徐東升：《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》 背后的企業(yè)機(jī)遇

大氣網(wǎng)訊:小智治事，大智治制。前不久，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》（以下簡稱“指導(dǎo)意見”），這是自2018年6月24日《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》發(fā)布以來，中央和國務(wù)院層面在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域聯(lián)合發(fā)布的又一重要綱領(lǐng)性文件。指導(dǎo)意見提出主要目標(biāo)：到2025年，建立健全環(huán)境治理的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任體系、企業(yè)責(zé)任體系、全民行動(dòng)體系、監(jiān)管體系、市場體系、信用體系、法律法規(guī)政策體系，落實(shí)各類主體責(zé)任，提高市場主體和公眾參與的積極性，形成導(dǎo)向清晰、決策科學(xué)、執(zhí)行有力、激勵(lì)有效、多元參與、良性互動(dòng)的環(huán)境治理體系。作為最高層級的政策文件，該文件的發(fā)布，是在當(dāng)前特殊時(shí)期對生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的重大利好，必將促進(jìn)相關(guān)行業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展。研讀文件，水務(wù)環(huán)保企業(yè)可在以下方面予以關(guān)注。

健全環(huán)境治理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任體系

指導(dǎo)意見提出要明確中央和地方財(cái)政支出責(zé)任。迄今為止，中央已經(jīng)在醫(yī)療衛(wèi)生、教育、科技、外交、應(yīng)急救援、交通運(yùn)輸?shù)攘鶄€(gè)領(lǐng)域制定了央地財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2016〕49號(hào)），預(yù)計(jì)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案今年將會(huì)出臺(tái)。根據(jù)指導(dǎo)意見要求，“除全國性、重點(diǎn)區(qū)域流域、跨區(qū)域、國際合作等環(huán)境治理重大事務(wù)外，主要由地方財(cái)政承擔(dān)環(huán)境治理支出責(zé)任”，可以預(yù)計(jì)地方在環(huán)境治理領(lǐng)域的財(cái)權(quán)將進(jìn)一步提高，尤其是結(jié)合生態(tài)補(bǔ)償制度、橫向轉(zhuǎn)移支付制度的建立完善，生態(tài)環(huán)境脆弱以及環(huán)境治理壓力大的地區(qū)未來將獲得更多的財(cái)力支持，以盡量與其承擔(dān)的事權(quán)相匹配，當(dāng)前困擾地方政府的“財(cái)權(quán)事權(quán)不對等”局面將逐漸得到一定改善。這有利于地方解決久拖不決的歷史難題、釋放治理需求、提前謀劃環(huán)境治理項(xiàng)目、加大環(huán)境治理投入。同時(shí)，重點(diǎn)區(qū)域流域和跨區(qū)域（如長江流域、黃河流域、大灣區(qū)、京津冀等）的環(huán)境治理任務(wù)，將作為中央與地方共同事權(quán)，有利于協(xié)調(diào)各方力量和資源、平衡各方利益，提高項(xiàng)目的關(guān)注度和落地保障。

