安徽：《銅陵市建筑垃圾管理辦法》《銅陵市餐廚垃圾管理辦法》解讀

固廢網(wǎng)訊:2019年12月15日胡啟生市長(zhǎng)簽署第2號(hào)市政府令，公布了《銅陵市建筑垃圾管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《辦法》”），自2020年2月1日起施行?！掇k法》的頒布實(shí)施，對(duì)規(guī)范和加強(qiáng)銅陵市建筑垃圾收集、運(yùn)輸、處置各環(huán)節(jié)的管理，推廣建筑垃圾資源化綜合利用，維護(hù)城市市容和環(huán)境衛(wèi)生，推進(jìn)“無(wú)廢城市”城市建設(shè)具有重要意義?，F(xiàn)就《辦法》有關(guān)情況解讀如下：

一、為什么要制定辦法？

近年來(lái)，隨著銅陵市經(jīng)濟(jì)社會(huì)加快發(fā)展和城市建設(shè)快速推進(jìn)，市民對(duì)宜居環(huán)境的期盼日益增強(qiáng)，建筑垃圾產(chǎn)生量逐年增長(zhǎng)，建筑垃圾處理的投入與垃圾處理的需求相比仍明顯不足，處置管理工作的壓力越來(lái)越大，滋生諸多問(wèn)題：

建筑垃圾管理領(lǐng)域監(jiān)管手段滯后、各部門(mén)協(xié)調(diào)辦案能力差、建筑垃圾填埋場(chǎng)建設(shè)滯后等各類(lèi)矛盾日益突出；建筑垃圾消納利用等配套設(shè)施尤其是消納場(chǎng)所建設(shè)幾乎空白；大量的建筑垃圾無(wú)法得到規(guī)范、有序、合理的處置，失去循環(huán)利用價(jià)值的“廢”物不能得到科學(xué)消納，有循環(huán)利用價(jià)值的“棄”物也沒(méi)有得到再利用，對(duì)市容環(huán)境衛(wèi)生造成反復(fù)污染。

另外，建筑垃圾的運(yùn)輸活動(dòng)亟待規(guī)范，當(dāng)前，銅陵市建筑垃圾處置活動(dòng)尚處于非市場(chǎng)化、個(gè)人化，大量建筑垃圾的排放造成偷倒、偷運(yùn)現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，對(duì)運(yùn)輸主體、運(yùn)輸工具、運(yùn)輸行為等法律規(guī)范過(guò)于宏觀，操作性和針對(duì)性較弱，不利于建筑垃圾管理工作的有效開(kāi)展。

雖然住建部（原建設(shè)部）2005年出臺(tái)了《城市建筑垃圾管理規(guī)定》（建設(shè)部令第139號(hào)），但其部分條款處罰金額較小，如今難以起到震懾作用。2015年6月，《銅陵市易潑灑物管理暫行辦法》到期，銅陵市針對(duì)建筑垃圾和散裝貨物處置再未修訂過(guò)任何法規(guī)，地方性法規(guī)缺失，難以滿(mǎn)足銅陵市當(dāng)前建筑垃圾管理工作的實(shí)際需要。

因此，為加強(qiáng)銅陵市城市建筑垃圾處置的管理，維護(hù)市容和環(huán)境衛(wèi)生，推進(jìn)無(wú)廢城市建設(shè)，結(jié)合銅陵市實(shí)際，通過(guò)地方立法為規(guī)范銅陵市建筑垃圾處置提供重要的制度保障，建立建筑垃圾排放、運(yùn)輸、消納、利用等處置活動(dòng)的長(zhǎng)效管理機(jī)制，尤為必要。

二、制定《辦法》的主要依據(jù)是什么？

本《辦法》主要依據(jù)了《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》、《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》、《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》、《安徽省城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》、《安徽省大氣污染防治條例》等法律、法規(guī)，此外還參考了《城市建筑垃圾管理規(guī)定》、《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》等住建部規(guī)章、省內(nèi)關(guān)于建筑垃圾管理方面的政策規(guī)定，另外借鑒了蕪湖市、馬鞍山市等地的立法經(jīng)驗(yàn)。

