我國土地整治戰(zhàn)略重塑與創(chuàng)新

環(huán)境修復(fù)網(wǎng)訊:摘要：目前，中國土地整治事業(yè)正處于前所未有的重大戰(zhàn)略機(jī)遇期，土地整治的推進(jìn)與發(fā)展面臨新形勢、新機(jī)遇，也面臨著諸多嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，亟需土地綜合整治戰(zhàn)略頂層設(shè)計的指引。該研究基于土地綜合整治的優(yōu)勢(Strengths)、劣勢(Weaknesses)、機(jī)遇(Opportunities)與威脅(Threats)分析，揭示了中國土地綜合整治的戰(zhàn)略背景，根據(jù)土地綜合整治戰(zhàn)略設(shè)計思想和原則提出了國家層面的土地綜合整治戰(zhàn)略定位，明確了土地綜合整治戰(zhàn)略目標(biāo)與任務(wù)，形成了區(qū)域統(tǒng)籌的土地綜合整治戰(zhàn)略模式與未來土地綜合整治戰(zhàn)略的總體設(shè)計構(gòu)想，并進(jìn)行了土地綜合整治戰(zhàn)略保障機(jī)制設(shè)計，從宏觀層面上確保土地綜合整治戰(zhàn)略的合理制定和妥善實施，解決社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資源瓶頸，為提高土地綜合整治的針對性、前瞻性、穩(wěn)定性、協(xié)調(diào)性和有效性奠定戰(zhàn)略導(dǎo)向支撐。

關(guān)鍵詞：土地利用；戰(zhàn)略規(guī)劃；機(jī)制；土地綜合整治；目標(biāo)任務(wù)；統(tǒng)籌模式；保障機(jī)制

中國現(xiàn)代意義上的土地整治不斷根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況進(jìn)行調(diào)整和完善。從1997年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實保護(hù)耕地的通知》首次從政策層面要求“積極推進(jìn)土地整理”，到1999年修訂的《土地管理法》在法律層面首次明確提出“國家鼓勵土地整理”；從2004年《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》進(jìn)一步鼓勵農(nóng)村建設(shè)用地整理，到2008年十七屆三中全會決定大規(guī)模實施土地整治；從“十二五”《全國土地整治規(guī)劃(2011—2015年)》的實施，到“十三五”《全國整治規(guī)劃(2016-2020年)》的編制，土地整治在范疇、目標(biāo)、內(nèi)涵和方式等各個方面都在不斷創(chuàng)新和發(fā)展J。近年來，中國社會經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)生了重大變化，正處于增長速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期和外需向內(nèi)需轉(zhuǎn)化期的“四期疊加”階段，面臨諸多矛盾疊加、風(fēng)險隱患增多的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，但仍處于可以大有作為的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期。在此形勢下，土地整治亟需立足國家戰(zhàn)略發(fā)展的宏觀背景，針對土地整治出現(xiàn)的突出問題，分析土地整治本質(zhì)和功能的根本認(rèn)知，進(jìn)而開展土地整治轉(zhuǎn)型發(fā)展戰(zhàn)略導(dǎo)向研究。

1.中國土地整治轉(zhuǎn)型“十大戰(zhàn)略導(dǎo)向”

1.1土地整治的定位要從“土地本身”到“高位統(tǒng)籌”

土地整治應(yīng)總體定位為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要抓手，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)的核心平臺，實現(xiàn)生態(tài)文明的建設(shè)路徑，提升民生福祉的發(fā)展動力，加強(qiáng)政府治理的突破窗口，保障社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的政策工具?！笆濉睍r期，土地整治還可具體定位為拉動內(nèi)需的強(qiáng)大引擎，落實空間規(guī)劃“多規(guī)合一”的實施單元，助力精準(zhǔn)扶貧的重要手段，服務(wù)全面建設(shè)小康社會新目標(biāo)的切實保障。

1.2土地整治的理念要從“注重數(shù)量”到“四位一體”

土地整治轉(zhuǎn)型理念應(yīng)融合創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放和共享理念，樹立“數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)、人文”的四位一體土地整治理念，以理論、制度和科技等創(chuàng)新為土地整治內(nèi)在動力，以促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、區(qū)域協(xié)調(diào)、“三生”協(xié)調(diào)為土地整治關(guān)鍵目標(biāo)，以環(huán)境污染治理與景觀生態(tài)質(zhì)量提升為土地整治核心導(dǎo)向，以改善民生條件、實施精準(zhǔn)扶貧和維護(hù)鄉(xiāng)土文化為土地整治根本核心，以統(tǒng)籌保障“一路一帶”等國際國內(nèi)重大戰(zhàn)略的落地實施為土地整治重要任務(wù)。

