新時代國土整治與生態(tài)修復(fù)轉(zhuǎn)型路徑與策略

環(huán)境修復(fù)網(wǎng)訊:導(dǎo)讀

加強生態(tài)文明建設(shè)，推進和落實國土空間規(guī)劃，統(tǒng)籌新時代山水林田湖草生態(tài)保護修復(fù)，使國土整治與生態(tài)修復(fù)成為生態(tài)文明建設(shè)和國土空間規(guī)劃的重要抓手是順應(yīng)新時期變化的重要舉措。那么，我國國土整治與生態(tài)修復(fù)應(yīng)當(dāng)如何轉(zhuǎn)型？本文詳細(xì)分析了當(dāng)前我國在國土整治與生態(tài)修復(fù)工作中存在的不足，并針對性提出了新時代國土整治與生態(tài)修復(fù)轉(zhuǎn)型的路徑和策略，以期為國土整治與生態(tài)修復(fù)推進美麗中國建設(shè)提供科學(xué)依據(jù)。

工業(yè)文明以來，人類利用自然資源的能力極大提升，創(chuàng)造了前所未有的物質(zhì)財富，也產(chǎn)生了原始森林消失、濕地退化、生物多樣性銳減、氣候變化等全球性生態(tài)問題，引起了各國政府、科研學(xué)者和民眾的普遍關(guān)注。生態(tài)恢復(fù)行動是人類社會面對全球變和生態(tài)退化的積極響應(yīng)。例如德國萊比錫森林河流系統(tǒng)，在以往高強度防洪和水資源管理的干擾下，導(dǎo)致水體間的連通性嚴(yán)重弱化，原始樹種消失，入侵植物增加，生物多樣性下降；而今通過消除人為干擾，利用自然洪水及生態(tài)系統(tǒng)的調(diào)節(jié)能力促進了恢復(fù)。又如白俄羅斯泥炭地，在人類大量提取泥炭資源后泥沼逐漸變干，生態(tài)系統(tǒng)退化導(dǎo)致生物多樣性銳減；而今通過生態(tài)工程技術(shù)方法調(diào)節(jié)水文、水質(zhì)等水環(huán)境，促進泥炭濕地二次沼澤化，進而恢復(fù)了水生生物和濕地生物多樣性，并成為重要的碳匯。

隨著各種全球性問題的加劇，中國也面臨著資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的形勢。在對傳統(tǒng)文明形態(tài)特別是工業(yè)文明深刻反思的基礎(chǔ)上，黨中央、國務(wù)院提出了生態(tài)文明建設(shè)，這是促進人類文明形態(tài)和發(fā)展理念、道路模式的重大進步，也是中國面對生態(tài)退化形勢作出的重要響應(yīng)。得益于21 世紀(jì)以來開展的一系列重大生態(tài)建設(shè)工程，中國的生態(tài)空間和生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)取得明顯成效，森林等綠色植被覆蓋率顯著提升，生態(tài)系統(tǒng)功能總體增強。例如三北防護林建設(shè)工程、天然林保護工程、退耕還林還草工程使得森林砍伐率下降，覆蓋率上升；退耕還林還草工程、京津風(fēng)沙源治理工程使得草原獲得再生和擴大；國家水土保持重點建設(shè)工程、長江上中游水土保持重點防治工程、巖溶地區(qū)石漠化綜合治理工程使得水土流失得到一定程度的遏制，水質(zhì)和河流沉積有所改善；國家土地整治重大工程、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等耕地質(zhì)量保護與提升工程使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率提高等等。

但是，中國生態(tài)系統(tǒng)局部惡化的趨勢仍然存在、傳統(tǒng)不合理的人類活動對生態(tài)系統(tǒng)的干擾尚未完全消除，生態(tài)恢復(fù)的壓力依然突出；同時，中國生態(tài)空間和生態(tài)系統(tǒng)還面臨著新時代下經(jīng)濟新常態(tài)變化、鄉(xiāng)村振興訴求、新型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型等新時代社會發(fā)展的重大挑戰(zhàn)。