三、《辦法》的主要內(nèi)容有哪些？

《辦法》共19條，根據(jù)《城市建筑垃圾管理規(guī)定》等相關(guān)法規(guī)，結(jié)合銅陵市建筑垃圾管理過(guò)程中所遇到的實(shí)際狀況，以問(wèn)題為導(dǎo)向，嚴(yán)格制度設(shè)計(jì)，加強(qiáng)城市建筑垃圾排放、運(yùn)輸、消納等處置活動(dòng)全流程管理，促進(jìn)銅陵市城市建筑垃圾管理制度化、規(guī)范化、常態(tài)化。具體內(nèi)容包括：

第一部分“總則”（第一條至第四條），主要規(guī)定建筑垃圾立法目的依據(jù)、適用范圍、管理職責(zé)、處置原則等，共4條。

第二部分“權(quán)限與職責(zé)”（第五條至第十二條），主要規(guī)定建筑垃圾處置過(guò)程中，各級(jí)政府、各分管部門(mén)、建筑垃圾處置單位、建筑垃圾產(chǎn)生者、建設(shè)單位、施工單位、建筑垃圾運(yùn)輸單位權(quán)限與職責(zé)，共8條。

第三部分“消納及利用”（第十三條至第十六條），主要規(guī)定裝飾裝修建筑垃圾分揀處置職責(zé)、無(wú)主建筑垃圾處置職責(zé)、建筑垃圾消納場(chǎng)建設(shè)職責(zé)建筑垃圾資源化利用等，共4條。

第四部分“監(jiān)督管理”（第十七至十八條），主要規(guī)定建筑垃圾處置核準(zhǔn)、垃圾分類(lèi)、運(yùn)輸資質(zhì)、運(yùn)輸方式和要求、建筑垃圾收納要求等，共2條。

第五部分“附則”（第十九條），對(duì)《辦法》的施行時(shí)間作出規(guī)定。

四、重點(diǎn)解讀條款

（一）關(guān)于《辦法》調(diào)整適用范圍的設(shè)定。根據(jù)住建部有關(guān)城市建筑垃圾管理的部門(mén)規(guī)章和行業(yè)規(guī)范，結(jié)合銅陵市城區(qū)范圍小，建筑垃圾處置區(qū)域跨度大的實(shí)際，經(jīng)深入研究論證，在《辦法》第二條明確了城市建筑垃圾管理的調(diào)整適用范圍，本辦法適用于本市城市化管理區(qū)域內(nèi)建筑垃圾的暫存、傾倒、運(yùn)輸、中轉(zhuǎn)、回填、消納、利用等處置活動(dòng)及其監(jiān)督管理工作。其中城市化管理區(qū)域是指城市、鎮(zhèn)的建成區(qū)，建成區(qū)以外的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、旅游景區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)，以及市、縣人民政府確定實(shí)行城市化管理的其他區(qū)域。對(duì)銅陵市城市化管理以外區(qū)域的建筑垃圾處置管理可參照本規(guī)定執(zhí)行。

（二）關(guān)于建筑垃圾處置全流程管理的設(shè)定。目前，銅陵市對(duì)城市建筑垃圾處置管理重點(diǎn)放在運(yùn)輸環(huán)節(jié)，主要針對(duì)建筑垃圾運(yùn)輸企業(yè)和運(yùn)輸車(chē)輛，而對(duì)建筑垃圾源頭排放、末端消納以及綜合利用等管理不夠。為了強(qiáng)化對(duì)建筑垃圾處置全流程管控的法治保障，《辦法》從建筑垃圾的產(chǎn)生者、運(yùn)輸單位、消納及利用單位的權(quán)責(zé)等角度，對(duì)建筑垃圾處置全流程作出具體明確的法律規(guī)范?！掇k法》第八條明確了處置建筑垃圾的單位，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，獲得城市建筑垃圾處置核準(zhǔn)后，方可處置?！掇k法》第九條明確了建筑垃圾產(chǎn)生者應(yīng)該按照規(guī)定繳納垃圾處理費(fèi)?！掇k法》第十條明確了建設(shè)單位、施工單位應(yīng)當(dāng)遵守的六項(xiàng)規(guī)定：1、施工工地設(shè)置硬質(zhì)圍擋，并采取覆蓋、分段作業(yè)、擇時(shí)施工、灑水抑塵、沖洗地面和車(chē)輛等有效防塵降塵措施；2、施工現(xiàn)場(chǎng)實(shí)行圍擋封閉，出入口位置配備車(chē)輛自動(dòng)沖洗設(shè)施；3、按照有關(guān)規(guī)定硬化施工工地出入口、主要道路、加工區(qū)等采取硬化處理措施；4、分類(lèi)收集施工過(guò)程中產(chǎn)生的建筑垃圾，并及時(shí)清運(yùn)，在場(chǎng)地內(nèi)暫存建筑垃圾的，應(yīng)當(dāng)采用密閉式防塵網(wǎng)遮蓋；5、對(duì)施工現(xiàn)場(chǎng)產(chǎn)生的建筑垃圾進(jìn)行分類(lèi)，不得混入工業(yè)固體廢物、生活垃圾和危險(xiǎn)廢物；6、法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的其他規(guī)定?！掇k法》第十一條規(guī)定：建筑垃圾運(yùn)輸企業(yè)在運(yùn)輸建筑垃圾時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照核定的范圍、路線、時(shí)間進(jìn)行，隨車(chē)攜帶建筑垃圾處置核準(zhǔn)文件，并采取必要的防撒潑、防揚(yáng)塵等措施，不得超限、超載。