但是，也應(yīng)該看到，除市政污水、垃圾處理項(xiàng)目外，大部分環(huán)境治理項(xiàng)目仍然依靠政府付費(fèi)為主，即便是“使用者付費(fèi)+可行性缺口補(bǔ)助”的項(xiàng)目，可行性缺口補(bǔ)助仍然遠(yuǎn)大于使用者付費(fèi)部分。即使明確了央地財(cái)政支出責(zé)任，在財(cái)政收入增幅下滑甚至負(fù)增長的趨勢下，依靠地方政府財(cái)力也難以全面持續(xù)解決屬地環(huán)境治理支出負(fù)擔(dān)。未來支撐環(huán)境領(lǐng)域可持續(xù)發(fā)展的收費(fèi)模式一定是政府付費(fèi)與使用者（受益者）付費(fèi)相結(jié)合，且市場端收入比重逐漸提高。這就需要與健全市場體系相結(jié)合，一方面繼續(xù)推進(jìn)環(huán)境治理的價(jià)費(fèi)機(jī)制改革，全面執(zhí)行污水處理費(fèi)覆蓋污水處理和污泥處置成本并保證合理收益，未來進(jìn)一步提高污水處理費(fèi)能夠覆蓋部分管網(wǎng)建設(shè)運(yùn)營成本，同時(shí)從“污染者付費(fèi)”向“污染者付費(fèi)+受益者付費(fèi)”擴(kuò)展，使環(huán)境治理的外部效益內(nèi)部化成為可能，例如從土地收入、居民和商業(yè)住宅使用成本中提取部分資金用于環(huán)境治理；另一方面，企業(yè)也要?jiǎng)?chuàng)新商業(yè)模式，選擇有意愿的地方政府共同大膽探索推進(jìn)“環(huán)境治理+土地開發(fā)/綜合開發(fā)”模式，爭取發(fā)展改革委和生態(tài)環(huán)境部“EOD模式”試點(diǎn)，探索多種收益來源互補(bǔ)的環(huán)境治理新的盈利模式。

健全環(huán)境治理企業(yè)責(zé)任體系、全民行動(dòng)體系、信用體系

指導(dǎo)意見提出要推進(jìn)“生產(chǎn)服務(wù)綠色化、提高治污能力和水平、公開環(huán)境治理信息”，“要強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督、發(fā)揮各類社會(huì)團(tuán)體作用、提高公民環(huán)保素養(yǎng)”，“加強(qiáng)政務(wù)誠信和企業(yè)信用建設(shè)，建立完善上市公司和發(fā)債企業(yè)強(qiáng)制性環(huán)境治理信息披露制度”。這里的企業(yè)責(zé)任體系既包括一般企業(yè)，也包括環(huán)境企業(yè)，企業(yè)是環(huán)境治理的主體，要求企業(yè)必須把綠色發(fā)展理念貫徹到生產(chǎn)行動(dòng)中，切實(shí)減少污染排放、提高污染治理能力，杜絕“捉迷藏”的偷排行為，打消認(rèn)為環(huán)保監(jiān)管是“橡皮筋”的幻想。其實(shí)對于企業(yè)的上述要求在《環(huán)境保護(hù)法》中已有明確規(guī)定，指導(dǎo)意見再次重申健全企業(yè)責(zé)任體系，有利于盡快淘汰落后的生產(chǎn)能力和生產(chǎn)方式，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，鼓勵(lì)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型新技術(shù)、新材料、新工藝的推廣使用，有利于進(jìn)一步促進(jìn)環(huán)境服務(wù)業(yè)的發(fā)展，對于科研機(jī)構(gòu)、環(huán)境保護(hù)企業(yè)進(jìn)一步擴(kuò)大了市場空間。

同時(shí)，環(huán)境治理僅僅靠企業(yè)、靠工程手段還不能徹底解決問題，離不開全民參與，每個(gè)人既是環(huán)境的破壞者，也是環(huán)境的受益者，全民行動(dòng)既能提高全民環(huán)保素養(yǎng)，減少污染排放，又利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，降低監(jiān)管成本，實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理的系統(tǒng)性最優(yōu)。

但是另一方面，公開信息、社會(huì)監(jiān)督也是一把“雙刃劍”，這次疫情期間充分展示了它的威力。指導(dǎo)意見還提出將企業(yè)環(huán)境信用與企業(yè)上市、發(fā)債等資本運(yùn)作相關(guān)聯(lián)，會(huì)進(jìn)一步影響到企業(yè)資本市場融資行為。因此，環(huán)保企業(yè)要充分予以重視。建議加強(qiáng)以下方面工作：

