醫(yī)療廢物集中處置特許經(jīng)營若干法律問題分析（上）

固廢網(wǎng)訊:摘 要：政府推廣PPP（Public-Private-Partnership）模式旨在推動社會資本參與公用事業(yè)和公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、運營和管理，而由政府授予投資者或項目公司一定期限的特許經(jīng)營權(quán)，已成為PPP模式中普遍采用的一種操作方式。該種方式現(xiàn)已在醫(yī)療廢物集中處置領(lǐng)域得到廣泛應(yīng)用。值得關(guān)注的是，在實踐中，醫(yī)療廢物集中處置設(shè)施項目用地如何安排，有關(guān)醫(yī)療廢物處置特許經(jīng)營權(quán)由誰授予和收回等問題，各地規(guī)定并不一致，或沒有明確規(guī)定，由此產(chǎn)生了投資者權(quán)益如何有效保障、通過何種途徑解決糾紛等諸多方面問題。本文嘗試結(jié)合醫(yī)療廢物集中處置的特點，就該等問題進行初步分析和探討，以就教于各位專家同仁。

關(guān)鍵詞：醫(yī)療廢物處置 政府特許經(jīng)營 PPP

引 言

醫(yī)療廢物，特指醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)在醫(yī)療、預(yù)防、保健以及其他相關(guān)活動中產(chǎn)生的具有直接或者間接感染性、毒性以及其他危害性的廢物1，包括感染性廢物（指攜帶病原微生物具有引發(fā)感染性疾病傳播危險的廢物）、病理性廢物（指人體切除物和醫(yī)學實驗動物尸體等）、損傷性廢物（指能夠扎傷或者割傷人體的廢棄的銳器）、藥物性廢物（指過期、淘汰、變質(zhì)或者污染的廢棄的藥品）和化學性廢物（指具有毒性、腐蝕性、易燃易爆性的廢棄的化學物品）等2，具有極大的危害性。

國家推行醫(yī)療廢物集中無害化處置，鼓勵有關(guān)醫(yī)療廢物安全處置技術(shù)的研究與開發(fā)?，F(xiàn)行行政法規(guī)明確要求縣級以上地方人民政府負責組織建設(shè)醫(yī)療廢物集中處置設(shè)施3。由此可見，醫(yī)療廢物集中處置設(shè)施屬于城市基礎(chǔ)公用設(shè)施，已被納入公用事業(yè)的范疇，其建設(shè)投入應(yīng)當列入政府財政預(yù)算。

2014年9月21日，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)[2014]43號）就建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制問題提到，可推廣使用政府與社會資本合作模式，鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運營。

國家環(huán)境保護總局關(guān)于印發(fā)《全國危險廢物和醫(yī)療廢物處置設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》的通知（環(huán)發(fā)[2004]16號）第二點要求：“……從事危險廢物和醫(yī)療廢物集中處置的項目單位必須具備環(huán)保部門頒發(fā)的資質(zhì)許可和相應(yīng)的資金實力，并通過招投標確定。……要充分利用特許經(jīng)營權(quán)等手段，保證所建設(shè)施長期穩(wěn)定發(fā)揮作用，……”。

可見，醫(yī)療廢物集中處置領(lǐng)域可采用政府特許經(jīng)營形式，實現(xiàn)醫(yī)療廢物統(tǒng)一、規(guī)范、集中處置，避免環(huán)境污染。據(jù)媒體報道，上海、重慶、濟南、沈陽等多個城市均已采用政府特許經(jīng)營的方式引入醫(yī)療廢物處置單位。但是，在實踐中，也存在著諸多問題，涉及到醫(yī)療廢物集中處置設(shè)施建設(shè)用地供應(yīng)規(guī)定或約定不明確、特許權(quán)授予主體不一致、社會投資者權(quán)益如何有效保護等問題。本文試圖就醫(yī)療廢物集中處置政府特許經(jīng)營模式在實際運作中涉及的若干法律問題進行分析，以期對PPP模式在相關(guān)公用事業(yè)領(lǐng)域的推廣有所裨益。

