碳交易市場(chǎng)建設(shè)理論、國(guó)內(nèi)進(jìn)展及未來(lái)布局（下）

大氣網(wǎng)訊:三、中國(guó)碳交易市場(chǎng)建設(shè)進(jìn)展

中國(guó)早在2005年就通過(guò)開(kāi)發(fā)清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目（Clean Development Mechanism, CDM）的方式參與歐洲乃至全球碳市場(chǎng)，作為碳減排量的賣方從碳市場(chǎng)獲得了不少實(shí)質(zhì)性的利益。2011年，中國(guó)啟動(dòng)了地方性碳交易市場(chǎng)。經(jīng)過(guò)7年的經(jīng)驗(yàn)積累，2017年底，全國(guó)統(tǒng)一碳市場(chǎng)建設(shè)拉開(kāi)了序幕。

（一）清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目（CDM）和自愿減排項(xiàng)目（CCER）交易

2005-2011年，為中國(guó)清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目（CDM）建設(shè)階段。清潔發(fā)展機(jī)制是《京都議定書(shū)》第十二條規(guī)范的碳交易機(jī)制，針對(duì)附件一國(guó)家（發(fā)展中國(guó)家）與非附件一國(guó)家之間的減排單位轉(zhuǎn)讓，旨為使非附件一國(guó)家在可持續(xù)發(fā)展的前提下進(jìn)行減排，并從中獲益；同時(shí)協(xié)助附件一國(guó)家透過(guò)清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目活動(dòng)獲得“排放減量權(quán)證”（Certified Emmissions Reduction，CERs），以降低履行聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約承諾的成本，具有法律效力和強(qiáng)制性。為履行《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》、《京都議定書(shū)》，2005年10月國(guó)家發(fā)改委引發(fā)了《清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目運(yùn)行管理辦法》。

2011年8月，國(guó)家發(fā)改委又發(fā)布《清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目運(yùn)行管理辦法（修訂）》，更好促進(jìn)清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目的規(guī)范有序發(fā)展。中國(guó)清潔發(fā)展機(jī)制網(wǎng)數(shù)據(jù)顯示，截至2016年8月，發(fā)改委批準(zhǔn)的中國(guó)CDM項(xiàng)目有5074項(xiàng)，估計(jì)年減排量合計(jì)有7.82億噸二氧化碳排放當(dāng)量。

作為強(qiáng)制減排機(jī)制CDM的補(bǔ)充，2012-2015年我國(guó)建立自愿減排機(jī)制，創(chuàng)設(shè)自愿減排量交易平臺(tái)。

2012年6月，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》，同年10月印發(fā)《溫室氣體自愿減排項(xiàng)目審定與核證指南》。這兩個(gè)文件為自愿減排機(jī)制提供了系統(tǒng)的管理規(guī)范。

2015年，國(guó)家發(fā)改委上線“自愿減排交易信息平臺(tái)”，在該平臺(tái)上對(duì)自愿減排項(xiàng)目的審定、注冊(cè)、簽發(fā)進(jìn)行公示，簽發(fā)后的減排量可以進(jìn)入備案的自愿減排交易所交易。在這個(gè)平臺(tái)上經(jīng)過(guò)發(fā)改委簽發(fā)的自愿減排項(xiàng)目的減排量，被稱為中國(guó)核證自愿減排量（China Certified Emission Reduction, CCER），可以用來(lái)抵減企業(yè)碳排放?！白栽笢p排交易信息平臺(tái)”的設(shè)立，也標(biāo)志著中國(guó)核證自愿減排量交易CCER進(jìn)入了實(shí)質(zhì)性的一步。CCER與CDM的主要不同點(diǎn)在于，CDM是通過(guò)聯(lián)合國(guó)CDM執(zhí)行理事會(huì)簽發(fā)、在國(guó)際碳市場(chǎng)上交易，CCER則是由國(guó)家發(fā)改委簽發(fā)，在國(guó)內(nèi)碳市場(chǎng)上交易。

目前，已經(jīng)有九家獲得正式備案的國(guó)家溫室氣體自愿減排交易機(jī)構(gòu)可以進(jìn)行CCER交易，包括：北京環(huán)境交易所、天津排放權(quán)交易所、上海環(huán)境能源交易所、廣州碳排放權(quán)交易所、深圳排放權(quán)交易所、重慶聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所、湖北碳排放權(quán)交易中心、四川聯(lián)合環(huán)境交易所、福建海峽股權(quán)交易中心。這些交易所也是碳交易所，除CCER交易外，會(huì)以碳配額現(xiàn)貨交易為主。