為應(yīng)對這些挑戰(zhàn)，中國于2018年組建自然資源部，加強生態(tài)文明建設(shè)，推進和落實國土空間規(guī)劃，統(tǒng)籌新時代山水林田湖草生態(tài)保護修復(fù)，使國土整治與生態(tài)修復(fù)成為生態(tài)文明建設(shè)和國土空間規(guī)劃的重要抓手。國土整治與生態(tài)修復(fù)致力于國土空間的優(yōu)化和生態(tài)功能的提升，從而促進對自然資源和環(huán)境的保護利用以及人地關(guān)系的協(xié)調(diào)，因此就要求改變中國傳統(tǒng)土地整治以及生態(tài)建設(shè)中圍繞單一要素搞整治和修復(fù)的做法，應(yīng)當(dāng)基于國土空間進行綜合整治修復(fù)。推進國土整治與生態(tài)修復(fù)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，對決勝全面建設(shè)小康社會和促進人與自然和諧共生具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

一、新時代國土整治與生態(tài)修復(fù)內(nèi)涵

目前，中國新時代生態(tài)文明建設(shè)正處于保護修復(fù)生態(tài)環(huán)境的關(guān)鍵時期，進入提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的攻堅期和解決突出生態(tài)環(huán)境問題的窗口期。綜合的國土空間越來越被認(rèn)識到其作為生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)和生態(tài)文明建設(shè)的物質(zhì)基礎(chǔ)、能量源泉和構(gòu)成要素的重要意義，它具有全局性、戰(zhàn)略性和根本性的地位以及經(jīng)濟、社會和自然的多重屬性和功能，必須合理開發(fā)、利用、整治和保護。國土空間規(guī)劃是黨中央、國務(wù)院在新時代作出的重大部署，是國家可持續(xù)發(fā)展的空間指南，是各類保護修復(fù)和開發(fā)建設(shè)活動的基本依據(jù)。國土空間規(guī)劃體系統(tǒng)籌主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等規(guī)劃，實現(xiàn)“多規(guī)合一”，對國土整治和生態(tài)修復(fù)有指導(dǎo)約束作用。國土整治與生態(tài)修復(fù)就是在國土空間規(guī)劃指導(dǎo)下開展的國土空間結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化以及生態(tài)功能修復(fù)提升活動，以促進生態(tài)系統(tǒng)安全穩(wěn)定和區(qū)域全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

新時代生態(tài)文明建設(shè)和國土空間規(guī)劃體系下，國土整治與生態(tài)修復(fù)的轉(zhuǎn)型，應(yīng)當(dāng)辯證認(rèn)識把握其中的相關(guān)關(guān)系：

一是整治與修復(fù)的關(guān)系。國土整治主要針對格局失序、效能低下和品質(zhì)不高的空間進行調(diào)整和整治，生態(tài)修復(fù)主要針對結(jié)構(gòu)不良、功能受損的生態(tài)系統(tǒng)進行修復(fù)；兩者互為依存，相互促進，目標(biāo)是優(yōu)化國土空間開發(fā)格局和增加優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品供給，滿足人民群眾對美好生態(tài)環(huán)境的新需求。

二是局部與系統(tǒng)的關(guān)系。國土空間是一個有機整體，按照生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律思考問題，由傳統(tǒng)線性思維轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)非線性思維方法，改變過去的單一要素局部整治修復(fù)，轉(zhuǎn)變?yōu)橐远嘁貫榛A(chǔ)的整體保護修復(fù)。

三是工程與生態(tài)的關(guān)系。無論是國土整治還是生態(tài)修復(fù)都是短期內(nèi)改變生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和過程的人為干擾活動，或多或少帶有工程措施，但這些工程措施要以生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、功能和過程的系統(tǒng)性為導(dǎo)向；同時在適當(dāng)工程介入后，以生態(tài)措施和自然恢復(fù)為主，推進整治修復(fù)由“西醫(yī)治病”向“中醫(yī)調(diào)理”的轉(zhuǎn)變。