一、醫(yī)療廢物經(jīng)營許可證的取得

根據(jù)《國家危險廢物名錄》（2016年修訂）第三條的規(guī)定，醫(yī)療廢物屬于危險廢物?！吨腥A人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》（2015修正）第五十七條規(guī)定：“從事收集、貯存、處置危險廢物經(jīng)營活動的單位，必須向縣級以上人民政府環(huán)境保護行政主管部門申請領(lǐng)取經(jīng)營許可證；……禁止無經(jīng)營許可證或者不按照經(jīng)營許可證規(guī)定從事危險廢物收集、貯存、利用、處置的經(jīng)營活動……”。因此，無論是否就醫(yī)療廢物集中處置與政府簽訂特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議，從事醫(yī)療廢物集中處置，首先都應(yīng)依《危險廢物經(jīng)營許可證管理辦法》（2013修訂）的規(guī)定，取得醫(yī)療廢物經(jīng)營許可。

（一）申請條件

根據(jù)《危險廢物經(jīng)營許可證管理辦法》第五條的規(guī)定，申請領(lǐng)取危險廢物收集、貯存、處置綜合經(jīng)營許可證，應(yīng)當具備相應(yīng)條件：1，有3名以上環(huán)境工程專業(yè)或者相關(guān)專業(yè)中級以上職稱，并有3年以上固體廢物污染治理經(jīng)歷的技術(shù)人員；2，有符合國務(wù)院交通主管部門有關(guān)危險廢物運輸安全要求的運輸工具；3，有符合國家或者地方環(huán)境保護標準和安全要求的包裝工具，中轉(zhuǎn)和臨時存放設(shè)施、設(shè)備以及經(jīng)驗收合格的貯存設(shè)施、設(shè)備；4，有符合國家或者省、自治區(qū)、直轄市危險廢物處置設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，符合國家或者地方環(huán)境保護標準和安全要求的處置設(shè)施、設(shè)備和配套的污染防治設(shè)施；其中，醫(yī)療廢物集中處置設(shè)施，還應(yīng)當符合國家有關(guān)醫(yī)療廢物處置的衛(wèi)生標準和要求；5，有與所經(jīng)營的危險廢物類別相適應(yīng)的處置技術(shù)和工藝；6，有保證危險廢物經(jīng)營安全的規(guī)章制度、污染防治措施和事故應(yīng)急救援措施；7，以填埋方式處置危險廢物的，應(yīng)當依法取得填埋場所的土地使用權(quán)。

（二）申請程序

國家對危險廢物經(jīng)營許可證實行分級審批頒發(fā)，醫(yī)療廢物集中處置單位的危險廢物經(jīng)營許可證，由醫(yī)療廢物集中處置設(shè)施所在地設(shè)區(qū)的市級人民政府環(huán)境保護主管部門審批頒發(fā)4，申請程序如圖1所示。

醫(yī)療廢物集中處置單位符合相應(yīng)條件并依程序取得醫(yī)療廢物經(jīng)營許可后，方可憑該經(jīng)營許可證向工商管理部門辦理登記注冊手續(xù)。

二、醫(yī)療廢物集中處置設(shè)施建設(shè)用地劃撥供應(yīng)問題

從前述醫(yī)療廢物經(jīng)營許可證的取得條件來看，首先就會面臨醫(yī)療廢物集中處置設(shè)施項目用地使用權(quán)的問題。

一般而言，PPP項目用地的供應(yīng)方式主要有四種：劃撥用地、國有土地使用權(quán)出讓、國有土地租賃、國有土地使用權(quán)作價出資或入股等5。但就醫(yī)療廢物集中處置設(shè)施而言，因醫(yī)療廢物本身具有的有毒性、傳染性等特點，決定了其處置設(shè)施建設(shè)應(yīng)當嚴格定點規(guī)劃，醫(yī)療廢物集中處置設(shè)施的選址必須符合城市總體規(guī)劃和環(huán)保規(guī)劃，并進行環(huán)境影響評價6，必要時可能還需要采取聽證會的方式公開征求社會意見。

