醫(yī)療廢物集中處置特許經(jīng)營若干法律問題分析(中)

固廢網(wǎng)訊:三、醫(yī)療廢物處置費用標準問題

在PPP合作模式中，一般存在政府采購和使用者付費兩種經(jīng)營方式。在醫(yī)療廢物集中處置領域，通常選擇由醫(yī)療衛(wèi)生機構向特許經(jīng)營者付費。故在與政府簽訂特許經(jīng)營權協(xié)議之前，有意投資醫(yī)療廢物集中處置領域的社會資本應對項目當?shù)蒯t(yī)療廢物收費標準有所了解，掌握具體的收費方式，并根據(jù)與政府的協(xié)商，在特許經(jīng)營權協(xié)議相關條款中作相應安排。

醫(yī)療廢物處置的費用標準主要由相關主管部門核準制定，部分城市醫(yī)療廢物管理文件中對醫(yī)療廢物處置定價機制作了一定程度的規(guī)定：

如《昆明市醫(yī)療廢物管理規(guī)定》第十八條第二款規(guī)定，醫(yī)療廢物處置費用標準，由市發(fā)展和改革委員會依法審核制定。醫(yī)療廢物處置單位不得擅自設立收費項目或者擅自制定收費標準。

《蘭州市醫(yī)療廢物集中處置規(guī)定》第三十一條第二款，醫(yī)療廢物處置費用標準，由價格行政主管部門依照規(guī)定的程序審批并予以公示；但國家有關部、委作出規(guī)定的，從其規(guī)定。

《上海市醫(yī)療廢物處理環(huán)境污染防治規(guī)定》第十六條規(guī)定，實行集中處置的醫(yī)療廢物產(chǎn)生單位應當向醫(yī)療廢物集中處置單位支付醫(yī)療廢物處理費。處理費的具體標準，由市物價局會同市環(huán)保局、市衛(wèi)生局等部門另行制定。

《深圳市醫(yī)療廢物集中處置管理若干規(guī)定》第十六條規(guī)定，醫(yī)療廢物處置費的收費標準由市物價部門會同市環(huán)保部門、市衛(wèi)生部門按照補償醫(yī)療廢物處置成本，合理盈利原則制定。

此外，一些城市結合醫(yī)療廢物處置行業(yè)特點，在管理規(guī)定中明確提及具體的費用標準：如《東莞市醫(yī)療廢物管理規(guī)定》第三十五條規(guī)定，市環(huán)保產(chǎn)業(yè)促進中心根據(jù)市衛(wèi)生計生部門核定的醫(yī)療衛(wèi)生機構實際占用床日數(shù)、門診人次、營業(yè)面積（指醫(yī)療用房面積，由醫(yī)療衛(wèi)生機構與醫(yī)療廢物集中處置單位共同核定）及市發(fā)改部門核準的收費標準向醫(yī)療衛(wèi)生機構開具《繳費通知書》和票據(jù)，醫(yī)療廢物集中處置單位予以協(xié)助。根據(jù)《廣州市醫(yī)療廢物管理若干規(guī)定》第九條的規(guī)定，廣州市醫(yī)療廢物處置收費采取重量計價的收費方式，市價格行政管理部門應當建立醫(yī)療廢物處置收費定期調價機制。

結合目前各地醫(yī)療廢物處置管理規(guī)定及實踐，醫(yī)療廢物集中處置領域主要采取醫(yī)療廢物重量計價、床位數(shù)計價或按醫(yī)療衛(wèi)生機構等級收取固定費用8等收費方式。

無論采取何種收費定價機制，作為醫(yī)療廢物集中處置特許經(jīng)營項目的經(jīng)營者，都應就此與政府及其相關行業(yè)主管部門協(xié)商達成一致，并就特許經(jīng)營期限內如何調整作出合理約定和安排。

四、特許經(jīng)營權的授予主體問題

醫(yī)療廢物集中處置單位被授予特許經(jīng)營權時，需要關注特許經(jīng)營權授予主體的問題；若因履行特許經(jīng)營權協(xié)議出現(xiàn)糾紛，這一問題也將直接影響著行政爭議主體的確定。

各地立法在特許經(jīng)營權的授予主體上，有著不盡相同的規(guī)定：

1、《成都市人民政府特許經(jīng)營權管理辦法》（成都市政府令第164號）規(guī)定特許經(jīng)營權的授予主體是市或區(qū)（市）縣人民政府，行業(yè)主管部門依據(jù)市人民政府的授權與特許經(jīng)營權授予對象簽訂《特許經(jīng)營合同》；

