專家觀點|關(guān)于對鋼鐵產(chǎn)能置換政策修訂的思考和建議

大氣網(wǎng)訊:近日，國家發(fā)展改革委與工業(yè)和信息化部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于完善鋼鐵產(chǎn)能置換和項目備案工作的通知》（發(fā)改電〔2020〕19號，以下簡稱《通知》），并發(fā)布了《深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革 促進(jìn)鋼鐵行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展》的解讀文章?！锻ㄖ访鞔_要求各地區(qū)自2020年1月24日起，不得再公示、公告新的鋼鐵產(chǎn)能置換方案，并指出根據(jù)部際聯(lián)席會議安排，國家發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部正在會同有關(guān)方面，研究修訂鋼鐵產(chǎn)能置換辦法，相關(guān)政策措施將在廣泛征求各有關(guān)方面的意見建議后印發(fā)實施?！锻ㄖ钒l(fā)布后引發(fā)了鋼鐵行業(yè)的廣泛關(guān)注，筆者認(rèn)為，結(jié)合當(dāng)前鋼鐵行業(yè)存在的突出問題，有必要從如何推動鋼鐵行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的角度，探討產(chǎn)能置換政策修訂完善的重點和方向。

一、當(dāng)前鋼鐵行業(yè)存在的突出問題

《通知》和解讀文章明確指出了當(dāng)前鋼鐵行業(yè)主要存在的三方面問題。

（一）粗鋼產(chǎn)量連創(chuàng)新高，容易引發(fā)供需失衡。

2016年2月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于鋼鐵行業(yè)化解過剩產(chǎn)能實現(xiàn)脫困發(fā)展的意見》（國發(fā)〔2016〕6號，以下簡稱國發(fā)6號文件），開啟了國內(nèi)鋼鐵行業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革之路。隨著鋼鐵過剩產(chǎn)能不斷化解和“地條鋼”逐步出清，2016年鋼鐵行業(yè)實現(xiàn)扭虧，經(jīng)營效益開始逐年好轉(zhuǎn)，市場秩序持續(xù)改善。行業(yè)效益好轉(zhuǎn)也帶動了投資沖動，粗鋼產(chǎn)量持續(xù)快速增長，從2016年的8.08億噸增長到2018年的9.28億噸，2019年再創(chuàng)新高，粗鋼產(chǎn)量達(dá)到9.96億噸。產(chǎn)量過快增長導(dǎo)致鋼鐵企業(yè)利潤出現(xiàn)較大幅度下滑，2019年中國鋼鐵工業(yè)協(xié)會會員鋼鐵企業(yè)僅實現(xiàn)利潤1889.94億元，同比大幅下降30.9%；累計銷售利潤率4.43%，同比下降2.63個百分點。近年來粗鋼產(chǎn)量的連續(xù)增長，導(dǎo)致潛在的市場供需矛盾不斷積累。

（二）一些鋼鐵產(chǎn)能集中投產(chǎn)，供需失衡風(fēng)險加大。

據(jù)不完全統(tǒng)計，扣除投產(chǎn)的三千多萬噸，已經(jīng)完成公告的鋼鐵置換產(chǎn)能仍然超過2億噸，如果未暫停備案等工作，3年內(nèi)這2億噸產(chǎn)能將集中投產(chǎn)；還需關(guān)注的是，與置換退出的舊裝備相比，新建冶煉裝備生產(chǎn)效率更高，加之各種輔助冶煉裝置和技術(shù)的不斷進(jìn)步，粗鋼產(chǎn)量將進(jìn)一步快速釋放。另一方面， 2019年僅房地產(chǎn)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面用鋼需求繼續(xù)保持強(qiáng)勁態(tài)勢，其他包括汽車、船舶等主要下游用鋼行業(yè)需求持續(xù)低迷；據(jù)有關(guān)機(jī)構(gòu)預(yù)測，2020年我國鋼材消費(fèi)量同比下降2.9%~5.3%；“十四五”的前兩年，目前尚未看到支撐鋼鐵總體需求增長的舉措。綜合分析，即便這2億噸產(chǎn)能實現(xiàn)了減量置換，但產(chǎn)量增加是大概率事件，必將進(jìn)一步加大鋼鐵行業(yè)供需矛盾，存在加速引發(fā)新一輪供需失衡的風(fēng)險。