（二）碳市場(chǎng)試點(diǎn)建設(shè)階段

2011-2013年，為碳市場(chǎng)試點(diǎn)建設(shè)階段。在建立全國(guó)統(tǒng)一的碳市場(chǎng)之前，我國(guó)選擇了幾個(gè)地方省市進(jìn)行碳交易試點(diǎn)，每個(gè)試點(diǎn)市場(chǎng)都由當(dāng)?shù)氐闹鞴懿块T(mén)根據(jù)本地情況制定規(guī)則，通過(guò)試點(diǎn)市場(chǎng)的自主發(fā)展，從中選擇更優(yōu)的適用于全國(guó)的統(tǒng)一市場(chǎng)模式。

2011年10月，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作的通知》，批準(zhǔn)北京、上海、天津、重慶、湖北、廣東和深圳等七省市開(kāi)展碳交易試點(diǎn)工作。

2012年11月，具有里程碑意義的“十八大”報(bào)告要求，積極開(kāi)展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)。

2013年6月起我國(guó)先后在深圳、上海、北京、天津、重慶、湖北、廣東等七個(gè)省市開(kāi)展試點(diǎn)交易。

2016年12月，先后新增四川、福建兩大全國(guó)非試點(diǎn)碳交易地區(qū)。

各試點(diǎn)碳市場(chǎng)以現(xiàn)貨交易為主，包括碳配額現(xiàn)貨和碳減排量現(xiàn)貨。有一些試點(diǎn)還進(jìn)行了碳衍生品交易和碳相關(guān)融資工具方面的創(chuàng)新，包括碳排放回購(gòu)、質(zhì)押融資、借碳、碳債券、掉期、遠(yuǎn)期、碳基金、林業(yè)碳匯等，不過(guò)產(chǎn)品數(shù)量金額不大。這些試點(diǎn)碳市場(chǎng)的行業(yè)覆蓋面略有差異。各試點(diǎn)均覆蓋了電力和工業(yè)行業(yè)，但在其他行業(yè)覆蓋范圍有所不同。上海、廣東、福建將國(guó)內(nèi)航空業(yè)納入試點(diǎn)碳市場(chǎng)，上海、深圳和北京將建筑業(yè)納入碳市場(chǎng)。此外，深圳和北京將交通業(yè)納入碳市場(chǎng)監(jiān)管范圍。

各試點(diǎn)的交易機(jī)制總體上遵循以下思路：

首先，當(dāng)?shù)匕l(fā)改委測(cè)算并確定本地區(qū)溫室氣體排放總量控制指標(biāo)，即對(duì)碳排放實(shí)現(xiàn)總量控制；

其次，確定參與交易的試點(diǎn)企業(yè)，對(duì)于過(guò)去兩到三年內(nèi)直接或間接碳排放量超過(guò)一定標(biāo)準(zhǔn)的電力、鋼鐵、石化等工業(yè)企業(yè)，高科技企業(yè)以及大型建筑物均被強(qiáng)制納入試點(diǎn)；

再次，確定溫室氣體排放指標(biāo)分配方案，也就是配額的初始分配方法。各試點(diǎn)地區(qū)可以選擇歷史法或基準(zhǔn)法分配初始配額，確定有償配額發(fā)放比例，并建立試點(diǎn)企業(yè)碳排放量監(jiān)測(cè)、報(bào)告和核查制度；

最后，設(shè)計(jì)履約機(jī)制及獎(jiǎng)懲機(jī)制，即試點(diǎn)企業(yè)需要上繳與實(shí)際排放量相等的配額。履約期結(jié)束時(shí)，根據(jù)企業(yè)配額和本身生產(chǎn)活動(dòng)產(chǎn)生的碳排放量進(jìn)行評(píng)估，并根據(jù)履約情況給予獎(jiǎng)懲。若企業(yè)實(shí)際排放超過(guò)持有配額，或者減排成本高于市場(chǎng)價(jià)格，就可以通過(guò)碳交易所購(gòu)買配額或核證減排量，幫助企業(yè)完成履約；若企業(yè)實(shí)際排放低于配額，或者減排成本低于市場(chǎng)價(jià)格，就可以出售碳資產(chǎn)獲得收益。

（三）全國(guó)統(tǒng)一碳市場(chǎng)建設(shè)階段

2014年至今，是全國(guó)統(tǒng)一碳市場(chǎng)建設(shè)階段。

2014年12月國(guó)家發(fā)改委頒布了《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》，明確了全國(guó)統(tǒng)一碳排放交易市場(chǎng)的基本框架，意味著全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)工作開(kāi)始啟動(dòng)。