（三）關(guān)于裝飾裝修建筑垃圾處置權(quán)責(zé)的設(shè)定。根據(jù) “無(wú)廢化城市”建設(shè)要求，為實(shí)現(xiàn)固體廢物源頭大幅減量，有價(jià)資源充分利用，有害廢物安全處置，固體廢物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)全面管控，“無(wú)廢文化”理念深入人心，“無(wú)廢城市”建設(shè)目標(biāo)，《辦法》從裝飾裝修建筑垃圾的分揀、分類(lèi)、處置場(chǎng)建設(shè)、監(jiān)管職責(zé)、消納利用等方面進(jìn)行了系統(tǒng)的設(shè)定，《辦法》第十三條規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、政府派出機(jī)關(guān)或者物業(yè)服務(wù)企業(yè)應(yīng)當(dāng)確定裝飾裝修建筑垃圾集中堆放點(diǎn)，并做好日常管理工作。裝飾裝修過(guò)程中產(chǎn)生的建筑垃圾，應(yīng)當(dāng)做好分類(lèi)袋裝收集，堆放到指定的集中堆放點(diǎn)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、政府派出機(jī)關(guān)或物業(yè)服務(wù)企業(yè)按照本辦法處置，處置費(fèi)用由產(chǎn)生建筑垃圾的單位或個(gè)人承擔(dān)。

（四）強(qiáng)調(diào)建筑垃圾管理手段的現(xiàn)代化?！掇k法》不僅提出了各單位的權(quán)責(zé)、部門(mén)協(xié)作要求，更是多次強(qiáng)調(diào)建筑垃圾管理應(yīng)當(dāng)采取現(xiàn)代化管理手段，充分利用數(shù)字化城管信息系統(tǒng)對(duì)建筑垃圾管理信息進(jìn)行整合、分享、發(fā)布?！掇k法》第七條規(guī)定：市市容環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)將建筑垃圾管理納入數(shù)字化城管信息系統(tǒng)建設(shè)，實(shí)行管理信息共享。

（五）禁止性規(guī)定?！掇k法》第十七條對(duì)建筑垃圾處置過(guò)程中作出了七項(xiàng)禁止性規(guī)定：1、涂改、倒賣(mài)、出租、出借或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓建筑垃圾處置核準(zhǔn)文件；2、將建筑垃圾混入生活垃圾，有毒有害垃圾混入建筑垃圾；3、將建筑垃圾交給個(gè)人或者未經(jīng)核準(zhǔn)的建筑垃圾運(yùn)輸企業(yè)運(yùn)輸；4、未經(jīng)核準(zhǔn)從事建筑垃圾運(yùn)輸；5、運(yùn)輸建筑垃圾車(chē)輛未采取密閉或者其他措施防止建筑垃圾遺撒的；6、隨意傾倒、拋撒或者堆放建筑垃圾，在運(yùn)輸過(guò)程中丟棄、遺撒建筑垃圾；7、擅自受納建筑垃圾，在建筑垃圾消納場(chǎng)所受納工業(yè)垃圾、生活垃圾、有毒有害和易燃易爆危險(xiǎn)廢物。