因此，我們認為，政府在引進社會資本參與醫(yī)療廢物集中處置設(shè)施建設(shè)之前，即應(yīng)當先行確定規(guī)劃選址，落實項目用地，并通過行政劃撥的方式提供建設(shè)用地。這也是現(xiàn)行法律、法規(guī)及政策規(guī)定所提出的要求。

《土地管理法》（2004年修正）第五十四條、《城市房地產(chǎn)管理法》（2007年修正）第二十四條均規(guī)定了城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地可以由縣級以上人民政府依法批準劃撥。

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（2015年修正）第三十五條明確規(guī)定，垃圾填埋場及焚燒廠等公共服務(wù)設(shè)施的用地以及其他需要依法保護的用地，禁止擅自改變用途。

《國務(wù)院關(guān)于加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》（國發(fā)[2013]36號）在第五點意見中強調(diào)指出：“各級政府要充分考慮和優(yōu)先保障城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地需求。對于符合《劃撥用地目錄》的項目，應(yīng)當以劃撥方式供應(yīng)建設(shè)用地?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地要納入土地利用年度計劃和建設(shè)用地供應(yīng)計劃，確保建設(shè)用地供應(yīng)?！?/p>

2001年10月22日起施行的《劃撥用地目錄》（國土資源部令第9號）明確規(guī)定，符合該目錄的建設(shè)用地項目，由建設(shè)單位提出申請，經(jīng)有批準權(quán)的人民政府批準，方可以劃撥方式提供土地使用權(quán)，其中，在城市基礎(chǔ)設(shè)施用地部分具體列明了環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施，包括雨水處理設(shè)施、污水處理廠、垃圾（糞便）處理設(shè)施、其他環(huán)衛(wèi)設(shè)施等。

依據(jù)上述相關(guān)規(guī)定，醫(yī)療廢物集中處置設(shè)施作為垃圾處理設(shè)施，顯然符合《劃撥用地目錄》確定的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地項目要求，各級政府應(yīng)當據(jù)此以劃撥方式供應(yīng)該建設(shè)用地。

對此，各地政府的理解和認識目前來看應(yīng)該還是有差距的。有一些地方政府據(jù)此要求在落實執(zhí)行，并頒行了具體的政府規(guī)章或規(guī)范性文件7；但也有很多地方政府并未就醫(yī)療廢物集中處置設(shè)施建設(shè)用地制定相應(yīng)的專項規(guī)劃或用地供應(yīng)計劃。

我們理解，要確保能夠以劃撥方式提供醫(yī)療廢物集中處置設(shè)施建設(shè)用地，地方政府及其相關(guān)職能部門理應(yīng)依法履行以下職責：

（一）統(tǒng)一規(guī)劃

組織編制相應(yīng)的城市醫(yī)療廢物集中處置設(shè)施用地專項規(guī)劃，并使之符合城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和控制性詳細規(guī)劃的要求，這應(yīng)該是地方政府及相關(guān)行業(yè)主管部門在決定采取PPP模式引進投資者之前需要考慮和解決的問題之一。該等專項規(guī)劃所要解決的問題應(yīng)當是：在控規(guī)所確定的土地使用性質(zhì)、使用強度及空間環(huán)境等控制指標范圍內(nèi)，明確城市醫(yī)療廢物處置設(shè)施準許建設(shè)的用地范圍（位置）、建設(shè)規(guī)模及相應(yīng)的規(guī)劃指標。這是城市規(guī)劃部門依法定程序核發(fā)有關(guān)《選址意見書》、《用地規(guī)劃許可證》及《工程規(guī)劃許可證》的基礎(chǔ)條件和有效依據(jù)。

