垃圾焚燒發(fā)電：慎將待確定的補(bǔ)貼政策當(dāng)成看空的理由

固廢網(wǎng)訊:本周專題：慎將待確定的補(bǔ)貼政策當(dāng)成看空的理由

近期垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)出臺三個(gè)文件，市場對此解讀不一。

第一，我們需要深入回顧政策及市場預(yù)期的變化歷程。

（1）2019年9月-10月，市場當(dāng)時(shí)對于垃圾焚燒補(bǔ)貼政策的普遍預(yù)期在于，“2020年底前并網(wǎng)的垃圾焚燒發(fā)電依然給予國補(bǔ)，而2020年底后并網(wǎng)項(xiàng)目終止國補(bǔ)”；

（2）2020年1月20日，財(cái)政部、發(fā)改委、能源局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)非水可再生能源發(fā)電健康發(fā)展的若干意見》（下文稱為文件1）和《可再生能源電價(jià)附加資金管理辦法》（下文稱為文件2）；

（3）2020年2月13日，發(fā)改委發(fā)文《關(guān)于貫徹落實(shí)促進(jìn)非水可再生能源發(fā)電健康發(fā)展若干意見，加快編制生活垃圾焚燒發(fā)電中長期專項(xiàng)規(guī)劃的通知》（下文稱為文件3）。

垃圾焚燒發(fā)電板塊在2019年10月底-11月份經(jīng)歷下跌之后，基于資本市場對于政策變化的敏銳嗅覺，板塊在11月底開始迎來預(yù)期修復(fù)，而此預(yù)期修復(fù)的原因及方向便是2020年1月20日出臺的文件2中的精神，即政策不能“一刀切”；資本市場及產(chǎn)業(yè)專家對政策發(fā)生轉(zhuǎn)向的原因已有較全面的解讀，其核心在于“政策的制定和出臺仍需促進(jìn)行業(yè)的健康發(fā)展，應(yīng)綜合考慮垃圾焚燒項(xiàng)目的民生性及與光伏、風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的差異性”，我們在此不再進(jìn)一步贅述，詳細(xì)可參見我們于2020年1月19日發(fā)布的報(bào)告《垃圾焚燒補(bǔ)貼政策制定更要考慮差異性》。

第二，市場目前最關(guān)注的是，當(dāng)前針對垃圾焚燒發(fā)電增量及存量項(xiàng)目的國補(bǔ)政策如何解讀？

增量項(xiàng)目：“以收定支，做到新增不新欠”原則

“新增補(bǔ)貼項(xiàng)目規(guī)模由新增補(bǔ)貼收入決定，做到新增項(xiàng)目不新欠”：該原則實(shí)際上在2019年，即處于平價(jià)過渡期時(shí)的光伏領(lǐng)域已經(jīng)應(yīng)用，且效果良好。光伏、風(fēng)電、垃圾焚燒、生物質(zhì)發(fā)電等國補(bǔ)均屬同一出口（可再生能源發(fā)展基金），目前已經(jīng)基本確定的政策是預(yù)計(jì)2020年所有非水可再生能源發(fā)電項(xiàng)目新增補(bǔ)貼資金額度為50億元，其中光伏發(fā)電總補(bǔ)貼額為15億（其中競價(jià)項(xiàng)目“地面電站、分布式”總額為10億元，戶用光伏項(xiàng)目為5億元，預(yù)計(jì)5月份最終確定）。

增量政策不確定的方面：

（1）哪個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)將作為垃圾焚燒存量和增量界定的時(shí)間點(diǎn)？目前尚不明確是2019.12.31、2020.1.20還是2020.12.31；我們認(rèn)為，目前看2020年新增并網(wǎng)的垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目，如果開始按照“以收定支”原則執(zhí)行，存量的界限可以初步劃定為2019年底（即2019.12.31），進(jìn)而存量項(xiàng)目可以分為：①2016年3月前并網(wǎng)的，已納入1-7批可再生能源補(bǔ)貼目錄的項(xiàng)目，②2016年3月-2019.12.31并網(wǎng)的存量項(xiàng)目；而新增項(xiàng)目將分為：2020年增量項(xiàng)目（2020.1.1至2020.12.31并網(wǎng)項(xiàng)目）、2021年增量項(xiàng)目，向后以此類推。