（六）法律責(zé)任規(guī)定?！掇k法》第十八條強(qiáng)調(diào)了處罰規(guī)定：違反本辦法規(guī)定的行為，有關(guān)法律、法規(guī)已有處罰規(guī)定的，從其規(guī)定。（注解）依據(jù)《城市建筑垃圾管理規(guī)定》、安徽省大氣污染防治條例》、《安徽省城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》這些上位法，對(duì)違反本辦法規(guī)定的行為，分別作出相應(yīng)的處罰。如，任何單位和個(gè)人有下列情形之一的，由城市人民政府市容環(huán)境衛(wèi)生主管部門(mén)責(zé)令限期改正，給予警告，處以罰款；1、將建筑垃圾混入生活垃圾的；2、將危險(xiǎn)廢物混入建筑垃圾的；3、擅自設(shè)立棄置場(chǎng)受納建筑垃圾的；單位有前款第一項(xiàng)、第二項(xiàng)行為之一的，處3000元以下罰款；有前款第三項(xiàng)行為的，處5000元以上1萬(wàn)元以下罰款。個(gè)人有前款第一項(xiàng)、第二項(xiàng)行為之一的，處200元以下罰款；有前款第三項(xiàng)行為的，處3000元以下罰款。

五、需要說(shuō)明的事項(xiàng)

（一）關(guān)于主管部門(mén)立法表述的問(wèn)題

在城管部門(mén)報(bào)送的文本中，將主管部門(mén)表述為“城市管理行政主管部門(mén)”，我局在學(xué)習(xí)借鑒青島和武漢、許昌、合肥等地的建筑垃圾立法文本后，發(fā)現(xiàn)分別有“市容環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門(mén)”和“城市管理行政主管部門(mén)”的不同表述。審查過(guò)程中，我們將《辦法》主管部門(mén)表述修改為“市容環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門(mén)”，主要原因有：一是為保證立法的統(tǒng)一性?！俺鞘泄芾硇姓鞴懿块T(mén)”的表述尚未在法律、行政法規(guī)中出現(xiàn)，而是散見(jiàn)于地方立法的文本中?！吨腥A人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》、《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》、《安徽省城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》、《城市建筑垃圾管理規(guī)定》等法律法規(guī)規(guī)章關(guān)于市級(jí)主管部門(mén)以及相應(yīng)情形處罰主體的表述，均為“（市容）環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門(mén)”；二是稱(chēng)謂保持一致便于辦法出臺(tái)后，向人大機(jī)關(guān)、省政府以及國(guó)務(wù)院備案。

（二）關(guān)于建筑垃圾處置核準(zhǔn)和收費(fèi)制（第8條、第9條）

建筑垃圾處置的核準(zhǔn)制，系依據(jù)《國(guó)務(wù)院對(duì)確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的決定》規(guī)定的，目前該項(xiàng)工作已經(jīng)按照有關(guān)國(guó)家規(guī)定在執(zhí)行，市政府規(guī)章不宜對(duì)許可事項(xiàng)作出具體規(guī)定，因此《辦法》只有原則性表述而未作具體規(guī)定。

根據(jù)誰(shuí)產(chǎn)生、誰(shuí)付費(fèi)的原則，參考《城市建筑垃圾管理規(guī)定》（建設(shè)部令第139號(hào)）以及國(guó)家、省內(nèi)建筑垃圾處置收費(fèi)有關(guān)規(guī)定，規(guī)定了“建筑垃圾產(chǎn)生者應(yīng)該按照規(guī)定繳納垃圾處理費(fèi)”。

（三）關(guān)于建筑垃圾資源化利用實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)

根據(jù)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》、《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》有關(guān)規(guī)定，結(jié)合國(guó)家有關(guān)政策規(guī)定如《財(cái)政部關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》（財(cái)金〔2016〕90號(hào)）“在垃圾處理、污水處理等公共服務(wù)領(lǐng)域，項(xiàng)目一般有現(xiàn)金流，市場(chǎng)化程度較高，PPP模式運(yùn)用較為廣泛，操作相對(duì)成熟，各地新建項(xiàng)目要‘強(qiáng)制’應(yīng)用PPP模式，中央財(cái)政將逐步減少并取消專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)資金補(bǔ)助”，以及《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（發(fā)改投資〔2014〕2724號(hào)）“政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式是指政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會(huì)資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長(zhǎng)期合作關(guān)系”的精神，為使建筑垃圾末端（資源化利用）處置運(yùn)營(yíng)達(dá)到更佳效果，提高公共服務(wù)質(zhì)量，第16條明確了特許經(jīng)營(yíng)制度。