1.3土地整治的核心要從“以地為本”到“以人為本”

堅持以人為本，就是要從人民群眾的根本利益出發(fā)謀發(fā)展、促發(fā)展，不斷滿足人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需要，切實保障人民群眾的經(jīng)濟(jì)、政治和文化權(quán)益，讓發(fā)展的成果惠及全體人民。因此，土地整治應(yīng)以明晰整治土地的產(chǎn)權(quán)界定為基礎(chǔ)，維護(hù)整治涉及利益相關(guān)者的根本利益，在思想層面激勵公民意識與公民本位的價值認(rèn)同和主觀意愿，在制度層面健全全維度公眾參與的具體制度，在技術(shù)層面實施信息公開與交流回饋制度，在經(jīng)濟(jì)層面以提升人民收入水平、改善人民福祉為根本出發(fā)點(diǎn)，在社會層面突出體現(xiàn)鄉(xiāng)風(fēng)文明和特色人文情懷，保證整治過程公平、公正、公開，提升整治過程的公眾滿意度。

1.4土地整治的階段要從“糧食生產(chǎn)”到“永續(xù)發(fā)展”

土地整治轉(zhuǎn)型發(fā)展要以“永續(xù)發(fā)展”為發(fā)展導(dǎo)向，以生態(tài)、景觀服務(wù)及休閑游憩功能為重點(diǎn)，提升土地整治環(huán)境污染治理能力，加強(qiáng)“山水林田湖”生命共同體的整體修復(fù)n，構(gòu)建以“山為骨、水為脈、林為表、田為魂、湖為心”的國土生態(tài)安全體系，并依托現(xiàn)有山水脈絡(luò)等獨(dú)特風(fēng)光加強(qiáng)景觀建設(shè)，增大農(nóng)田、林地、綠化等生態(tài)用地空間占比¨，改善人居環(huán)境、建成都市生態(tài)屏障，協(xié)調(diào)資源的永續(xù)利用、經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展和社會的全面進(jìn)步，讓居民“望得見山、看得見水”，安居樂業(yè)、幸福美滿。

因此，通過開展永續(xù)發(fā)展型土地整治，使大地呈現(xiàn)出欣欣向榮的生態(tài)世界和可持續(xù)利用的壯麗美景。

1.5土地整治的目標(biāo)要從“保護(hù)耕地”到“優(yōu)化三生”

土地整治轉(zhuǎn)型發(fā)展要以“三生空間”為承載，兼顧保障糧食供給安全、城市發(fā)展安全、生態(tài)環(huán)境安全，通過在空間劃定“耕地保護(hù)紅線”作為“生產(chǎn)線”、劃定“城市發(fā)展邊界”作為“生活線”、“生態(tài)保護(hù)紅線”作為“生態(tài)線”，實現(xiàn)在生產(chǎn)上進(jìn)一步嚴(yán)格保護(hù)耕地，提升耕地質(zhì)量，適度推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營；在生活上進(jìn)一步優(yōu)化空間形態(tài)與建設(shè)用地結(jié)構(gòu)，提升土地利用效率，促進(jìn)城鄉(xiāng)生活“人物”并進(jìn)；在生態(tài)上要破解城鄉(xiāng)生態(tài)空間萎縮、污染問題突出與景觀破碎化的問題，通過建設(shè)綠色基礎(chǔ)設(shè)施，強(qiáng)化生態(tài)化土地整治技術(shù)的應(yīng)用，最終實現(xiàn)整個區(qū)域生態(tài)、生產(chǎn)和生活的同步重構(gòu)。

1.6土地整治的對象要從“單項推進(jìn)”到“要素綜合”

土地整治的對象不應(yīng)禁錮于單個耕地、集體建設(shè)用地等單個要素，要實現(xiàn)“山、水、田、路、林、村、城”7要素綜合整治，即在整治區(qū)域中綜合國土、農(nóng)委、林業(yè)、水利、環(huán)保等各個部門合力，同步推進(jìn)山體、水體、農(nóng)田、道路、森林和城鄉(xiāng)居民點(diǎn)、工礦用地等多種類型的整治，實現(xiàn)生產(chǎn)集約、生活提質(zhì)、生態(tài)改善的“三生”目標(biāo)。

1.7土地整治的范疇要從“項目承載”到“全域協(xié)同”