四是政府與市場的關(guān)系。生態(tài)要素具有資產(chǎn)和公共物品的雙重屬性，良好的生態(tài)環(huán)境具有普遍的公共物品屬性，是普惠的民生福祉。推進國土整治與生態(tài)修復(fù)在政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)上堅持市場引導(dǎo)和公眾參與，政府更多地在整治修復(fù)的公平性、高效性和可持續(xù)性上發(fā)力；整治修復(fù)需要大量的資金投入，因而還需注重市場機制和社會資本的引入；對涉及區(qū)域和流域重大整治修復(fù)工程的決策，加大當(dāng)?shù)孛癖妳⑴c共同決策力度。

二、國土整治與生態(tài)修復(fù)轉(zhuǎn)型的必要性

2.1 局部生態(tài)環(huán)境問題依然突出

21世紀(jì)以來，中國的環(huán)境保護政策和生態(tài)建設(shè)工程的實施使得水源涵養(yǎng)、土壤保持、防風(fēng)固沙等自然生態(tài)系統(tǒng)功能總體提升，但局部生態(tài)空間退化的現(xiàn)象仍然存在。一些區(qū)域國土整治與生態(tài)修復(fù)中對國土空間的關(guān)聯(lián)性和生態(tài)系統(tǒng)的整體性考慮不足，導(dǎo)致生態(tài)建設(shè)工程中局部地區(qū)破壞生態(tài)的后果。例如Zhang 等指出祁連山黑河流域的生態(tài)工程促進了其下游的植被恢復(fù)，卻造成了黑河中游的地下水位下降等問題；孔令橋等認(rèn)為長江流域水利工程建設(shè)使得流域濕地面積總體增加，調(diào)蓄功能增強，但導(dǎo)致了江湖的連通性降低，自然生境趨于破碎化；還有一些研究表明東南地區(qū)山地森林恢復(fù)，帶來了人工化和單一化的問題，威脅生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)水源涵養(yǎng)能力。另外，中國農(nóng)業(yè)空間質(zhì)量不高且后備資源不足，影響糧食安全的同時，大規(guī)模開墾補充耕地的做法與生態(tài)保護恢復(fù)也存在沖突。同時，農(nóng)業(yè)污染形勢依然嚴(yán)峻，全國土壤總的點位超標(biāo)率高達16.1%，嚴(yán)重威脅國土空間安全。由此可見中國區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題涉及多類國土空間和生態(tài)系統(tǒng)，具有復(fù)雜性和交織性，進行綜合系統(tǒng)的國土整治與生態(tài)修復(fù)迫在眉睫。

2.2 生態(tài)文明建設(shè)新理念要求

人類活動對國土空間的影響范圍和強度日益增大，進入“人類世”時代，極大影響著生態(tài)系統(tǒng)并消費生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，而對生態(tài)系統(tǒng)保護修復(fù)的欠賬較多。政府間生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)科學(xué)政策平臺（IPBES） 2019 年，發(fā)布的首個政府間報告指出：受人類活動“嚴(yán)重改變”的陸地環(huán)境比例高達75%（海洋環(huán)境40%），全球物種滅絕的“平均速度已經(jīng)數(shù)十倍甚至數(shù)百倍于千萬年前”。為了保護地球和生態(tài)系統(tǒng)，人類需要進行全面“轉(zhuǎn)型變革”。目前，中國經(jīng)濟持續(xù)高速增長，已經(jīng)成為世界第二大經(jīng)濟體，邁入中高收入國家行列。同時，中國的發(fā)展也出現(xiàn)了不平衡、不充分的問題，生態(tài)差距已成為中國與發(fā)達國家最大的差距。隨著人口紅利的退潮和資源的過度消耗，傳統(tǒng)經(jīng)濟增長動能逐漸乏力，需要尋求新的增長動力，在釋放生態(tài)紅利基礎(chǔ)上實現(xiàn)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展；隨著人民生活水平的提高，人們對生態(tài)產(chǎn)品尤其是優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的需求也在不斷增強，中國提供生態(tài)產(chǎn)品的能力受到挑戰(zhàn)?；诒Ｗo生態(tài)環(huán)境的全球挑戰(zhàn)和中國現(xiàn)實的經(jīng)濟社會發(fā)展情況，習(xí)近平總書記提出了“綠水青山就是金山銀山”的著名論斷。保護綠水青山，就是保護民生福祉；修復(fù)和提升生態(tài)功能，才能使綠水青山提供更優(yōu)質(zhì)的生態(tài)產(chǎn)品、滿足人民日益增長的美好生活需要，這需要國土整治與生態(tài)修復(fù)的深度參與。