（三）產(chǎn)能轉(zhuǎn)移科學(xué)論證不夠，結(jié)構(gòu)調(diào)整難及預(yù)期。

早在2017年，工業(yè)和信息化部等五部委聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)長江經(jīng)濟(jì)帶工業(yè)綠色發(fā)展的指導(dǎo)意見》，要求長江經(jīng)濟(jì)帶沿線省市依法依規(guī)淘汰落后和化解過剩產(chǎn)能，嚴(yán)禁鋼鐵等產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)擴(kuò)能。但是，除長江經(jīng)濟(jì)帶沿線區(qū)域外，部分地區(qū)在鋼鐵企業(yè)對區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級、環(huán)境容量空間、節(jié)能減排目標(biāo)任務(wù)等的影響方面缺乏全面、科學(xué)論證的前提下，承接了域外轉(zhuǎn)移產(chǎn)能，一定程度上導(dǎo)致全國鋼鐵產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和布局優(yōu)化難以達(dá)到預(yù)期效果。

二、對鋼鐵產(chǎn)能置換政策修訂的思考和建議

鋼鐵行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展是必由之路，其主要抓手和重點工作包括減量提質(zhì)、整合重組、綠色化、智能化和標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)等，結(jié)合當(dāng)前存在問題，筆者建議，在未來新的產(chǎn)能置換政策修訂中要充分考慮以下幾項重點工作。

（一）規(guī)范管理減量置換，繼續(xù)適度提高減量置換比例。

《關(guān)于印發(fā)鋼鐵水泥玻璃行業(yè)產(chǎn)能置換實施辦法的通知》（工信部原〔2017〕337號，以下簡稱337號文件）要求京津冀、長三角、珠三角等環(huán)境敏感區(qū)域置換比例不低于1.25:1，其他地區(qū)實施減量置換。但在產(chǎn)能置換實際工作中，存在不實產(chǎn)能、批建不符、僵尸產(chǎn)能復(fù)活等情形，還有部分項目置換產(chǎn)能減量不到1萬噸，因此，置換后產(chǎn)能很難達(dá)到預(yù)期的減量效果，加上新設(shè)備生產(chǎn)效率大幅提升，最終造成實際產(chǎn)量較大幅度增加。為此，建議新的產(chǎn)能置換政策可通過提高減量置換比例，進(jìn)一步規(guī)范減量置換工作，真正實現(xiàn)置換后實際產(chǎn)能的減小，平抑未來粗鋼產(chǎn)量快速增長。

（二）規(guī)范置換爐型爐容，杜絕“畸形”爐容。

部分產(chǎn)能置換項目建設(shè)的冶煉設(shè)備爐容“有整有零”，其主要原因是當(dāng)事企業(yè)要盡最大可能利用置換產(chǎn)能，最終導(dǎo)致出現(xiàn)了“畸形”爐容。此外，部分項目產(chǎn)能置換存在玩數(shù)字游戲、打政策“擦邊球”的現(xiàn)象，將一座高爐或轉(zhuǎn)爐的產(chǎn)能分別出售給多家企業(yè)，將產(chǎn)能進(jìn)行拆分，這些都給未來監(jiān)管造成了極大的困難，也增大了新增產(chǎn)能的風(fēng)險。建議新的產(chǎn)能置換政策給出指導(dǎo)性要求，盡量減少“一爐多分”現(xiàn)象。

（三）理順產(chǎn)能認(rèn)定，規(guī)范“一爐多能”現(xiàn)象。

部分企業(yè)被置換產(chǎn)能存在“一爐多能”現(xiàn)象，即同一座裝備，有可研報告產(chǎn)能數(shù)、環(huán)評產(chǎn)能數(shù)，也有批復(fù)或備案產(chǎn)能數(shù)、1494號文件產(chǎn)能數(shù)（《關(guān)于印發(fā)對鋼鐵、電解鋁、船舶行業(yè)違規(guī)項目處理意見的通知》（發(fā)改產(chǎn)業(yè)〔2015〕1494號）），還有對照337號文件換算的產(chǎn)能數(shù)（雖然337文件已明確指出產(chǎn)能換算表僅用于計算置換比例，不作為核定產(chǎn)能的依據(jù)）。特別是，早期批復(fù)的部分項目存在產(chǎn)能小于337號文件換算產(chǎn)能的情況，造成置換后實際產(chǎn)能合法增加。為此，建議修訂新的產(chǎn)能置換政策時給出規(guī)范“一爐多能”的指導(dǎo)意見。

（四）適當(dāng)提高產(chǎn)能置換準(zhǔn)入門檻，通過產(chǎn)能置換推動產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化。

建議新的產(chǎn)能置換政策把新建項目的產(chǎn)品結(jié)構(gòu)作為一項參考，參照最新《產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移指導(dǎo)目錄》，鼓勵更多符合行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、符合承接區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)的項目進(jìn)行置換（含技改），避免重復(fù)建設(shè)和無序建設(shè)，推動行業(yè)企業(yè)產(chǎn)品升級，推進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。同時，跨地區(qū)產(chǎn)能置換轉(zhuǎn)移需要在全國范圍內(nèi)統(tǒng)籌考慮，綜合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、市場容量、環(huán)境容量、能耗指標(biāo)、資源承載等多方面因素科學(xué)論證。新的產(chǎn)能置換政策中關(guān)于產(chǎn)能轉(zhuǎn)出和承接區(qū)域可給出更有指導(dǎo)性的意見（有利于避免行業(yè)亂象，如，同區(qū)域搬遷；有利于指導(dǎo)產(chǎn)業(yè)布局方向，如，何地能承接何種流程的鋼鐵項目），促進(jìn)鋼鐵產(chǎn)能有序轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)與環(huán)境的平衡發(fā)展和產(chǎn)業(yè)布局的優(yōu)化。