在深圳市，根據(jù)《深圳市城市規(guī)劃條例》的規(guī)定，市規(guī)劃主管部門一般以法定圖則形式，對分區(qū)內(nèi)各片區(qū)土地利用性質(zhì)、開發(fā)強度、配套設(shè)施等作進一步明確規(guī)定；以詳細藍圖形式確定片區(qū)或小區(qū)內(nèi)的土地用途及各市政工程管線等項目的布置。法定圖則未能覆蓋的地塊，則應(yīng)在現(xiàn)狀調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，根據(jù)分區(qū)規(guī)劃確定的各項要求編制詳細藍圖。而分區(qū)的范圍，則由市規(guī)劃主管部門根據(jù)次區(qū)域規(guī)劃的城市組團結(jié)構(gòu)布局，參照河流、山脈、道路等地形地物的分界并結(jié)合行政區(qū)劃確定。市區(qū)政府如自行投資或采取PPP模式引進社會資本投資建設(shè)醫(yī)療廢物集中處置設(shè)施或其他市政基礎(chǔ)設(shè)施，均須符合該等法定圖則及/或詳細藍圖的規(guī)定和要求。

（二）選址

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第三十六條規(guī)定：“按照國家規(guī)定需要有關(guān)部門批準或者核準的建設(shè)項目，以劃撥方式提供國有土地使用權(quán)的，建設(shè)單位在報送有關(guān)部門批準或者核準前，應(yīng)當向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門申請核發(fā)選址意見書?！边@里所指建設(shè)單位，在各級政府財政直接投資建設(shè)的情況下，通常由承擔市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的建筑工務(wù)署/局或類似機構(gòu)充任，或者由其依法定程序委托的工程建設(shè)單位擔任。

就醫(yī)療廢物集中處置設(shè)施建設(shè)項目而言，規(guī)劃選址需要解決的問題，主要是具體落實擬供應(yīng)用于建設(shè)該等設(shè)施的地塊是否符合有關(guān)控制性詳細規(guī)劃及/或有關(guān)專項規(guī)劃的要求，明確用地范圍及規(guī)劃要求。通俗地講，即確定城市醫(yī)療廢物集中處置設(shè)施的布點（定點）問題。規(guī)劃主管部門一般會針對有關(guān)項目建議書或可行性研究報告載明的內(nèi)容，根據(jù)有關(guān)控制性詳細規(guī)劃及/或有關(guān)專項規(guī)劃的規(guī)定進行審查，通過現(xiàn)場查勘、權(quán)屬核查等方式，對擬選地塊是否符合規(guī)劃要求，是否適合建設(shè)醫(yī)療廢物集中處置設(shè)施進行綜合考量。必要時，還可能采取召開專家論證會、聽證會等方式聽取各方意見，包括利害關(guān)系人的意見，以綜合協(xié)調(diào)項目規(guī)劃及建設(shè)中的各方利益或矛盾。

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十二條規(guī)定：“城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門不得在城鄉(xiāng)規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍以外作出規(guī)劃許可?！睋?jù)此，若擬選址作為醫(yī)療廢物集中處置設(shè)施建設(shè)的用地尚屬于農(nóng)村集體未征未轉(zhuǎn)地的，可能需要先行辦理有關(guān)征轉(zhuǎn)手續(xù)，依法處理好征地、拆遷補償及安置事宜；涉及占用農(nóng)用地的，還應(yīng)當依照《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。

只有在通過規(guī)劃主管部門審核，并取得其依法核發(fā)的醫(yī)療廢物集中處置設(shè)施《選址意見書》后，方可按建設(shè)工程項目的一般行政許可程序向有關(guān)政府部門申報批準、核準或備案。