“山水林田湖草是一個生命共同體”理念是新時代國土整治與生態(tài)修復(fù)的基本遵循，生命共同體理念要求充分考慮國土空間的系統(tǒng)性、生態(tài)系統(tǒng)各組分的關(guān)聯(lián)性，改變以往只針對單一對象的局限，將自然和人類社會等多個生態(tài)系統(tǒng)耦合聯(lián)系，涵蓋了生物多樣性和生態(tài)學(xué)過程，從而規(guī)避以往國土整治、生態(tài)修復(fù)等工程中存在的相關(guān)部門各自為戰(zhàn)的機制。進行“山水林田湖草”整體保護、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理，真正將綠水青山轉(zhuǎn)變?yōu)榻鹕姐y山，同樣需要國土整治與生態(tài)修復(fù)的提升和支撐。

三、當(dāng)前國土整治與生態(tài)修復(fù)存在不足

3.1 整體綜合理念滯后

國土空間是國土各組分之間、生物及其生存環(huán)境之間相互聯(lián)系、相互作用形成的系統(tǒng)，需要用整體觀和系統(tǒng)觀對國土整治與生態(tài)修復(fù)進行統(tǒng)籌。在目前實踐中，相關(guān)工作往往分散在多個部門開展，未充分考慮整治修復(fù)對象的整體性和系統(tǒng)性，有的以項目拼湊，導(dǎo)致生態(tài)修復(fù)碎片化現(xiàn)象突出，對維護關(guān)鍵區(qū)域生態(tài)產(chǎn)品供給能力、緩解生態(tài)環(huán)境脆弱程度效果不明顯，甚至造成邊修復(fù)邊破壞的后果。同時，已有的整治修復(fù)工程實施中，存在著重工程布局施工、輕生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)分析評價的傾向，未能科學(xué)合理地安排“保護”和“自然恢復(fù)”“輔助恢復(fù)”或“修復(fù)重建”的措施，新時代生態(tài)文明建設(shè)理念仍需加強。此外，中國古代流傳下來的生態(tài)治理智慧也可以適當(dāng)借鑒，例如中國南方古梯田、都江堰水利工程，都蘊含著生態(tài)倫理觀和生態(tài)發(fā)展觀。

3.2 理論基礎(chǔ)體系欠缺

當(dāng)前國土整治與生態(tài)修復(fù)概念體系仍不統(tǒng)一，相關(guān)概念如土地整理、土地（國土） 整治、土地（國土） 綜合整治、生態(tài)保護、生態(tài)修復(fù)、生態(tài)恢復(fù)、生態(tài)重建等，有不同的理解和解釋。國土整治與生態(tài)修復(fù)多是借鑒和利用傳統(tǒng)的自然地理學(xué)、經(jīng)濟地理學(xué)、景觀生態(tài)學(xué)等相關(guān)理論內(nèi)容，理論基礎(chǔ)不完善并長期滯后于實踐需求，尤其是先進的生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)理論缺乏。近年來，基于自然的解決方案（Natural-based Solution,NBS） 越來越被認(rèn)為能有效地用于氣候變化適應(yīng)和減緩、生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)和生物多樣性保護、自然資源可持續(xù)利用等方面的理論和實踐中。2019年9月，聯(lián)合國氣候行動峰會將基于自然的解決方案確定為六項遏制溫室氣體排放、提升抗災(zāi)能力與適應(yīng)能力的全球行動之一，指出要通過生物多樣性養(yǎng)護以及充分利用供應(yīng)鏈和技術(shù)等方式，在林業(yè)、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)和糧食系統(tǒng)內(nèi)外實現(xiàn)減少排放、提高碳匯能力，并提高抗災(zāi)能力。然而目前中國基于NBS的國土整治與生態(tài)修復(fù)幾乎未有涉及。

