國(guó)外流域地區(qū)開發(fā)與治理經(jīng)驗(yàn)

環(huán)境修復(fù)網(wǎng)訊:長(zhǎng)江流域是我國(guó)重要的生物基因?qū)殠?kù)和生態(tài)安全屏障，也是國(guó)土空間開發(fā)重要的東西軸線，在區(qū)域發(fā)展總體格局中具有重要的戰(zhàn)略地位。推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的治理和發(fā)展，不僅可以縮小我國(guó)地區(qū)差異，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，也是“五位一體”總體布局下推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措。國(guó)外流域地區(qū)對(duì)江河治理和規(guī)劃管控起步較早，從早期注重航運(yùn)開發(fā)和洪水治理到現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)資源的綜合利用、環(huán)境治理與保護(hù)，在各異的發(fā)展背景下，這些國(guó)家形成了一些開發(fā)治理經(jīng)驗(yàn)。

三大流域地區(qū)概況

密西西比河全長(zhǎng)5970公里，是世界第四長(zhǎng)河，其干流流經(jīng)美國(guó)10個(gè)州，整個(gè)流域覆蓋全美31個(gè)州和加拿大2個(gè)省的部分地區(qū)，流域范圍總面積約322萬(wàn)平方公里。近百年來(lái)，隨著領(lǐng)土擴(kuò)張、鐵路、州際公路系統(tǒng)的建設(shè)，美國(guó)經(jīng)濟(jì)、人口重心不斷向西、向南遷移。國(guó)土開發(fā)格局的變化和運(yùn)輸方式的多元化，使得密西西比河水運(yùn)組織功能相對(duì)有所降低，流域生態(tài)、旅游功能不斷增強(qiáng)。

田納西河是密西西比河的二級(jí)支流，全長(zhǎng)約1050公里，流域范圍跨越美國(guó)的7個(gè)州，流域總面積約10.6萬(wàn)平方公里。田納西河流域的開發(fā)始于20世紀(jì)30年代，是經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)期開展公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、謀求振興落后地區(qū)的一項(xiàng)重要舉措。1933年，田納西河流域管理局（TVA）成立，通過(guò)改進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和推進(jìn)地區(qū)工業(yè)發(fā)展，使得流域經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，貧窮落后的狀況得到顯著改善。

“萊茵河—多瑙河”流域東西橫貫歐洲大陸，全長(zhǎng)超過(guò)4000公里。萊茵河流域面積約18.5萬(wàn)平方公里，流域涉及9個(gè)國(guó)家，多瑙河流域面積約80萬(wàn)平方公里，流域涉及19個(gè)國(guó)家，兩河流域公認(rèn)為是世界上最國(guó)際化的區(qū)域。倫敦—比荷盧—萊茵河—米蘭軸線地帶被稱為“藍(lán)香蕉”，是傳統(tǒng)歐洲地緣經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿ψ畲蟮牡貐^(qū)，至今在歐洲都保持著重要影響力。

流域地區(qū)開發(fā)治理特征與經(jīng)驗(yàn)

城市群、都市圈對(duì)于流域地區(qū)發(fā)展和治理具有重要意義。一是城市群、都市圈成為流域地區(qū)中的強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力區(qū)域。流域地區(qū)的發(fā)展離不開重點(diǎn)地區(qū)和核心城市的輻射作用。隨著全球化、網(wǎng)絡(luò)化程度的加深，城市群、都市圈地區(qū)對(duì)各類要素吸引力不斷增強(qiáng)。1990—2000年，萊茵河流域的蘭斯塔德、瑞士北部、萊茵魯爾、萊茵美因等巨型城市區(qū)域人口與就業(yè)增長(zhǎng)顯著。《美國(guó)2050空間戰(zhàn)略規(guī)劃》認(rèn)為巨型區(qū)域（Megaregion）是全球經(jīng)濟(jì)中的新型競(jìng)爭(zhēng)單元，美國(guó)11個(gè)巨型區(qū)域成為人口和產(chǎn)業(yè)的聚集地，覆蓋人口占美國(guó)總?cè)丝诒戎赜?990年的63.7%上升到2010年的75.7%。

