環(huán)保項目PPP模式比較分析

北極星環(huán)保網(wǎng)訊:【導讀】在建設(shè)“美麗中國”的進程中，環(huán)保行業(yè)大力、有序的發(fā)展不可或缺。目前，就我國的環(huán)保形勢而言，環(huán)保的產(chǎn)值增速可能是最快的。據(jù)了解，目前很多企業(yè)已經(jīng)在新能源、固廢處理、環(huán)保水務(wù)等領(lǐng)域進行PPP模式積極探索。本文將在已有文獻的基礎(chǔ)上，具體分析我國環(huán)保項目的發(fā)展現(xiàn)狀以及環(huán)保項目的三類PPP發(fā)展模式。

一、當前我國環(huán)保項目發(fā)展現(xiàn)狀

十三五規(guī)劃中，明確提出環(huán)保綠色美麗中國將被納入“十三五”6個重要目標任務(wù)、5大發(fā)展理念和2016年8大重點工作之中，100個重大工程及項目中環(huán)保占到16個。“十三五”期間，環(huán)保領(lǐng)域投資將大幅增長。據(jù)環(huán)保部規(guī)劃院測算，“十三五”全社會環(huán)保投資將達到17萬億元，是“十二五”的3倍以上。

近年來，隨著PPP模式熱度持續(xù)升溫，環(huán)保類PPP項目憑借預期盈利穩(wěn)定等特點，受到了廣泛的關(guān)注。全國工商聯(lián)環(huán)境商會首席環(huán)境政策專家駱建華認為，我國環(huán)保領(lǐng)域PPP項目進入到了落實推進和調(diào)整改進的重要階段，環(huán)保類PPP項目更考驗企業(yè)對技術(shù)、資金、管理及資源等的整合能力。現(xiàn)有財政部PPP項目庫發(fā)布的多個環(huán)保項目，最終都歸屬于具有較強整合資源能力、能夠與項目周期匹配的長期資本，并具有技術(shù)實力、工程能力和運營能力的企業(yè)。

根據(jù)財政部全國PPP綜合信息平臺項目庫結(jié)果顯示，截至2016年10月，項目庫已收錄3批10685個已實施或待開發(fā)的PPP項目，總投資預計12.7萬億元。其中環(huán)保類項目達2042個，投資額為1.44萬億元，分別占入庫PPP項目總數(shù)和投資總額的18.1%和10.7%。特別是2016年發(fā)布的第三批示范項目中，生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護項目僅次于市政工程和交通運輸項目。同時，環(huán)境保護類項目的投資金額也有大幅提升。農(nóng)工黨在2017年年初提出的《關(guān)于創(chuàng)新環(huán)境PPP模式推動環(huán)保產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的建議》認為，PPP模式的推進，極大地促進了環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場化程度，拓寬環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間。引入PPP模式的環(huán)保項目主要用于解決以下現(xiàn)狀問題：

（一）基層環(huán)保設(shè)施項目投資不足

從投資現(xiàn)狀來看，“十一五”期間，我國環(huán)保投資需求在900億元左右，占同期的GDP的1.1%—1.3%。由此可見，政府的財政壓力和資金缺口是巨大的。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，在已有的污水處理等環(huán)保項目中，中央補助國債和轉(zhuǎn)貸地方國債已到位98%，而地方配套資金只到位78%，實際缺口近69億元；外加上環(huán)保企業(yè)在審批程序、資金到位率等方面存在諸多問題，需要社會各界的力量來支持輔助。

（二）多元化融資渠道不暢

目前，環(huán)保項目投資一般具有投入大、生產(chǎn)周期長、抗風險能力弱、回報率低的問題，對社會資本的吸引力不高。另一方面，部分地方政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保企業(yè)融資能力有限，外加上信用評級程度不夠等問題，在融資、擔保等問題上具有一定困難。

（三）經(jīng)營管理效率低下

具備公共產(chǎn)品性質(zhì)或營利性較差的環(huán)保項目，由于項目收益指向不明確，容易造成經(jīng)營管理責任缺失，管理效率低下等問題；而營利性較強的環(huán)保項目也可能由于項目管理或資金管理不到位的情況而導致項目運轉(zhuǎn)不暢。

因此，基于上述情況，PPP模式加入環(huán)保項目，既是創(chuàng)新之舉也是智慧之舉。PPP模式有效解決了環(huán)保項目融資困難、資金到位難、管理效率低下等問題，為地方環(huán)境建設(shè)提供了強而有力的支持條件。下文將重點介紹PPP模式下的三種環(huán)保項目類型。