3.3 技術(shù)支撐相對薄弱

目前開展的國土整治與生態(tài)修復(fù)往往缺乏合理有效的監(jiān)測評價，相關(guān)技術(shù)能力建設(shè)缺乏。例如有研究表明，中國正在開展的山水林田湖草生態(tài)保護修復(fù)工程存在過度關(guān)注施工進度和資金使用率等簡單的整體工程指標(biāo)的現(xiàn)象，忽略了體現(xiàn)工程本質(zhì)目的的生態(tài)系統(tǒng)及其恢復(fù)狀況的評價。在新時代國土空間規(guī)劃的要求下，國土整治與生態(tài)修復(fù)中亟需的國土空間開發(fā)適宜性評價和資源環(huán)境承載力評價體系尚不完善；蘊含生命共同體理念的生態(tài)安全格局、以自然恢復(fù)為主的生態(tài)修復(fù)技術(shù)體系、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)協(xié)同權(quán)衡優(yōu)化、生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制、整治修復(fù)的規(guī)劃政策動態(tài)仿真系統(tǒng)等建設(shè)也存在欠缺。從技術(shù)上來說，造成這些問題的原因，一方面是沒能充分應(yīng)用3S、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)裝備，缺少長期科學(xué)的地面監(jiān)測，另一方面是沒能基于監(jiān)測數(shù)據(jù)研發(fā)出科學(xué)合理的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

3.4 體制機制不盡完善

從理論邏輯層面上看，國土整治與生態(tài)修復(fù)是對人與國土關(guān)系的調(diào)整，是對國土資源及其利用進行重新組織和優(yōu)化的過程。但是中國現(xiàn)有的條塊化管理體制，包括中央和地方需求、各部門利益的不同、目標(biāo)導(dǎo)向和技術(shù)規(guī)范的差異，以及公眾參與程度的不平衡、不充分等原因，國土整治與生態(tài)修復(fù)的生態(tài)系統(tǒng)綜合管理體系存在滯后和缺位的現(xiàn)象，尤其容易造成人為割裂生態(tài)要素之間有機聯(lián)系的后果，不利于生態(tài)系統(tǒng)的整體保護修復(fù)。生態(tài)系統(tǒng)管理強調(diào)從單要素管理向多要素綜合管控轉(zhuǎn)變，從行政區(qū)域向自然流域的轉(zhuǎn)變，制定適應(yīng)性的整治修復(fù)策略，將人類社會納入生態(tài)系統(tǒng)的協(xié)調(diào)管理，恢復(fù)或維持生態(tài)系統(tǒng)的整體性和可持續(xù)性。

四、國土整治與生態(tài)修復(fù)轉(zhuǎn)型的路徑和策略

國土整治與生態(tài)修復(fù)轉(zhuǎn)型需要貫穿“生命共同體”系統(tǒng)思維，關(guān)注國土空間全要素和生態(tài)功能完整性，開展國土空間演變規(guī)律和原因分析，進行資源環(huán)境承載能力評價和國土空間開發(fā)適宜性評價，兼顧問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，并統(tǒng)籌協(xié)調(diào)可實施性。具體實施中通過空間結(jié)構(gòu)調(diào)整、資源高效利用、生態(tài)保護修復(fù)等措施，打造高質(zhì)高效協(xié)同互補的城鎮(zhèn)空間、綠色安全特色明顯的農(nóng)業(yè)空間、結(jié)構(gòu)完整功能完善的生態(tài)空間，同時輔之以有效的制度體系建設(shè)，筑牢美麗國土根基，最終構(gòu)建“全域覆蓋、分類施策、綜合整治、系統(tǒng)修復(fù)”的國土整治與生態(tài)修復(fù)格局（圖1）。具體策略包括如下內(nèi)容。

圖1 國土整治與生態(tài)修復(fù)轉(zhuǎn)型路徑框架

4.1 強化系統(tǒng)思維，推進國土整治與生態(tài)修復(fù)全域?qū)嵤?/strong>