土地整治轉(zhuǎn)型發(fā)展要轉(zhuǎn)變以具體單個項目為整治范疇的固化思維，轉(zhuǎn)向全域規(guī)劃、全域設(shè)計和全域整治。根據(jù)地區(qū)間的區(qū)域差異、相互關(guān)聯(lián)，圍繞充分發(fā)揮各地區(qū)的比較優(yōu)勢、促進(jìn)區(qū)域間合理的分工與協(xié)作等目標(biāo)，統(tǒng)籌各區(qū)域的土地利用發(fā)展，防止重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)、人口發(fā)展與土地利用相協(xié)調(diào)。在更宏觀層面上，通過樹立國際化發(fā)展視野，土地整治通過分區(qū)域、分類別差別化重點(diǎn)整治，致力于保障“一路一帶”、“京津冀”、“長江經(jīng)濟(jì)帶”等國家戰(zhàn)略，促進(jìn)土地資源在都市圈、城市群和一體化區(qū)域的結(jié)構(gòu)優(yōu)化和空間協(xié)同化布局。

1.8土地整治的模式要從“同質(zhì)同化”到“差別整治”

土地整治的模式設(shè)計要擺脫千篇一律、城鄉(xiāng)雷同的同質(zhì)化趨勢，必須要轉(zhuǎn)向差別化保護(hù)城鄉(xiāng)景觀特色和傳承鄉(xiāng)土文明。數(shù)千年的農(nóng)耕文明使得中國的鄉(xiāng)土文化源遠(yuǎn)流長，很大意義上代表了中華民族得以繁衍發(fā)展的精神寄托和智慧結(jié)晶，然而相對弱勢的鄉(xiāng)土文明在高速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的浪潮中極易被摧毀和遺忘。因此，土地整治中應(yīng)高度重視保護(hù)歷史沿革、民俗風(fēng)情、古建遺存、村規(guī)民約、家族族譜、傳統(tǒng)技藝、古樹名木等諸多方面的鄉(xiāng)土文化，大力鼓勵土地整治以保護(hù)鄉(xiāng)土文明為前提，創(chuàng)新性構(gòu)建獨(dú)特模式，構(gòu)建具有地域特征的自然風(fēng)貌、建筑民居和傳統(tǒng)文化，留住以土地為載體的“鄉(xiāng)愁”。

1.9土地整治的路徑要從“自上而下”到“上下結(jié)合”

土地整治的實施路徑要從當(dāng)前政府主導(dǎo)、指標(biāo)分解的“自上而下”模式向群眾自愿、政府引導(dǎo)的“上下結(jié)合”模式轉(zhuǎn)變。在土地整治中應(yīng)充分考慮被整治對象主客觀狀況的匹配程度，以市場需求為現(xiàn)實基礎(chǔ)，以群眾意愿為內(nèi)在動力，以政府政策為外部引力，融合政府推動、市場配置與群眾構(gòu)想，實現(xiàn)“上下結(jié)合”綜合治理路徑，充分保障被整治對象主體地位、實施動力與權(quán)益權(quán)利，促進(jìn)土地整治實施績效最優(yōu)化。

1.10土地整治的資金要從“財政負(fù)擔(dān)”到“多元共投”

目前主要由政府財政作為土地整治資金的主要來源顯然不可持續(xù)，在新時期土地整治應(yīng)探索由政府、企業(yè)、個人等多元主體形成的外包式、股份式、私營式等不同結(jié)構(gòu)的PPP(Public—PrivatePartnership)資金支撐模式。在此模式下，政府和私人部門(企業(yè)或個人)可以依據(jù)項目特征、資金現(xiàn)狀和發(fā)展預(yù)期設(shè)計融資方案，可以由政府全額出資企業(yè)承包部分工程(外包式)，也可以制定各方資金比例和分配預(yù)期收益(股份式)，或者由私人部門全額負(fù)責(zé)(私營式)，從多種渠道滿足土地整治資金訴求，從而多元共投，保障整治工作持續(xù)有序的推進(jìn)。

2.結(jié)論與討論

中國的土地整治總體上還處于轉(zhuǎn)型發(fā)展階段，尚未全面進(jìn)入主要以提高生活環(huán)境品質(zhì)和農(nóng)地生產(chǎn)質(zhì)量為主要目的的景觀生態(tài)保護(hù)型土地整治階段。在“保發(fā)展保紅線”方針的指導(dǎo)下，為了實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡，中國當(dāng)前土地整治仍以增加耕地為首要任務(wù)。土地整治目標(biāo)單一，土地整治中“重數(shù)量、輕質(zhì)量；重面積、輕效益；重耕地、輕農(nóng)民；實際工作中缺乏對農(nóng)民生產(chǎn)、生活以及改善環(huán)境需求的統(tǒng)籌兼顧，忽視生態(tài)環(huán)境的保護(hù)”問題突出。

原標(biāo)題:我國土地整治戰(zhàn)略重塑與創(chuàng)新