2015年9月，習(xí)近平主席和奧巴馬共同發(fā)表《中美元首氣候變化聯(lián)合聲明》，宣布中國(guó)計(jì)劃于2017年啟動(dòng)全國(guó)碳排放交易體系，覆蓋鋼鐵、電力、化工、建材、造紙和有色金屬等六個(gè)重點(diǎn)工業(yè)行業(yè)。同年12月的巴黎氣候大會(huì)上，習(xí)近平主席重申我國(guó)將于2017年建立全國(guó)碳交易市場(chǎng)。

2016年1月，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布了《關(guān)于切實(shí)做好全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)啟動(dòng)重點(diǎn)工作的通知》，再次強(qiáng)調(diào)確保2017年啟動(dòng)全國(guó)碳排放權(quán)交易。

2016年3月，《碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例》送審，并被國(guó)務(wù)院辦公廳列入立法計(jì)劃預(yù)備項(xiàng)目。同年10月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》，強(qiáng)調(diào)建立全國(guó)碳排放權(quán)交易制度，2017年啟動(dòng)全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)，到2020年力爭(zhēng)建成制度完善、交易活躍、監(jiān)管嚴(yán)格、公開(kāi)透明的全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)。

2017年12月，國(guó)家發(fā)改委印發(fā)《全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)方案（發(fā)電行業(yè)）》（簡(jiǎn)稱《方案》），這份文件也標(biāo)志著發(fā)電行業(yè)的全國(guó)碳交易市場(chǎng)如約啟動(dòng)。

2019年4月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《碳排放權(quán)交易管理暫行條例（征求意見(jiàn)稿）》，標(biāo)志著中國(guó)碳市場(chǎng)由區(qū)域試點(diǎn)到全國(guó)統(tǒng)一邁出重要一步，征求意見(jiàn)稿在吸收區(qū)域碳市場(chǎng)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，對(duì)全國(guó)碳市場(chǎng)的參與主體、登記、交易、核查、清繳、監(jiān)督和懲戒等方面做了方向性規(guī)定，標(biāo)志著全國(guó)碳市場(chǎng)有了基礎(chǔ)性制度支撐。

四、全國(guó)統(tǒng)一碳市場(chǎng)建設(shè)思路與未來(lái)布局

（一）分階段建設(shè)，2020年建成全國(guó)碳市場(chǎng)

根據(jù)發(fā)改委《方案》，全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)將分三個(gè)階段建設(shè)：基礎(chǔ)建設(shè)、模擬運(yùn)行和深化完善。

用1年時(shí)間進(jìn)行基礎(chǔ)建設(shè)，即完成全國(guó)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)報(bào)送系統(tǒng)、注冊(cè)登記系統(tǒng)和交易系統(tǒng)建設(shè)；

用1年時(shí)間進(jìn)行模擬運(yùn)行，即開(kāi)展發(fā)電行業(yè)配額模擬交易；

用1年時(shí)間進(jìn)行碳市場(chǎng)的深化完善，包括逐步擴(kuò)大市場(chǎng)覆蓋范圍、豐富交易品種和交易方式、將國(guó)家核證自愿減排量納入全國(guó)碳市場(chǎng)等。

到2020年，全國(guó)統(tǒng)一的碳市場(chǎng)將進(jìn)入運(yùn)行階段。根據(jù)該部署，2019年底碳市場(chǎng)應(yīng)當(dāng)進(jìn)入模擬運(yùn)行階段，但受2018年3月開(kāi)始的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革影響，碳市場(chǎng)各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)展滯后于計(jì)劃。2020年，全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)要達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，就需要進(jìn)一步加快進(jìn)度。

（二）將發(fā)電行業(yè)作為突破口，

逐步覆蓋更多行業(yè)

2017年我國(guó)正式啟動(dòng)了發(fā)電行業(yè)的全國(guó)碳交易市場(chǎng)建設(shè)，并沒(méi)有覆蓋全部行業(yè)。根據(jù)國(guó)家發(fā)展改革委應(yīng)對(duì)氣候變化司司長(zhǎng)李高的解釋，初期僅僅選擇將發(fā)電行業(yè)作為突破口來(lái)開(kāi)展全國(guó)碳市場(chǎng)的建設(shè)，主要考慮了兩個(gè)因素：

一是發(fā)電行業(yè)的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)比較好，產(chǎn)品相對(duì)比較單一，比較容易進(jìn)行核查核實(shí)，配額分配也比較簡(jiǎn)便易行。