（四）關(guān)于建筑垃圾處置的全過(guò)程監(jiān)管

為使建筑垃圾處置管理規(guī)范、有序、合理，《辦法》分別從建筑垃圾產(chǎn)生的源頭防治措施（第10條）、運(yùn)輸企業(yè)運(yùn)輸行為的事中監(jiān)管（第11條）、異地回填建筑垃圾預(yù)約登記制度（第12條）、裝飾裝修垃圾的日常處置管理（第13條）以及無(wú)主建筑垃圾的清運(yùn)經(jīng)費(fèi)同級(jí)財(cái)政兜底（第14條）等方面作出規(guī)定，強(qiáng)化全過(guò)程監(jiān)管。

（五）關(guān)于消納場(chǎng)所建設(shè)以及建筑垃圾的再利用

建筑垃圾消納利用等配套設(shè)施尤其是消納場(chǎng)所建設(shè)是此次立法亟待解決的主要問(wèn)題之一。《辦法》欲發(fā)揮規(guī)劃引領(lǐng)、管控作用，首先從制定專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃入手，確定了規(guī)劃的組織編制和實(shí)施主體分別為市主管部門(mén)和縣區(qū)人民政府（第15條）；其次從支持特許經(jīng)營(yíng)著眼，鼓勵(lì)建筑垃圾資源化利用；最后終端環(huán)節(jié)上，鼓勵(lì)企業(yè)投資建設(shè)建筑垃圾綜合利用項(xiàng)目，鼓勵(lì)單位和個(gè)人優(yōu)先使用建筑垃圾綜合利用產(chǎn)品，尤其在城市道路、市政、水利、綠化、公建等工程中優(yōu)先使用合格的建筑垃圾再生產(chǎn)品（第16條）。

《銅陵市餐廚垃圾管理辦法》解讀

2019年12月15日胡啟生市長(zhǎng)簽署第3號(hào)市政府令，公布了《銅陵市餐廚垃圾管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《辦法》”），自2020年2月1日起施行，這是銅陵市的實(shí)體性政府規(guī)章，標(biāo)志著銅陵市將餐廚垃圾管理納入了法制化管理的軌道?！掇k法》的頒布實(shí)施，對(duì)加強(qiáng)銅陵市餐廚垃圾收集、運(yùn)輸、處置各環(huán)節(jié)的管理，維護(hù)城市環(huán)境整潔，保障市民身體健康，促進(jìn)資源循環(huán)利用，實(shí)現(xiàn)餐廚廢棄物減量化、資源化和無(wú)害化的治理目標(biāo)，具有重要意義。現(xiàn)就《辦法》有關(guān)問(wèn)題作如下解讀：

一、為什么要制定《辦法》？

垃圾問(wèn)題是百姓關(guān)心、社會(huì)關(guān)切、媒體關(guān)注的重大民生問(wèn)題，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民生活水平的日益提高，餐廚垃圾在城市生活垃圾中所占的比重越來(lái)越大。銅陵市于2018年9月施行了《銅陵市生活垃圾分類(lèi)管理辦法》，但在現(xiàn)實(shí)中餐廚垃圾法制運(yùn)行情況仍不容樂(lè)觀，由于餐廚垃圾本身的特殊性，導(dǎo)致不僅在日常核心的收集運(yùn)輸環(huán)節(jié)易有違法行為出現(xiàn)，其后續(xù)處置環(huán)節(jié)更易衍生出相當(dāng)多的違法現(xiàn)象，亟待另行通過(guò)立法的方式予以明確和解決。

2019年銅陵市市轄區(qū)城市建成區(qū)生活垃圾日均產(chǎn)生量約為370噸/日，餐廚垃圾產(chǎn)生量約90噸/日。生活垃圾、餐廚垃圾產(chǎn)生量比例約為4:1。目前，銅陵市已登記餐飲企業(yè)3241家（不含樅陽(yáng)縣），經(jīng)比對(duì)調(diào)查，實(shí)際正常營(yíng)業(yè)并產(chǎn)生餐廚垃圾的餐飲企業(yè)約2100家，已簽訂餐廚垃圾收運(yùn)協(xié)議1895家，收運(yùn)率為90%，并已將184家黨政機(jī)關(guān)等公共機(jī)構(gòu)，6家大型商業(yè)綜合體納入收運(yùn)體系，日均收運(yùn)餐廚垃圾約80噸，采用厭氧發(fā)酵處理工藝進(jìn)行處置。