【典型案例分析】環(huán)保部門委托第三方檢測機構(gòu) 實施監(jiān)督性監(jiān)測不能“一托了之”

北極星環(huán)保網(wǎng)訊:【基本案情】

申請人：蘇州市A區(qū)B公司

被申請人：A區(qū)環(huán)境保護局

2016年5月25日，被申請人下屬環(huán)境監(jiān)測站委托第三方C環(huán)境檢測公司對位于A區(qū)的申請人進行了無組織廢氣臭氣濃度采樣、分析；6月5日，A區(qū)環(huán)境監(jiān)測站出具針對該次采樣和分析的《監(jiān)測報告》，結(jié)論是：申請人無組織廢氣濃度超出《惡臭污染物排放標準》（GB14554-93）表1二級標準；6月6日，被申請人據(jù)此立案；6月11日，將上述監(jiān)測報告送達申請人并做《環(huán)境監(jiān)察現(xiàn)場檢查筆錄》和《調(diào)查詢問筆錄》，同時送達《環(huán)境監(jiān)管行政指導告知書》；6月23日，被申請人作出《行政處罰事先（聽證）告知書》，擬依據(jù)《大氣污染防治法》第九十九條第（二）項之規(guī)定責令申請人改正超標排污行為，并處罰款十萬元；被申請人依申請舉行聽證后，沒有采納申請人的意見，7月18日，作出《行政處罰決定書》，申請人不服，向本機關申請復議。

【當事人意見】

申請人稱，被申請人的調(diào)查人員在調(diào)查過程中存在多處違規(guī)行為，包括第三方C環(huán)境檢測公司在現(xiàn)場采樣過程中，僅派一名執(zhí)法人員參與，且未通知申請人共同參與；被申請人提供的“現(xiàn)場檢查筆錄”及“調(diào)查詢問筆錄”均不是在調(diào)查過程中制作，而是在調(diào)查結(jié)束后補錄。廠界廢氣的采集及監(jiān)測報告的制作存在多處違規(guī)，包括采集時間過短，周邊存在其他惡臭排放單位，采樣時沒有排除“其他干擾因素”影響，實際監(jiān)測點與監(jiān)測報告布局圖測點不符，且上述處罰決定書僅以此一份監(jiān)測報告作為處罰依據(jù)，等等。

被申請人答復稱：申請人所提的申請復議理由均不能成立，具體如下：

1、申請人認為的在調(diào)查過程中存在執(zhí)法人員少于兩人，以及存在筆錄后補的違規(guī)行為與事實不符，理由不能成立。2016年5月25日被申請人對申請人主要進行廢氣監(jiān)測，了解企業(yè)的廢氣排放情況，根據(jù)監(jiān)測規(guī)范要求，此次監(jiān)測的人員有四人（均為C環(huán)境檢測公司人員，筆者注）。6月5日，A區(qū)環(huán)境監(jiān)測站簽發(fā)對申請人的監(jiān)測報告，被申請人在收到監(jiān)測報告后，發(fā)現(xiàn)申請人存在超標排放的違法事實，于6月11日對該違法事實進行調(diào)查和開具警示單。環(huán)境監(jiān)測和環(huán)境監(jiān)察是兩個不同的行政行為，以上都是正常的工作程序，不存在事后補錄的問題。

2、申請人認為被申請人存在樣品采集時間過短，以及監(jiān)測報告制作過程違規(guī)的理由不能成立。被申請人的監(jiān)測人員于5月25日上午10:45分左右到申請人處，并分別于11:00、13:00、15:00、17:00起對申請人廠界臭氣濃度進行了四輪采樣，該采樣程序符合《惡臭污染物排放標準》（GB14554-93）中連續(xù)排放源相隔2h采一次、采集4次的采樣原則。檢測機構(gòu)對上述樣品同日進行分析，也滿足《空氣質(zhì)量惡臭的測定三點比較式臭袋法》（GB/T14675-1993）中6.2.2條規(guī)定的“24小時內(nèi)進行測定”的要求。本次分析測定的六名人員均具備上崗證。檢測機構(gòu)檢測報告的編制時間為6月2日，監(jiān)測報告的編制時間為6月5日，故本案的監(jiān)測報告制作過程符合規(guī)定。