2、《貴州省市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理條例》規(guī)定，特許經(jīng)營權的授權主體是有市政公用事業(yè)事權的縣級以上人民政府或者其授權的市政公用事業(yè)主管部門，授權主體與特許經(jīng)營者簽訂特許經(jīng)營協(xié)議；

3、《杭州市市政公用事業(yè)特許經(jīng)營條例》明確提出特許經(jīng)營權的授權主體是市政府；

4、《深圳市公用事業(yè)特許經(jīng)營辦法》（深圳市政府令第124號）規(guī)定公用事業(yè)特許經(jīng)營權的授權主體是市政府或其授權的監(jiān)管部門；

5、《濟南市市政公用行業(yè)特許經(jīng)營試行辦法》（濟南市政府令第212號）規(guī)定市人民政府是市政公用行業(yè)特許經(jīng)營權的授權主體，市人民政府委托相關監(jiān)管部門負責具體實施工作。

從上述規(guī)定可以看出，各地在特許經(jīng)營權授予主體為政府抑或主管部門問題上并無統(tǒng)一的認識。授予特許經(jīng)營權系履行行政職權的行政行為，行政職權的主要配置方式包括相對靜態(tài)的設定和相對動態(tài)的授予、代行、協(xié)力等9。授予特許經(jīng)營權應是政府的固有職權，出于行政管理職能的考慮，政府將這一權利分配至各相關行政主管部門。確定爭議主體的前提是明確政府這一分配行為中涉及到的行政授權、行政委托及經(jīng)批準的行政行為之效力。

（一）行政授權

行政授權是指單項法律、法規(guī)、規(guī)章直接決定，或通過其明確的授權性規(guī)定由行政機關間接決定，將某方面或某項行政職權授予行政機關以外的組織行使并獨立承擔相應責任的行政職權配置方式，獲得行政授權后，被授權者以自己的名義行使行政職權、實施行政管理，并對外獨立承擔相應的法律責任10。

根據(jù)2004年5月1日起施行的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（原建設部令第126條）第四條第三款的規(guī)定，直轄市、市、縣人民政府市政公用事業(yè)主管部門依據(jù)人民政府的授權，負責本行政區(qū)域內的市政公用事業(yè)特許經(jīng)營的具體實施。

國家發(fā)展和改革委員會、財政部、住房和城鄉(xiāng)建設部、交通運輸部、水利部、中國人民銀行等六部委聯(lián)合發(fā)布，并于2015年6月1日起實施的《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（第25號令，以下稱“六部委第25號令”）規(guī)定由政府采用競爭方式依法授權境內外法人或者其他組織，通過協(xié)議明確權利義務和風險分擔?？h級以上政府授權的有關部門或單位作為實施機構與依法選定的特許經(jīng)營者簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。

可見，現(xiàn)行有效部門規(guī)章明確規(guī)定由政府授權有關主管部門作為實施機構在其行政管理職能范圍內與特許經(jīng)營者簽訂相關的特許經(jīng)營權協(xié)議，主管部門（實施機構）監(jiān)督管理政府特許經(jīng)營具體工作的職權依據(jù)是行政授權。

在行政授權之下，依法當由相關主管部門（實施機構）以自己的名義行使行政職權、實施行政管理，并對外獨立承擔相應的法律責任。

（二）行政委托

行政委托是指行政主體在其職權和職責范圍內，根據(jù)行政管理的實際需要自行決定將其行政職權或行政事務委托給另一行政主體或其他組織，以及特殊情況下委托給個人，受委托者以委托者的名義行使行政職權、實施行政管理行為，并由委托者承擔法律后果11。

《行政許可法》第二十四條規(guī)定，行政機關在其法定職權范圍內，依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，可以委托其他行政機關實施行政許可。上述提及的地方政府規(guī)章《濟南市市政公用行業(yè)特許經(jīng)營試行辦法》中，用了“委托”一詞，但經(jīng)了解，在濟南市有關特許經(jīng)營權協(xié)議中，簽訂主體僅為市政公用事業(yè)主管部門，由此可見，此仍為一種行政授權行為，該地方立法用詞似有待商榷。

現(xiàn)有法律體系下，政府應為特許經(jīng)營權的授予主體，相關主管部門經(jīng)行政授權實施具體工作，盡管法理上明確行政授權行為由被授權主體即主管部門承擔相應的責任，但在確定特許經(jīng)營權糾紛的爭議主體時，還需考慮《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》提及的特許經(jīng)營權授予中經(jīng)“批準”行政行為的責任承擔問題12。