（2）2020年剩余補(bǔ)貼額具體分配方式待定：陸上風(fēng)電、垃圾焚燒、生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目的審批方式與光伏不同，2020年總補(bǔ)貼資金額度50億中，除去光伏發(fā)電補(bǔ)貼額度15億元，剩余補(bǔ)貼盤子為35億，具體需要分配的科目有：

①2020.2.25公布的第三批7.052GW光伏扶貧項(xiàng)目（2019年底前完成，未建成指標(biāo)廢除，未來無新增；納入光伏扶貧項(xiàng)目補(bǔ)助目錄的項(xiàng)目享受補(bǔ)貼優(yōu)先級較高，但是總補(bǔ)貼金額尚不確定）；

②風(fēng)電：2020年預(yù)計(jì)新增并網(wǎng)預(yù)計(jì)約27GW（2020年單位補(bǔ)貼強(qiáng)度較2019年降低0.05元/度）；

③垃圾焚燒：截至2019年累計(jì)并網(wǎng)垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目為49萬噸/日，2019年新增約13萬噸/日；預(yù)計(jì)2020年依然會(huì)有13-15萬噸/日的新增并網(wǎng)規(guī)模；

④農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電：2020年新增并網(wǎng)規(guī)模尚無可靠預(yù)計(jì)，總量應(yīng)相對有限（未來政策逐步轉(zhuǎn)向至生物天然氣領(lǐng)域）。

我們認(rèn)為，如果按照政策思路，確保2020年新增項(xiàng)目不新欠，考慮到光伏、風(fēng)電技術(shù)進(jìn)步導(dǎo)致的成本下降以及新增海上風(fēng)電和光熱項(xiàng)目不再納入中央財(cái)政補(bǔ)貼范圍，粗略估算2020年上述項(xiàng)目的補(bǔ)貼是完全有保障的。

目前的政策進(jìn)度是：目前國家能源局已就2020年風(fēng)電、光伏發(fā)電管理辦法征求了各方意見，正在修改完善；發(fā)展改革委正在研究生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目的管理辦法；整體目標(biāo)是確保2020年新增項(xiàng)目補(bǔ)貼額度控制在50億元以內(nèi)。

（3）2021年，光伏、風(fēng)電新建項(xiàng)目全部實(shí)現(xiàn)平價(jià)上網(wǎng)（即不需要國補(bǔ)后），新增的可再生能源電價(jià)附加征收金額將如何在新增、存量項(xiàng)目之間中分配？目前政策尚未明確該事宜。

政策對于增量項(xiàng)目確定的具體措施：

對于垃圾焚燒項(xiàng)目來說，在文件3中第4條有如下表述，“請各地填報(bào)2020年在建、2020年底前擬并網(wǎng)的生活垃圾焚燒發(fā)電和農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目，務(wù)請于2020年3月31日能發(fā)送發(fā)改委（環(huán)資司）”。我們認(rèn)為，該措施將是國家確定2020年享受國補(bǔ)的生活垃圾焚燒發(fā)電和農(nóng)林生物項(xiàng)目總量的核心依據(jù)，摸排工作完成后即可確定符合要求的需補(bǔ)貼項(xiàng)目總量，預(yù)計(jì)該工作可在2020年2季度完成，需要重點(diǎn)關(guān)注。

存量項(xiàng)目：將以“可再生能源發(fā)電項(xiàng)目清單”管理，進(jìn)入清單項(xiàng)目即“確權(quán)”

存量項(xiàng)目若想獲得國補(bǔ)需納入可再生能源發(fā)電項(xiàng)目清單，納入清單即符合要求的存量項(xiàng)目國補(bǔ)將被確權(quán)，以穩(wěn)定項(xiàng)目收益。文件1、2中明確：“電網(wǎng)企業(yè)根據(jù)財(cái)政部等部門確定的原則，依照項(xiàng)目類型、并網(wǎng)時(shí)間、技術(shù)水平等條件，確定并定期向全社會(huì)公開符合補(bǔ)助條件的可再生能源發(fā)電項(xiàng)目清單，并將清單審核情況報(bào)財(cái)政部、發(fā)改委、國家能源局。此外，已納入1-7批可再生能源補(bǔ)貼目錄的項(xiàng)目直接列入清單，文件1明確：“三部委已發(fā)文公布的1-7批目錄內(nèi)項(xiàng)目直接列入電網(wǎng)企業(yè)可再生能源發(fā)電項(xiàng)目補(bǔ)貼清單”。

