新加坡海水淡化項目對中國水治理PPP模式的啟示

水處理網(wǎng)訊:1. 中國水治理領(lǐng)域PPP項目的現(xiàn)狀

近年來，政府和社會資本合作（Public-Private Partnership，PPP）模式在中國發(fā)展迅猛，成為政府提高公共產(chǎn)品與服務(wù)水平、促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民間投資、化解地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金缺乏的重要途徑。從2014年國務(wù)院常務(wù)委員會首批推出80個基礎(chǔ)設(shè)施項目向社會公開招標(biāo)至今，環(huán)境（特別是水治理）領(lǐng)域已經(jīng)成為PPP模式推進(jìn)的重點(diǎn)和熱點(diǎn)。

在《水污染防治行動計劃》（簡稱“水十條”）發(fā)布的2015年年底，財政部、環(huán)境部就聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域政府和社會資本合作的實(shí)施意見》，對運(yùn)用PPP模式解決水治理問題提出了明確要求和基本操作規(guī)范。2016年發(fā)布的《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)則》也明確指出，要加大對政府和社會資本合作治理環(huán)境污染的支持力度。2018年5月，習(xí)近平主席在全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會上強(qiáng)調(diào)，要采取多種方式支持政府和社會資本合作項目，加大重大項目科技公關(guān)，對涉及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重大生態(tài)環(huán)境問題開展對策性研究。

隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，中國的水環(huán)境污染問題日益嚴(yán)重，以上具有指導(dǎo)性意義的政策文件和講話進(jìn)一步推動了PPP模式在環(huán)境和水治理領(lǐng)域的快速廣泛運(yùn)用。

根據(jù)財政部PPP中心項目庫的數(shù)據(jù)，截至2018年5月，全國PPP項目成交量為7253個，成交金額達(dá)10.91萬億元，覆蓋全國31個省、自治區(qū)、直轄市。其中農(nóng)田水利及環(huán)保類項目868個＊，占全部成交項目總數(shù)的11.96%；成交金額9949.8億元，占全部成交金額的9.12%。

（＊此為二手資料。由于缺乏原始數(shù)據(jù)，不能嚴(yán)格區(qū)分農(nóng)田水利項目與環(huán)保類項目的具體數(shù)量，也不能明確環(huán)保類項目中具體的涉水項目數(shù)量，但有文章指出環(huán)保類項目中大約80%是涉水類項目。）

據(jù)投資單價和工程任務(wù)量等相關(guān)數(shù)據(jù)估計，完成“水十條”的總投資可能達(dá)到4.6萬億元，預(yù)示著PPP模式的應(yīng)用將會創(chuàng)造更多投資機(jī)會，釋放巨大的市場空間。但目前來看，在建和投入運(yùn)營的項目存在“重工程、輕工藝；重數(shù)量、輕質(zhì)量；重規(guī)模、輕規(guī)劃；重投資、輕運(yùn)營；重土建、輕技術(shù)”的問題。盡管這些項目在建設(shè)期能夠拉動GDP增長，但后期運(yùn)營乏力，水治理效果不佳，還可能形成新的污染源，投資難以獲得回報也會引發(fā)各種法律糾紛。此外，由于項目招標(biāo)過程中對競標(biāo)單位的資質(zhì)審核偏重資金、規(guī)模和工程類指標(biāo)，導(dǎo)致中標(biāo)參與PPP項目的國企多、民企少，并沒有真正激發(fā)盤活民間資本，也沒有促進(jìn)先進(jìn)技術(shù)的應(yīng)用和管理運(yùn)營水平的提升。

在此，我們希望通過對新加坡新泉海水淡化廠（SingSpring desalination）PPP項目的分析，總結(jié)促成水治理領(lǐng)域PPP項目成功的因素，為中國此類項目的良性發(fā)展提供參考依據(jù)。

2.案例分析：新加坡新泉海水淡化項目

新泉海水淡化廠項目是新加坡第一個PPP項目，也是東南亞地區(qū)的第一個PPP項目。這個項目以BOO（Build-Own-Operate，建造—持有—運(yùn)營）合同授予“新泉集團(tuán)”（SingSping，一個由新加坡凱發(fā)集團(tuán)和法國昂帝歐公司投資參股成立的融資平臺，分別持股70%和30%*）。項目采用反滲透膜（Reverse Osmosis, RO）工藝淡化海水，作為新加坡自來水生產(chǎn)的新增水源。

（*2003年，招標(biāo)完成后，昂帝歐公司退出了“新泉集團(tuán)”，凱發(fā)收購了昂帝歐30%的股權(quán)，對“新泉集團(tuán)”擁有了100%的控股權(quán)。）