（三）經(jīng)批準的行政行為

根據(jù)《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第八條第一款的規(guī)定，直轄市、市、縣人民政府市政公用事業(yè)主管部門經(jīng)政府批準，與獲得特許經(jīng)營權的企業(yè)簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。

2010年1月4日起施行的最高人民法院《關于審理行政許可案件若干問題的規(guī)定》（法釋[2009]20號）第四條：“當事人不服行政許可決定提起訴訟的，以作出行政許可決定的機關為被告；行政許可依法經(jīng)上級機關批準，當事人對批準或者不批準行為不服一并提起訴訟的，以上級行政機關為共同被告；……”，《行政復議法實施條例》（國務院令[2007]第499號）第十三條則規(guī)定：“下級行政機關依照法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，經(jīng)上級行政機關批準作出具體行政行為的，批準機關為被申請人?！?/p>

根據(jù)上述法律規(guī)定，對于經(jīng)上級機關批準作出的行政行為的法律后果問題，目前尚缺乏一個明確一致的答案。最高人民法院與國務院在這一問題上存在的不一致規(guī)定，客觀上將導致司法實踐中出現(xiàn)政府特許經(jīng)營權協(xié)議糾紛需確定爭議主體時適用法律的難題。若依國務院令[2007]第499號的規(guī)定，以政府為行政復議被申請人，當行政相對人對行政復議決定不服，提起行政訴訟時，是否僅能將行政復議中的被申請人列為行政訴訟被告，抑或可以直接依據(jù)法釋[2009]20號的規(guī)定將監(jiān)管部門和政府列為共同被告？

“批準”代表上級機關可以肯定、否定或者改變下級機關報批的行政行為，換言之，收回特許經(jīng)營權的行政行為雖然是以監(jiān)管部門的名義作出的，但政府具有約束力的意思表示同樣在該行政行為中得到了體現(xiàn)，進一步，政府的這種意思表達是否僅視為一種內部行政行為，不對行政相對人產(chǎn)生效力？如此看來，在現(xiàn)行法律框架下究竟應該如何確定訴爭主體，也是值得探討的一個問題。

我們認為，公用事業(yè)特許經(jīng)營權的授權主體問題，應當在國務院有關特許經(jīng)營權立法中予以明確規(guī)定，避免現(xiàn)行行政復議與行政訴訟在程序銜接中出現(xiàn)的問題，以利投資者權益在受到損害時能夠通過有效途徑尋求司法救濟。

注釋：

8、如2015年9月18日，濟南市物價局發(fā)布關于濟南市的《醫(yī)療廢物集中處置收費標準的試行通知》，確定醫(yī)療廢物集中處置收費標準為：一、對二級以上（含二級）醫(yī)院按實際使用床位數(shù)收費，每張床位每日2元。二、對一級醫(yī)院、門診部等其他醫(yī)療機構按照規(guī)模登記收取固定費用。一級醫(yī)院1200元/月，門診部900元/月。三、醫(yī)療機構以外的其他單位產(chǎn)生的醫(yī)療廢物，其處置費用參照上述標準，由醫(yī)療廢物集中處置單位與產(chǎn)生單位協(xié)商確定。

9、胡建淼：《行政法學》，復旦大學出版社2003年版，第76頁。

10、胡建淼：《行政法學》，復旦大學出版社2003年版，第78頁。

11、胡建淼:《行政法學》，復旦大學出版社2003年版，第80頁。

12、一些地方政府規(guī)章中亦有“批準”的表述，如 《濟南市市政公用行業(yè)特許經(jīng)營試行辦法》第二十一條規(guī)定：“有下列情形之一的，監(jiān)管部門報市政府批準后，可收回特許經(jīng)營權：……”，該規(guī)定明確了監(jiān)管部門作出收回特許經(jīng)營權行政行為的，必須經(jīng)過濟南市政府的批準；《成都市人民政府特許經(jīng)營權管理辦法》第二十五條規(guī)定：“……行業(yè)主管部門應當在報請市特許委批準后終止《特許經(jīng)營合同》，撤銷其特許經(jīng)營權，……。”

延伸閱讀：

醫(yī)療廢物集中處置特許經(jīng)營若干法律問題分析（上）

醫(yī)療廢物集中處置特許經(jīng)營若干法律問題分析（下）