二是城市群、都市圈是流域空間治理的重要組織單元。如位于萊茵河流域的蘭斯塔德地區(qū)是一個(gè)馬蹄形的城市群，它作為荷蘭最重要的經(jīng)濟(jì)引擎，對(duì)于土地、資金等資源都有很高的利用效率。目前，該地區(qū)通過(guò)區(qū)域統(tǒng)籌開創(chuàng)了一個(gè)“綠心”景觀體系，形成了城鄉(xiāng)、綠地、水系等元素間的良性互動(dòng)，優(yōu)化了整體城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)。此外，在《蘭斯塔德2040規(guī)劃》中提出，將蘭斯塔德城市群視作一個(gè)整體，對(duì)萊茵河、馬斯河流域采取防護(hù)措施，提升流域治理水平。

制定流域規(guī)劃統(tǒng)籌各類資源的保護(hù)與利用。一是以專項(xiàng)規(guī)劃推動(dòng)生態(tài)系統(tǒng)、流域環(huán)境的恢復(fù)與改善。1987—2000年歐洲實(shí)施的《萊茵河行動(dòng)計(jì)劃》從河流整體生態(tài)系統(tǒng)角度考慮萊茵河治理，顯著改善了萊茵河水質(zhì)，“鮭魚回到萊茵河”就體現(xiàn)了環(huán)境治理取得的成效。2001年升級(jí)版的《萊茵河2020計(jì)劃——萊茵河可持續(xù)發(fā)展計(jì)劃》明確“進(jìn)一步改善萊茵河生態(tài)系統(tǒng)，改善防洪工作，保護(hù)地下水”。又如：2015年密西西比河下游保護(hù)委員會(huì)（LMRCC）編制了《美國(guó)最大河流修復(fù)計(jì)劃》，重點(diǎn)關(guān)注保護(hù)和提升流域棲息地的數(shù)量、質(zhì)量和多樣性，恢復(fù)洪泛平原的自然水文和連通性。

二是以綜合性規(guī)劃統(tǒng)籌資源利用、提供戰(zhàn)略指引。流域綜合性規(guī)劃側(cè)重于戰(zhàn)略層面的引導(dǎo)，為平衡土地利用、人類活動(dòng)和環(huán)境保護(hù)提供總體框架。如田納西河流域管理局通過(guò)編制2011年《自然資源規(guī)劃》來(lái)指導(dǎo)未來(lái)20年的自然資源管理工作，強(qiáng)調(diào)自然資源的綜合利用與效益最大化。在歐洲，2011年批準(zhǔn)的《多瑙河區(qū)域歐盟戰(zhàn)略》為流域發(fā)展提供了強(qiáng)有力的綜合框架，提出宏觀發(fā)展戰(zhàn)略和跨國(guó)合作方案，以協(xié)調(diào)各國(guó)對(duì)河流管理的職責(zé)。

三是空間規(guī)劃與水治理、水規(guī)劃緊密結(jié)合。以荷蘭為例，其對(duì)水的治理方式是通過(guò)劃分次區(qū)域進(jìn)行管控，將水作為空間規(guī)劃的重要內(nèi)容，根據(jù)水系統(tǒng)的特點(diǎn)明確空間選擇。同時(shí)，荷蘭空間規(guī)劃充分考慮了水系統(tǒng)的特點(diǎn)，與水規(guī)劃聯(lián)系緊密。通過(guò)水環(huán)境評(píng)估制度，對(duì)空間規(guī)劃編制實(shí)施的全周期進(jìn)行約束，評(píng)估空間規(guī)劃對(duì)水系統(tǒng)的影響，明確水系統(tǒng)對(duì)土地利用的限制。

四是成立合作組織，強(qiáng)化國(guó)際、區(qū)域合作。通過(guò)成立協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)流域規(guī)劃編制，探索流域合作治理機(jī)制是“萊茵河—多瑙河”流域國(guó)家加強(qiáng)區(qū)域間流域治理的重要舉措。1950年，瑞士、法國(guó)、盧森堡、德國(guó)、荷蘭等國(guó)成立“保護(hù)萊茵河國(guó)際委員會(huì)”（ICPR），通過(guò)國(guó)家間的密切合作，來(lái)保護(hù)和協(xié)調(diào)利用萊茵河流域的資源。1994年美國(guó)成立了由12個(gè)州的自然資源和環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)聯(lián)合組成的密西西比河下游保護(hù)委員會(huì)，其任務(wù)是通過(guò)規(guī)劃、管理、信息共享、公共教育、宣傳和研究等方面的合作，促進(jìn)密西西比河下游自然資源的恢復(fù)和合理利用。