存量政策不確定的方面：

（1）2016年3月-2019.12.31并網(wǎng)的存量項(xiàng)目，納入可再生能源發(fā)電項(xiàng)目清單的標(biāo)準(zhǔn)，以及存在多少差額指標(biāo)？目前政策尚未明確該事宜。

（2）確權(quán)之后，相關(guān)項(xiàng)目公司報(bào)表中的營業(yè)收入和利潤可以保障，但現(xiàn)金流如何保障，即存量項(xiàng)目是否只能獲得一定比例的補(bǔ)貼？存量項(xiàng)目是否可以享受未來新征收到的可再生能源電價(jià)附加征收金額？目前政策尚未明確該事宜。

政策對于存量項(xiàng)目確定的具體措施：

（1）電網(wǎng)在支付方面將有一定決定權(quán)，未來有望加快補(bǔ)貼兌付進(jìn)度，確保資金及時(shí)撥付。文件1中要求“電網(wǎng)企業(yè)根據(jù)補(bǔ)助資金收支情況，按照相關(guān)部門確定的優(yōu)先順序兌付補(bǔ)助資金，光伏扶貧、自然人分布式、參與綠色電力證書交易、自愿轉(zhuǎn)為平價(jià)項(xiàng)目等項(xiàng)目可優(yōu)先撥付資金?！蔽覀冋J(rèn)為，電網(wǎng)企業(yè)一方面需要完成相關(guān)部委的政策要求，對于扶貧項(xiàng)目、自愿轉(zhuǎn)平價(jià)的項(xiàng)目等具有民生特性的項(xiàng)目給予保障（當(dāng)然我們認(rèn)為垃圾焚燒也應(yīng)該納入）；另一方面，面對可再生能源基金較大的補(bǔ)貼缺口，國家電網(wǎng)也需要積極引導(dǎo)企業(yè)采取一定的金融手段增加流動(dòng)性。

（2）存量項(xiàng)目的ABS進(jìn)程有望加速。文件1中，“鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)支持力度，創(chuàng)新融資方式，加快推動(dòng)已列入補(bǔ)貼清單發(fā)電項(xiàng)目的資產(chǎn)證券化進(jìn)程”。我們認(rèn)為，國家已經(jīng)不希望再因“去杠桿”和“補(bǔ)貼拖欠”導(dǎo)致過多企業(yè)的現(xiàn)金流斷裂、乃至破產(chǎn)的情況發(fā)生。

第三，政策思路和下一階段需要關(guān)注：

政策思路方面，我們認(rèn)為：（1）前期不利于行業(yè)發(fā)展的政策及市場預(yù)期（2020年底新老劃段，新并網(wǎng)項(xiàng)目不給國補(bǔ)）已經(jīng)過去，目前的政策思路為“穩(wěn)增量、保存量”，核心目的仍是推動(dòng)行業(yè)健康平穩(wěn)發(fā)展，該思路是較為科學(xué)的、避免“一刀切”的做法。（2）積極解決國補(bǔ)缺口及存量問題，通過“開源”提高征收率從而保證填補(bǔ)國補(bǔ)缺口，同時(shí)積極運(yùn)用“綠證”等措施逐步使企業(yè)通過綠證交易獲得收入逐步替代財(cái)政補(bǔ)貼。

接下來需要重點(diǎn)關(guān)注的垃圾焚燒發(fā)電政策窗口期：（1）2020年3月底，各地方反饋項(xiàng)目情況，摸排工作完成后即可確定2020年符合要求的需補(bǔ)貼項(xiàng)目總量，預(yù)計(jì)該工作可在2020年2季度完成，需要重點(diǎn)關(guān)注；（2）未來需持續(xù)關(guān)注定期公布的納入存量補(bǔ)貼清單的項(xiàng)目情況。