（五）分類置換，鼓勵戰(zhàn)略性兼并重組。

《2019年鋼鐵化解過剩產(chǎn)能工作要點》已明確提出，按照企業(yè)主體、政府引導(dǎo)、市場化運(yùn)作的原則，結(jié)合優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，鼓勵有條件的企業(yè)實施跨地區(qū)、跨所有制的兼并重組，積極推動鋼鐵行業(yè)戰(zhàn)略性重大兼并重組。因此，建議未來產(chǎn)能置換政策對區(qū)域性的兼并重組有所側(cè)重，進(jìn)行分類置換，不搞“一刀切”，可參照337號文件中環(huán)境敏感區(qū)域置換比例不低于1.25:1的區(qū)別做法，分類對待跨地區(qū)、跨所有制的兼并重組涉及的產(chǎn)能置換。

三、發(fā)展展望

當(dāng)前鋼鐵行業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革已經(jīng)進(jìn)入下半場，鋼鐵行業(yè)處在存量調(diào)整優(yōu)化發(fā)展階段。國發(fā)6號文件明確提出，嚴(yán)禁新增產(chǎn)能，嚴(yán)格執(zhí)行《國務(wù)院關(guān)于化解產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2013〕41號），各地區(qū)、各部門不得以任何名義、任何方式備案新增產(chǎn)能的鋼鐵項目。此外，“十三五”期間鋼鐵行業(yè)已提前完成化解過剩產(chǎn)能的目標(biāo)任務(wù)，全面出清了“地條鋼”，扭轉(zhuǎn)了“劣幣驅(qū)逐良幣”的局面，行業(yè)利潤回歸合理區(qū)間。因此，持續(xù)鞏固化解過剩產(chǎn)能成果和嚴(yán)防“地條鋼”死灰復(fù)燃是鋼鐵全行業(yè)近中期的重要任務(wù)。

針對鋼鐵行業(yè)的存量發(fā)展，新的鋼鐵產(chǎn)能置換政策需要更具可操作性，也更便于社會監(jiān)督和監(jiān)管部門管理，最大限度地糾正企業(yè)盲目無序擴(kuò)張和不規(guī)范發(fā)展的問題。鋼鐵行業(yè)通過產(chǎn)能置換不斷實現(xiàn)布局優(yōu)化和重組整合，提升產(chǎn)業(yè)集中度和競爭力，增強(qiáng)行業(yè)持續(xù)創(chuàng)新和發(fā)展能力，不斷促進(jìn)行業(yè)向綠色化、智能化和標(biāo)準(zhǔn)化邁進(jìn)，不斷擴(kuò)大優(yōu)勢供給，不斷優(yōu)化產(chǎn)能布局，著力推動鋼鐵行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

四、結(jié)語

鋼鐵產(chǎn)能置換工作涉及面極廣，產(chǎn)能置換政策修訂需要兼顧考慮的因素非常復(fù)雜，既要正視置換環(huán)境和條件已經(jīng)發(fā)生的變化、研判未來發(fā)展趨勢，與時俱進(jìn)保障行業(yè)健康發(fā)展，還要考慮政策的延續(xù)性和政策銜接可能引發(fā)的問題及應(yīng)對措施，更要努力創(chuàng)造公平公正的政策環(huán)境和行業(yè)環(huán)境，充分考慮和保護(hù)相關(guān)方合理合法訴求與利益。因此，期望一個政策的修訂能解決行業(yè)所有問題是不現(xiàn)實的，政策修訂本身就是依據(jù)實際情況和需求變化不斷完善的過程。

《通知》已經(jīng)指出，修訂后的鋼鐵產(chǎn)能置換政策文件將在廣泛征求各有關(guān)方面的意見建議后印發(fā)實施。鋼鐵產(chǎn)能置換政策修訂不僅是政府的工作，更是鋼鐵人的核心關(guān)切，因此，需要業(yè)內(nèi)專家和同行獻(xiàn)計獻(xiàn)策、群策群力，獲取行業(yè)“最大公約數(shù)”，共同為修訂出更科學(xué)、更符合實際、更具可操作性和更有利于鋼鐵行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的產(chǎn)能置換政策作出貢獻(xiàn)。

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