二是發(fā)電行業(yè)的碳排放量很大，目前發(fā)電行業(yè)可納入的企業(yè)達(dá)到1700多家，碳排放量超過(guò)30億噸，占全國(guó)碳排放量的1/3。如果啟動(dòng)交易，這個(gè)規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)世界上正在運(yùn)行的任何一個(gè)碳市場(chǎng)。以當(dāng)時(shí)規(guī)模最大的歐盟碳市場(chǎng)相比較，2017年，歐盟碳市場(chǎng)覆蓋的碳排放規(guī)模僅為19.39億噸二氧化碳當(dāng)量。

按照計(jì)劃，未來(lái)鋼鐵業(yè)、航空業(yè)、化工業(yè)等其他高耗能行業(yè)企業(yè)也將逐步被納入全國(guó)碳交易市場(chǎng)中。國(guó)家氣候變化專家委員會(huì)副主任何建坤表示，全國(guó)碳市場(chǎng)從電力生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)起步，將分階段逐步擴(kuò)大覆蓋的行業(yè)、降低企業(yè)門(mén)檻標(biāo)準(zhǔn)，力爭(zhēng)在“十四五”期間擴(kuò)大到石油化工、化學(xué)原料和化學(xué)制品制造業(yè)、非金屬礦物制品業(yè)、黑色金屬冶煉和壓延加工業(yè)、有色金屬冶煉和壓延加工業(yè)、造紙和紙制品業(yè)、民航業(yè)等年綜合能耗達(dá)到1萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)煤的企業(yè)。

（三）配額總量設(shè)定遵循適度從緊、

循序漸進(jìn)原則

碳市場(chǎng)的源頭是配額，配額多少既反映了碳排放控制目標(biāo)的大小，也決定了碳排放權(quán)的稀缺程度，而稀缺性程度影響碳排放權(quán)的價(jià)格。其中，總量設(shè)定將確定碳配額的供應(yīng)總量，也是市場(chǎng)碳價(jià)形成的基礎(chǔ)?？偭吭O(shè)定不能過(guò)松，保持較高的價(jià)格水平，才能有效控制碳排放。比如歐盟碳交易體系第一、二階段就曾因?yàn)榭偭吭O(shè)定過(guò)于寬松，導(dǎo)致碳排放權(quán)過(guò)剩，碳價(jià)奇低。另一方面，過(guò)緊的配額，也必然會(huì)過(guò)多提高參與碳市場(chǎng)企業(yè)的成本，影響企業(yè)參與積極性，最終使這些成本傳導(dǎo)到社會(huì)，影響到經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)健康發(fā)展。從碳市場(chǎng)建設(shè)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和國(guó)內(nèi)七個(gè)省市的試點(diǎn)實(shí)踐看，碳排放權(quán)總量設(shè)定需要遵循“適度從緊、循序漸進(jìn)”的原則，既要秉承國(guó)家承諾完成碳減排的目標(biāo)，又要考慮行業(yè)或企業(yè)的承受范圍，并對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和行業(yè)發(fā)展有前瞻性的預(yù)判，綜合考慮各方面因素制定合理的總量設(shè)定方案，以確保全國(guó)碳市場(chǎng)發(fā)揮作用。

（四）配額分配初期以免費(fèi)分配為主，

逐步擴(kuò)大有償分配比例

設(shè)定的碳市場(chǎng)總量是需要通過(guò)配額分配的方式落實(shí)到企業(yè)的。配額分配方式主要有兩種：免費(fèi)配額和有償配額。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和國(guó)內(nèi)試點(diǎn)實(shí)踐看，碳市場(chǎng)交易體系建設(shè)初期一般采用全部免費(fèi)分配或絕大部分配額免費(fèi)分配，之后不斷增加拍賣在配額分配中的比重的路徑。經(jīng)過(guò)七個(gè)地方碳交易試點(diǎn)4年多的實(shí)踐，我國(guó)發(fā)展出了兩種符合國(guó)情的配額免費(fèi)分配方法，一種是基于當(dāng)年實(shí)際產(chǎn)量的行業(yè)基準(zhǔn)法，另一種是基于當(dāng)年實(shí)際產(chǎn)量的企業(yè)歷史強(qiáng)度下降法。根據(jù)有關(guān)新聞報(bào)道，全國(guó)碳市場(chǎng)擬采用歷史碳強(qiáng)度下降法和行業(yè)基準(zhǔn)法進(jìn)行配額免費(fèi)分配。其中，發(fā)電行業(yè)擬采用行業(yè)基準(zhǔn)法+預(yù)分配的思路進(jìn)行配額分配，配額分配時(shí)以2015年的產(chǎn)量為基準(zhǔn)，初始分配70%的配額，實(shí)際配額待核算出實(shí)際產(chǎn)量以后多退少補(bǔ)。2019年11月，生態(tài)環(huán)境部召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)，提到《發(fā)電行業(yè)配額分配技術(shù)指南》已經(jīng)基本制定完成，下一步會(huì)抓緊發(fā)布。作為全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)和運(yùn)行非常重要的基礎(chǔ)性文件，《全國(guó)碳排放權(quán)配合總量設(shè)定和分配方案》也會(huì)抓緊推動(dòng)發(fā)布。