（1）進(jìn)一步加強(qiáng)合規(guī)宣貫和檢查，排查可能存在隱患的項(xiàng)目，制定計(jì)劃盡快消除隱患，防止出現(xiàn)運(yùn)行事故和負(fù)面輿情。

（2）推進(jìn)企業(yè)開放日、全國生態(tài)文明宣傳教育基地的建設(shè)，主動(dòng)與各地生態(tài)環(huán)境部門對接，利用現(xiàn)有環(huán)保設(shè)施在環(huán)保教育領(lǐng)域發(fā)揮更大作用。

（3）具體項(xiàng)目中，在項(xiàng)目立項(xiàng)、方案設(shè)計(jì)、過程實(shí)施、運(yùn)行維護(hù)等階段充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督、公眾參與的作用，既有利于項(xiàng)目取得“利益干系人”的最大支持，也有利于項(xiàng)目建成后的運(yùn)行管理，減小綜合管理成本。

健全環(huán)境治理市場體系

指導(dǎo)意見提出“規(guī)范市場秩序，減少惡性競爭，防止惡意低價(jià)中標(biāo)”。當(dāng)前環(huán)保市場競爭中，依然存在眾多低價(jià)搶標(biāo)的現(xiàn)象，有些還是大型國企央企，低價(jià)的原因也談不上是“善意”。中央層面的文件中提到防止惡意低價(jià)中標(biāo)，足見對于規(guī)范市場的重視。指導(dǎo)意見要求對各類所有制企業(yè)一視同仁，平等對待，但是現(xiàn)實(shí)顯然仍舊十分“骨感”。深層次的原因是不同所有制企業(yè)在財(cái)稅、金融等方面的享受的待遇不同，反映在市場端很難體現(xiàn)出“競爭中性”，這方面“政府規(guī)范”、“業(yè)界呼吁”了多年，仍然任重道遠(yuǎn)。作為企業(yè)，所能做的一是嚴(yán)格把控項(xiàng)目質(zhì)量，不搞惡意低價(jià)競爭，共同改善行業(yè)競爭秩序；二是苦練內(nèi)功，不斷提高技術(shù)管理水平、提高智慧化水平和成本競爭力，力爭規(guī)模效應(yīng)下的邊際成本不斷降低。

指導(dǎo)意見還提出要“加強(qiáng)關(guān)鍵環(huán)保技術(shù)產(chǎn)品自主創(chuàng)新”，“做大做強(qiáng)龍頭企業(yè)，培育一批專業(yè)化骨干企業(yè)，扶持一批專特優(yōu)精中小企業(yè)”。經(jīng)過多年發(fā)展，我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)取得了巨大進(jìn)步，涌現(xiàn)了大批環(huán)保企業(yè)，但環(huán)保產(chǎn)業(yè)在GDP中的比重仍然很低，在環(huán)保技術(shù)、產(chǎn)品裝備、管理水平方面與發(fā)達(dá)國家相比仍然存在明顯差距，未來在綠色發(fā)展理念的引領(lǐng)下，結(jié)合“企業(yè)主體責(zé)任”的定位，需要環(huán)保企業(yè)進(jìn)一步加大研發(fā)創(chuàng)新、加強(qiáng)資源投入。相應(yīng)地，具有技術(shù)優(yōu)勢的企業(yè)也會(huì)得到更多的扶持和市場回報(bào)。另外在治理模式上，指導(dǎo)意見提出“積極推行環(huán)境污染第三方治理、開展小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合治理托管服務(wù)試點(diǎn)”，對工業(yè)污染地塊，鼓勵(lì)采用“環(huán)境修復(fù)+開發(fā)建設(shè)”模式。對于水務(wù)環(huán)保企業(yè)而言，一方面繼續(xù)加大技術(shù)研發(fā)力度，建立與市場地位相匹配的技術(shù)競爭力；另一方面，建議關(guān)注園區(qū)和小城鎮(zhèn)綜合治理服務(wù)市場，相比市政領(lǐng)域，園區(qū)和小城鎮(zhèn)綜合治理領(lǐng)域的需求在逐漸釋放，但供給存在不足，“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一治理”的一體化第三方服務(wù)模式將得到越來越多的應(yīng)用，具備系統(tǒng)治理能力的服務(wù)企業(yè)將擁有明顯的競爭優(yōu)勢。

