淺談PPP項目中期評估

2014年以來，中央政府以化解地方債務(wù)風(fēng)險、解決新型城鎮(zhèn)化建設(shè)融資問題、推動財政體制和投融資體制改革以及推進國家治理現(xiàn)代化為主旨來推動PPP， PPP模式已在全國范圍內(nèi)廣泛鋪開。自2018年起，PPP項目進入規(guī)范管理和可持續(xù)發(fā)展的新時期，政府監(jiān)管達到了前所未有的高度?？冃Э己撕椭衅谠u估成為政府有關(guān)部門全面了解、監(jiān)管PPP項目的重要手段。

在國家部委頒布的有關(guān)政策文件中，多次提出了對PPP項目實施中期評估的要求，評估周期通常規(guī)定為3~5年。目前，全國PPP綜合信息平臺（新平臺）已經(jīng)上線，在PPP項目執(zhí)行階段，每年的績效考核內(nèi)容和結(jié)果、中期評估信息均要求公開。對于PPP項目來說，由于內(nèi)、外環(huán)境多變，即使PPP項目合同考慮再周全，也無法預(yù)測到實施過程中所有不確定性因素。因此，無論是從PPP項目的過程監(jiān)管，還是信息公開、風(fēng)險管控等角度來看，中期評估都是PPP項目規(guī)范運作的必要環(huán)節(jié)。

中期評估需要做什么？

中期評估一般是根據(jù)確定的中期評估目標(biāo)和方案，開展評估工作，通過資料收集、實地調(diào)研等方式，歸集評估信息，再對照中期評估目標(biāo)，對評價結(jié)果進行偏差分析和糾偏，提出合理的建議，并對項目實施過程中的經(jīng)驗進行總結(jié)。

通過PPP項目中期評估工作，政府部門可以全面掌握項目公司經(jīng)營和政府監(jiān)管的情況，發(fā)現(xiàn)存在的問題，充分了解項目在規(guī)劃落實、工程建設(shè)、資金安排、制度建設(shè)、安全運行管理、公共產(chǎn)品供給效率、產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量、合同履約和績效評價等多方面實施情況，評估PPP項目合同的適應(yīng)性、合規(guī)性和合理性，及時發(fā)現(xiàn)可能存在的問題和風(fēng)險，制定應(yīng)對措施，為完善政府監(jiān)管體系、規(guī)范和落實PPP項目合同、保障公共利益提供有效依據(jù)，更好地促進公共事業(yè)健康發(fā)展。

實踐中，PPP項目的中期評估容易出現(xiàn)如下問題，從而導(dǎo)致中期評估報告的結(jié)論脫離實際、可操作性差：

（1）中期評估的“糾偏”突破了原項目的采購基礎(chǔ)

（2）中期評估未與PPP項目合同、項目實際充分銜接

（3）未組織專家對評估報告進行評審并履行審批手續(xù)

（4）評估流于形式，缺乏實效性作用

（5）不滿足PPP項目動態(tài)管理的需求

實踐中我們應(yīng)該怎么做？

首先，要明確中期評估的重點在于指導(dǎo)政府方、項目公司進行優(yōu)化調(diào)整，以更好地履行PPP項目合同。因此，實踐中不應(yīng)將中期評估當(dāng)成任意修改PPP項目合同的工具，評估內(nèi)容和結(jié)論不應(yīng)突破原有的采購基礎(chǔ)，不應(yīng)強行以中期評估報告的結(jié)論調(diào)整原項目實施方案和PPP項目合同。

其次，PPP項目中期評估不同于傳統(tǒng)項目的中期評估或后評價，我們在評估過程中需要進行充分調(diào)研，收集資料，并對項目前期、建設(shè)成本、運營成本、項目融資、項目績效、合同管理、使用者付費、項目公司管理、財政承受能力、物有所值、項目經(jīng)濟效益、項目風(fēng)險、政府監(jiān)管等多方面進行回顧和分析，從而確保中期評估報告符合項目實際。

再次，經(jīng)審批的PPP項目中期評估報告通常是作為項目調(diào)價、項目支付及未識別風(fēng)險重新分配的依據(jù)。對于合作期內(nèi)確因宏觀政策、產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)、市場環(huán)境等發(fā)生變化，導(dǎo)致新的風(fēng)險因素出現(xiàn)；或原合作條件在合規(guī)性、適用性上存在顯著問題的，經(jīng)評估后可以作出適度調(diào)整。政府部門應(yīng)組織專家對PPP項目中期評估報告進行評審，確保中期評估報告合法合規(guī)、不突破原有采購基礎(chǔ)、可操作。通過專家評審的PPP項目中期評估報告應(yīng)及時履行審批手續(xù)，獲得批準(zhǔn)后方可調(diào)整相應(yīng)的實施方案和PPP項目合同。

最后，建議咨詢機構(gòu)在編制PPP項目合同文本時考慮合作期內(nèi)PPP項目合同動態(tài)調(diào)整的需要，對中期評估相關(guān)事宜進行約定，并為預(yù)期會發(fā)生變化的合同條件預(yù)留調(diào)整空間，為后續(xù)PPP項目合同修訂提供依據(jù)。

結(jié)語：

PPP項目合作周期長，即使PPP項目合同考慮再周全，也無法預(yù)測到實施過程中所有不確定性因素，通過項目的中期評估來進行調(diào)整在所難免。實踐中，建議委托專業(yè)、負責(zé)的咨詢機構(gòu)來完成中期評估，確保中期評估報告真實有效，為規(guī)范、有序的推進PPP項目，保障項目善始善終奠定基礎(chǔ)，爭取為政企雙方的合作劃上圓滿的句號，向公眾提交一份滿意的答卷。