（三）用地規(guī)劃許可

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第三十七條規(guī)定：“在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)以劃撥方式提供國有土地使用權(quán)的建設(shè)項目，經(jīng)有關(guān)部門批準、核準、備案后，建設(shè)單位應(yīng)當向城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門提出建設(shè)用地規(guī)劃許可申請，由城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門依據(jù)控制性詳細規(guī)劃核定建設(shè)用地的位置、面積、允許建設(shè)的范圍，核發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證。建設(shè)單位在取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證后，方可向縣級以上地方人民政府土地主管部門申請用地，經(jīng)縣級以上人民政府審批后，由土地主管部門劃撥土地?！?/p>

由此可見，取得規(guī)劃主管部門核發(fā)的醫(yī)療廢物集中處置設(shè)施《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》，是向政府國土主管部門申請劃撥醫(yī)療廢物集中處置設(shè)施建設(shè)用地的前提條件。只有在該等條件具備或滿足時，國土主管部門才能夠依法依職權(quán)向相關(guān)建設(shè)單位下發(fā)用地批準文件。

因此，在PPP模式下，社會投資者在確定是否參與有關(guān)醫(yī)療廢物處置特許權(quán)招投標時，有必要審慎留意有關(guān)處置設(shè)施項目建設(shè)用地是否已經(jīng)取得規(guī)劃主管部門核發(fā)的《選址意見書》及/或《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》，并視情況和合作條件，在與地方政府及其行業(yè)主管部門簽訂特許權(quán)協(xié)議時，就醫(yī)療廢物集中處置設(shè)施項目建設(shè)用地的劃撥供應(yīng)事宜盡可能協(xié)商達成一致，將其明確約定在協(xié)議條款之中。否則，很容易因此導(dǎo)致特許權(quán)協(xié)議爭議，不利于合作目的實現(xiàn)。

在實踐中，因地方政府未能提供與特許經(jīng)營權(quán)期限相適應(yīng)的醫(yī)療廢物集中處置設(shè)施項目建設(shè)用地，有的醫(yī)療廢物處置運營單位通過自行租賃臨時用地方式，解決處置設(shè)施建設(shè)用地問題，一旦臨時用地規(guī)劃定點到期，就可能面臨已建處置設(shè)施需拆除，特許權(quán)協(xié)議事實上難于實際履行的問題。有的城市還出現(xiàn)了政府以此為由決定提前收回特許經(jīng)營權(quán)的情形，導(dǎo)致政府與社會資本之間產(chǎn)生矛盾和糾紛，這對在醫(yī)療廢物集中處置領(lǐng)域推廣PPP模式顯然是不利的。

注釋：

1、參見2003年6月16日起施行的《醫(yī)療廢物管理條例》（國務(wù)院令[2003]380號）第二條。

2、參見《全國危險廢物和醫(yī)療廢物處置設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》（環(huán)發(fā)[2004]16號）。

3、參見2003年6月16日起施行的《醫(yī)療廢物管理條例》（國務(wù)院令[2003]380號）第四條。

4、參見2013年12月7日起生效實施的《危險廢物經(jīng)營許可證管理辦法》（國務(wù)院令第645號）第七條。

5、北京中建政研信息咨詢中心：《解讀PPP項目中的土地政策》，2016年5月10日載中國政府采購網(wǎng)，網(wǎng)址：

/specialtopic/pppzt/news/201605/t20160510_6758154.htm。

6、2003年12月26日起施行的《醫(yī)療廢物集中處置技術(shù)規(guī)范》（環(huán)發(fā)[2003]206號）對醫(yī)療廢物集中處置廠的選址及設(shè)施提出了詳細的要求。

7、例如《遼寧省醫(yī)療廢物管理實施辦法》（遼寧省政府令第184號）就規(guī)定了醫(yī)療廢物集中處置設(shè)施建設(shè)布局以市行政區(qū)域為規(guī)劃單元，在醫(yī)療廢物集中處置設(shè)施建設(shè)方案確定后，政府再采取公開招標的方式確定醫(yī)療廢物集中處置單位。

延伸閱讀：

醫(yī)療廢物集中處置特許經(jīng)營若干法律問題分析(中)

醫(yī)療廢物集中處置特許經(jīng)營若干法律問題分析（下）