指導(dǎo)意見提出建立健全“污染者付費(fèi)+第三方治理”等機(jī)制，“按照補(bǔ)償處理成本并合理盈利原則，完善并落實(shí)污水垃圾處理收費(fèi)政策”。2014年財(cái)政部、發(fā)展改革委、住建部聯(lián)合發(fā)布《污水處理費(fèi)征收管理辦法》（財(cái)稅〔2014〕151號(hào)）規(guī)定，“污水處理費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)，按照覆蓋污水處理設(shè)施正常運(yùn)營和污泥處理處置成本并合理盈利的原則制定”；2018年發(fā)展改革委出臺(tái)《關(guān)于創(chuàng)新和完善促進(jìn)綠色發(fā)展價(jià)格機(jī)制的意見》（發(fā)改價(jià)格規(guī)〔2018〕943號(hào)）規(guī)定，“加快構(gòu)建覆蓋污水處理和污泥處置成本并合理盈利的價(jià)格機(jī)制，推進(jìn)污水處理服務(wù)費(fèi)形成市場化，逐步實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)污水處理費(fèi)基本覆蓋服務(wù)費(fèi)用”。完善資源環(huán)境價(jià)格機(jī)制，發(fā)揮價(jià)格杠桿引導(dǎo)資源優(yōu)化配置是加快綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)。長期以來，污水處理行業(yè)存在“重水輕泥”的現(xiàn)象，與污水處理服務(wù)費(fèi)低有很大關(guān)系，污水處理服務(wù)費(fèi)普遍不能覆蓋污泥處理處置成本，致使大量污泥沒有得到妥善處理處置，隨著污水處理標(biāo)準(zhǔn)的不斷提高，污水處理服務(wù)費(fèi)過低的矛盾越來越突出，亟需提高標(biāo)準(zhǔn)。隨著指導(dǎo)意見的頒布，未來污水處理費(fèi)、污水處理服務(wù)費(fèi)價(jià)格會(huì)迎來上調(diào)，對于污水處理和污泥處理處置企業(yè)需要積極準(zhǔn)備，與政府形成方案并推進(jìn)落地。

另外延伸考慮，近幾年各地在黑臭水體治理過程中，一致認(rèn)識(shí)到廠網(wǎng)河湖綜合治理的必要性，但當(dāng)前管網(wǎng)投資建設(shè)和運(yùn)營維護(hù)主要依靠地方財(cái)力，在地方財(cái)政收入連年下滑的趨勢下，管網(wǎng)問題可能已成為關(guān)系消臭消劣、打贏碧水保衛(wèi)戰(zhàn)的制約因素，因此，指導(dǎo)意見提出完善污水垃圾收費(fèi)政策，“污染者付費(fèi)+第三方治理”，應(yīng)該站在更廣的維度去理解，推動(dòng)建立污水治理領(lǐng)域的全成本覆蓋。從企業(yè)角度，應(yīng)該一方面吃透政策，結(jié)合自身項(xiàng)目服務(wù)內(nèi)容和潛在增長空間，與政府共同研究價(jià)格調(diào)整的幅度和時(shí)機(jī)；另一方面繼續(xù)加大商務(wù)模式的探索，選擇試點(diǎn)項(xiàng)目探索污水處理費(fèi)覆蓋部分管網(wǎng)、土地和商業(yè)設(shè)施價(jià)值反哺環(huán)境治理成本等模式的可操作方案。

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中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》

原標(biāo)題:獨(dú)家解讀 《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》 背后的企業(yè)機(jī)遇