通過(guò)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)保持區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力。一是通過(guò)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，促使工業(yè)清潔化發(fā)展。在密西西比河流域，服務(wù)業(yè)逐漸取代制造業(yè)成為支柱部門，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化。目前密西西比河流域具有競(jìng)爭(zhēng)力的制造業(yè)主要為食品工業(yè)、原材料產(chǎn)業(yè)和裝備制造業(yè)，其中石化產(chǎn)業(yè)一直保持比較重要地位，但通過(guò)清潔生產(chǎn)，較大程度上減少了污染物排放。萊茵河流域的魯爾地區(qū)制造業(yè)也向高端化演進(jìn)。

二是流域生態(tài)功能、旅游功能顯著提升。隨著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，密西西比河流域功能發(fā)生了明顯轉(zhuǎn)變，旅游、生態(tài)功能上升。1988年，美國(guó)成立了密西西比河流域休閑區(qū)，明尼蘇達(dá)州72英里的河段及周邊土地被納入國(guó)家公園體系。旅游業(yè)為沿線地區(qū)提供了大量就業(yè)崗位和收入。流域地區(qū)物種豐富度回升，生態(tài)環(huán)境得到顯著改善。

三是有機(jī)農(nóng)業(yè)發(fā)展助力減少農(nóng)業(yè)面源污染。為減少農(nóng)業(yè)面源污染對(duì)河流的負(fù)面影響，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)，歐盟制定了有機(jī)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)則。近年來(lái)，萊茵河—多瑙河流域有機(jī)農(nóng)業(yè)發(fā)展迅速，有機(jī)農(nóng)業(yè)可利用耕地總量占?xì)W盟耕地總面積的比重從2010年的33.27%上升到2015年的35.97%。

國(guó)外流域地區(qū)發(fā)展對(duì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的啟示

優(yōu)化流域空間格局，提升城市群、都市圈競(jìng)爭(zhēng)力。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶是我國(guó)國(guó)土開發(fā)格局中的重要軸帶，在空間格局發(fā)展中要注重城市群、都市圈的引領(lǐng)作用，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)及城鎮(zhèn)布局，集聚各類發(fā)展要素，提升綜合競(jìng)爭(zhēng)力。以長(zhǎng)江黃金水道為依托，促進(jìn)長(zhǎng)三角城市群、長(zhǎng)江中游城市群、成渝城市群協(xié)同發(fā)展。在空間治理方面，要以城市群、都市圈作為區(qū)域協(xié)同，統(tǒng)籌城鎮(zhèn)發(fā)展、藍(lán)綠空間布局及各類資源利用的重點(diǎn)區(qū)域。

以規(guī)劃引領(lǐng)流域地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與綜合發(fā)展。通過(guò)編制長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綜合性規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃，以整體性、系統(tǒng)性思維引領(lǐng)長(zhǎng)江流域各類資源的保護(hù)和利用，協(xié)調(diào)好長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶沿線地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)之間的關(guān)系，推進(jìn)流域的生態(tài)環(huán)境修復(fù)和綜合發(fā)展。規(guī)劃編制過(guò)程中要找到解決生態(tài)問(wèn)題的適宜空間治理單元，進(jìn)行綜合管理和整治，尤其關(guān)注水資源的保護(hù)和利用。同時(shí)，設(shè)立流域協(xié)作機(jī)構(gòu)或建立協(xié)作機(jī)制。

推動(dòng)流域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。以產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)推動(dòng)流域地區(qū)可持續(xù)發(fā)展，全面考慮長(zhǎng)江流域石化、鋼鐵等高耗水、高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和布局問(wèn)題，提升生產(chǎn)工藝，推進(jìn)清潔生產(chǎn)。培育區(qū)域增長(zhǎng)新動(dòng)能，注重科技創(chuàng)新，進(jìn)一步推動(dòng)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。同時(shí)，注重提升長(zhǎng)江的生態(tài)、游憩功能，推動(dòng)流域地區(qū)旅游業(yè)、服務(wù)業(yè)、有機(jī)農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

原標(biāo)題:國(guó)外流域地區(qū)開發(fā)與治理經(jīng)驗(yàn)