二、環(huán)保項目PPP模式的三種類型

PPP誕生的背景和整個國民經(jīng)濟的發(fā)展形勢有關(guān)，一方面近年來GDP的增長趨緩；另一方面，財政部在公共領(lǐng)域的收入減少。在這種背景下，PPP模式應(yīng)運而生。國家做PPP模式主要有三種類型項目，第一種是政府的基礎(chǔ)設(shè)施完全市場化，例如電信、房地產(chǎn)等；第二種是純粹公益性的項目，例如養(yǎng)老院、學校以及棚改戶等；第三種是半市場化半公益化的項目，例如環(huán)保項目。運用PPP模式可以最大限度地降低投資風險以及控制基礎(chǔ)設(shè)施方面的價格。

PPP是政府與社會資本通過合作來提供公共服務(wù)的一種方式。從所有權(quán)和風險角度講可分為外包、特許經(jīng)營和私有化三類，如下圖所示。從具體服務(wù)對象來講又可分為三個層次：一是單一項目層次，如大型污水處理廠的PPP模式等；二是環(huán)保產(chǎn)業(yè)層次，如PPP土壤修復基金等；第三層次是區(qū)域或流域環(huán)境保護層次，如PPP模式生態(tài)城建設(shè)基金等。本文以下重點分析單一環(huán)保項目模式、環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金模式以及區(qū)域或流域環(huán)境基金三種模式，并比較三者各自的特點和優(yōu)劣勢特征。

（圖片來源：PPP信息網(wǎng)）

一單一環(huán)保項目的PPP模式

1單一環(huán)保項目的PPP模式的概念

在國家和地方財政壓力較大的挑戰(zhàn)下，中低利潤的環(huán)保項目面臨極大的挑戰(zhàn)，融資難度進一步加大。在這種背景下，PPP模式加入環(huán)保項目的做法是應(yīng)時而為、應(yīng)勢而為。這種模式一般是由政府主導，由政府對需要融資的環(huán)保項目進行資產(chǎn)評估，并采取公開招標的方式向社會投資者出讓產(chǎn)權(quán)或者特許經(jīng)營權(quán)，獲得產(chǎn)權(quán)或特許經(jīng)營權(quán)的社會投資者組成項目公司，在協(xié)議期內(nèi)完成合同規(guī)定工作并從項目中獲得合理利潤。協(xié)議期滿后投資者需要將產(chǎn)權(quán)或者特許經(jīng)營權(quán)無償移交給政府。換而言之，該模式下的具體操作實際上是政府通過融資平臺將項目所產(chǎn)生的負債由政府獨自承擔，轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)和社會資本共同承擔的模式。采用PPP模式的單一環(huán)保項目一般具有如下特點：

第一，投資規(guī)模大。單一環(huán)保項目PPP的產(chǎn)生，一般是伴隨著基礎(chǔ)設(shè)施民營化的建設(shè)而發(fā)展的。通常這類項目多屬于大型投資類項目，投資金額比較巨大。例如污水處理項目、垃圾焚燒等項目投資金額經(jīng)常高達十幾億元。正是由于投資金額巨大，所以需要采用PPP項目融資的辦法來解決從資金鏈的問題。

第二，社會效益與經(jīng)濟效益相結(jié)合。環(huán)保項目是具有建設(shè)性意義的長期項目，其建設(shè)主力主要來自于政府。在目前已有的采用PPP模式運營的環(huán)保項目中，其主要的投資回報來自于項目本身產(chǎn)生的收益。比如，污水處理廠主要是通過污水處理費來回收投資并獲得利潤。同時，污水處理廠的簡歷在長期來看對人們的身體健康具有長期性和持續(xù)性的影響，對整個城市的環(huán)境系統(tǒng)具有凈化左右。因此從長遠來看，在經(jīng)濟效益的基礎(chǔ)上，環(huán)保項目更具有社會效益和生態(tài)效益。

第三，項目覆蓋面廣。單一環(huán)保項目的建立和實施與政府的大力推動密切相關(guān)。從過往的歷史來看，中標成功的PPP環(huán)保項目以城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主。這些項目在中央和各級政府的大力扶持下，增長速度迅猛，并逐漸覆蓋各個區(qū)域建設(shè)。例如，城市生活污水處理廠數(shù)量由2002年的537座增加到2012年的3340座，污水處理率由2002年的40.0%提高到2012年的87.3%;垃圾無害化處理率由2002年的54.2%提高到2012年的84.8%，大中型城市基本做到了污水垃圾處理全覆蓋。

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2017年中國環(huán)保PPP行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀分析及發(fā)展趨勢預測（圖）