等方面為全國碳市場(chǎng)的建設(shè)提供了可借鑒的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。

首先，制定詳細(xì)的核查技術(shù)規(guī)范是核查制度的基本前提，技術(shù)規(guī)范應(yīng)以科學(xué)、合理的核算指南為主要依據(jù)，監(jiān)測(cè)計(jì)劃應(yīng)被納入行業(yè)核算指南和核查內(nèi)容要求，以保證數(shù)據(jù)質(zhì)量。深度規(guī)范核查報(bào)告和核查計(jì)劃編寫有助于提高核查質(zhì)量。

其次，對(duì)核查機(jī)構(gòu)和核查人員實(shí)行雙重準(zhǔn)入有助于加強(qiáng)對(duì)機(jī)構(gòu)和人員的管理，從而達(dá)到提高核查質(zhì)量的目的。對(duì)核查報(bào)告進(jìn)行復(fù)查和對(duì)核查機(jī)構(gòu)的定期評(píng)估是目前比較行之有效的事中和事后監(jiān)管手段。

最后，核查服務(wù)需要充足的經(jīng)費(fèi)、人員和時(shí)間以保障核查和數(shù)據(jù)質(zhì)量。