（五）設(shè)定合理的企業(yè)進(jìn)入門(mén)檻，

平衡效果與實(shí)際

碳交易市場(chǎng)設(shè)定的企業(yè)進(jìn)入門(mén)檻越低，覆蓋的企業(yè)數(shù)量就越多，市場(chǎng)管控的碳排放量就越大。但考慮到企業(yè)參與交易的能力和政府的管理成本，企業(yè)門(mén)檻也不是越低越好。就我國(guó)電力行業(yè)實(shí)際情況來(lái)說(shuō)，將年能耗一萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)煤（年二氧化碳排放2.6萬(wàn)噸左右）作為交易體系的企業(yè)門(mén)檻是比較合理的。因此，《方案》明確：“發(fā)電行業(yè)年度排放達(dá)到2.6萬(wàn)噸二氧化碳當(dāng)量（綜合能源消費(fèi)量約1萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)煤）及以上企業(yè)或其他經(jīng)濟(jì)組織為重點(diǎn)排放單位；年度排放達(dá)到2.6萬(wàn)噸二氧化碳當(dāng)量及以上的其他行業(yè)的自備電廠視同發(fā)電行業(yè)重點(diǎn)排放單位?！痹谀壳半A段，設(shè)定合理的企業(yè)門(mén)檻，才能讓碳排放產(chǎn)生效果的同時(shí)，使得碳市場(chǎng)更加有序運(yùn)行和低成本管理。

（六）試點(diǎn)碳市場(chǎng)繼續(xù)運(yùn)行，

向全國(guó)市場(chǎng)平穩(wěn)過(guò)渡

國(guó)家統(tǒng)一碳市場(chǎng)是在全國(guó)范圍內(nèi)國(guó)家統(tǒng)一制定相關(guān)法規(guī)、統(tǒng)一選擇納入行業(yè)和門(mén)檻以及配額分配方案，統(tǒng)一交易市場(chǎng)要素，統(tǒng)一注冊(cè)登記，統(tǒng)一數(shù)據(jù)排放報(bào)告和核查，統(tǒng)一履約要求等工作的碳市場(chǎng)。試點(diǎn)碳市場(chǎng)向國(guó)家碳市場(chǎng)過(guò)渡，也是試點(diǎn)碳市場(chǎng)各類要素、制度和主體逐步向國(guó)家碳市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)靠攏和統(tǒng)一的過(guò)程。目前，上海環(huán)境能源交易所與湖北碳排放權(quán)交易中心集中主要精力，準(zhǔn)備國(guó)家碳排放權(quán)交易市場(chǎng)工作；北京環(huán)境交易所、天津排放權(quán)交易所、重慶碳排放權(quán)交易所、廣州碳排放權(quán)交易所、深圳碳排放權(quán)交易所以及成都、昆明、河北等相繼建立的碳排放權(quán)交易機(jī)構(gòu)，仍在按照區(qū)域碳排放規(guī)劃進(jìn)行實(shí)施。在建設(shè)全國(guó)碳市場(chǎng)的過(guò)程中，有關(guān)試點(diǎn)省市、試點(diǎn)市場(chǎng)還將持續(xù)運(yùn)行一段時(shí)間，在堅(jiān)持全國(guó)碳市場(chǎng)統(tǒng)一運(yùn)行、統(tǒng)一管理的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)試點(diǎn)省市的碳市場(chǎng)與全國(guó)統(tǒng)一碳市場(chǎng)順利的對(duì)接和平穩(wěn)過(guò)渡。同時(shí)，在全國(guó)統(tǒng)一的碳市場(chǎng)已經(jīng)確定覆蓋的行業(yè)當(dāng)中，符合全國(guó)碳市場(chǎng)納入條件的企業(yè)，納入全國(guó)碳市場(chǎng)進(jìn)行統(tǒng)一管理，不再參加地方區(qū)域的碳市場(chǎng)活動(dòng)。

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碳交易市場(chǎng)建設(shè)理論、國(guó)內(nèi)進(jìn)展及未來(lái)布局（上）