3、申請人認為本次監(jiān)測點位與實際不符的復議理由，與事實不符，該理由不能成立。被申請人認為本次監(jiān)測是根據(jù)當天氣象條件，分別在申請人廠界外東南側(cè)上風向設一個參照點、廠界外西北側(cè)下風向設三個監(jiān)控點，該點位布置符合《惡臭污染物排放標準》（GB14554-93）相關技術要求。

綜上所述，被申請人認為申請人申請撤銷行政處罰決定的復議理由均不能成立，該處罰決定應予以維持。

【爭議焦點】

1.被申請人在本案中僅依據(jù)監(jiān)測報告就認定申請人存在惡臭污染物超標排放行為，證據(jù)是否不足？

2.行政機關在實施監(jiān)督性監(jiān)測時，是否應由執(zhí)法人員和監(jiān)測人員協(xié)同完成，如果沒有，程序是否違法？

3.在對惡臭污染物無組織排放實施監(jiān)測時，是否應考慮“其他干擾因素”的影響，在可能存在的情況下，是否應作出對相對人有利的解釋？

【審理結(jié)論】

在行政復議過程中，復議機關應對案涉的事實、證據(jù)、適用依據(jù)、程序、內(nèi)容進行全面審查，依法作出復議決定。我們在該案的審查中，發(fā)現(xiàn)被申請人存在以下幾個問題：

1、不符合現(xiàn)場檢查的要求

《行政處罰法》第三十七條規(guī)定：“行政機關在調(diào)查或者進行檢查時，執(zhí)法人員不得少于兩人，并應當向當事人或者有關人員出示證件。當事人或者有關人員應當如實回答詢問，并協(xié)助調(diào)查或者檢查，不得阻撓。詢問或者檢查應當制作筆錄。”《環(huán)境行政處罰辦法》第二十八條有更明確的規(guī)定，該辦法第三十三條規(guī)定：“對有關物品或者場所進行檢查時，應當制作現(xiàn)場檢查（勘察）筆錄，可以采取拍照、錄像或者其他方式記錄現(xiàn)場情況。”第三十四條規(guī)定：“需要取樣的，應當制作取樣記錄或者將取樣過程記入現(xiàn)場檢查（勘察）筆錄，可以采取拍照、錄像或者其他方式記錄取樣情況。”

上述法律、規(guī)章從不同方面規(guī)定了行政機關實施現(xiàn)場檢查應當遵循的程序義務，而該類義務既是為了保證執(zhí)法過程的真實、有效，也是為了保障當事人的知情權(quán)、參與權(quán)。但從被申請人提供的證據(jù)來看，不能證明其在5月25日有兩名以上持證人員進行了現(xiàn)場調(diào)查取證。6月11日所做的現(xiàn)場檢查筆錄和調(diào)查詢問筆錄，實質(zhì)內(nèi)容為當天送達《監(jiān)測報告》時所作筆錄，僅能證明申請人收到該監(jiān)測報告，并非對申請人生產(chǎn)或排污情況進行現(xiàn)場檢查情況的記載。

2、不符合證據(jù)采集的要求

《環(huán)境行政處罰辦法》第三十二條：“【證據(jù)類別】環(huán)境行政處罰證據(jù)，主要有書證、物證、證人證言、視聽資料和計算機數(shù)據(jù)、當事人陳述、監(jiān)測報告和其他鑒定結(jié)論、現(xiàn)場檢查（勘察）筆錄等形式。證據(jù)應當符合法律、法規(guī)、規(guī)章和最高人民法院有關行政執(zhí)法和行政訴訟證據(jù)的規(guī)定，并經(jīng)查證屬實才能作為認定事實的依據(jù)。”從被申請人提供的證據(jù)看，認定申請人超標的實質(zhì)證據(jù)僅有一份《監(jiān)測報告》，沒有能與該監(jiān)測報告相互印證、形成完整證據(jù)鏈的其他有效證據(jù)，上已述及，該采樣、檢測過程已經(jīng)存在無法證明其合法性、有效性等問題。

經(jīng)過審議，復議機關認為，被申請人在主要事實不清、證據(jù)不足的情況下作出行政處罰決定，不符合《行政處罰法》第三十條的規(guī)定。根據(jù)《行政復議法》第二十八條第一款第（三）項第1目之規(guī)定，決定撤銷被申請人作出的行政處罰決定。