該項目的融資協(xié)議在2003年獲選為《歐洲貨幣》的“亞太年度最佳水務(wù)協(xié)議”。2006年，新泉海水淡化廠榮獲了英國全球水資源情報（Global Water Intelligence）設(shè)立的“年度最佳海水淡化廠”（Desalination Company of the Year 2006），因?yàn)樗恰疤魬?zhàn)了海水淡化價格昂貴這一全球傳統(tǒng)認(rèn)知的杰出工程”（a brilliant work of engineering which has challenged the global perceptionthat desalination is a high cost source of water）。

新泉海水淡化項目的基本信息如下表所示。根據(jù)合約內(nèi)容，建成后的新泉廠是當(dāng)時最節(jié)能的反滲透膜法海水淡化廠（每噸水耗能4.2kWhr），因此能以當(dāng)時的全球最低價提供淡化海水。

在文章《新加坡PPP海水淡化項目的融資與個案分析》（Financing and Case Study of Singapore PPP Desalination Project）里，Chowdbury和Tiong分析指出，政府或者水務(wù)部門無論對內(nèi)還是對外的融資能力主要取決于評級機(jī)構(gòu)給出的“國家信用評級”（Sovereign Credit Rating）。標(biāo)準(zhǔn)普爾2001年給出的國家信用評級顯示，無論本地貨幣還是外國貨幣，在新加坡實(shí)現(xiàn)長期融資目標(biāo)的能力均為AAA，比很多國家更適于投資。

新泉海水淡化PPP項目能夠順利融資，職能健全的新加坡水務(wù)部門PUB也值得一提。PUB在金融、法律和技術(shù)方面都具備高度專業(yè)性，是一個綜合性強(qiáng)、運(yùn)行良好的水務(wù)統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)。PUB內(nèi)部配備有訓(xùn)練有素的PPP人員，但仍然邀請第三方專業(yè)顧問對項目提供咨詢和監(jiān)督，具體來說，是德國的Fichtner Water & Transportation和美國的Black and Veatch，兩者都是國際水務(wù)領(lǐng)域知名的工程和技術(shù)咨詢公司。

新泉海水淡化項目的政府采購采取了公開競標(biāo)的方式，整個過程競爭非常激烈。參與投標(biāo)的除了凱發(fā)集團(tuán)（Hyflux）和昂帝歐公司（Ondeo）聯(lián)合創(chuàng)建的“新泉集團(tuán)”，還有勝科集團(tuán)（SembCorp）、大士電力公司（Tuas Power）和吉寶基礎(chǔ)設(shè)施公司（Keppel Infrastructure）。最終，“新泉集團(tuán)”以20年期限內(nèi)的最低競價和各項技術(shù)指標(biāo)達(dá)標(biāo)的BOO方案勝出。競標(biāo)過程允許投標(biāo)機(jī)構(gòu)選擇最具創(chuàng)新性和最具成本效益的技術(shù)方案。

中標(biāo)的“新泉集團(tuán)”，其組成成員，即凱發(fā)集團(tuán)和昂帝歐公司，各自都具備強(qiáng)大的業(yè)務(wù)和財務(wù)實(shí)力，很大程度上是項目成功的保障。凱發(fā)集團(tuán)是新加坡膜法海水淡化技術(shù)及其商業(yè)應(yīng)用的佼佼者，所擁有的膜產(chǎn)品及材料技術(shù)研發(fā)中心規(guī)模和技術(shù)都處于亞洲領(lǐng)先地位。它于2001年在新加坡掛牌上市，成為第一個上市的新加坡本土水務(wù)企業(yè)。昂帝歐是國際化工業(yè)和服務(wù)集團(tuán)蘇伊士（Suez）國際集團(tuán)的分公司，主要業(yè)務(wù)是為各類客戶提供水務(wù)解決方案。而蘇伊士國際集團(tuán)的前身蘇伊士－里昂水務(wù)集團(tuán)就是以水務(wù)起家，擁有150年歷史，業(yè)務(wù)遍及130多個國家和地區(qū)，全球500強(qiáng)企業(yè)之一。

對于海水淡化項目的融資，投入成本和電力價格是最敏感的部分。由于膜法海水淡化是依靠電力加壓過濾的，日常運(yùn)營成本里相當(dāng)大的一部分是電力成本。在新泉海水淡化項目中，“新泉集團(tuán)”在2004年和2006年跟新加坡電力公司Seraya Energy分別簽訂了《初步能源供應(yīng)協(xié)議》和《補(bǔ)充能源供應(yīng)協(xié)議》（Initial Energy Supply Agreement&Supplemental Energy Supply Agreement），約定直到2008年12月由Seraya Energy為其提供電力供應(yīng)。此后，新的能源供應(yīng)協(xié)議將通過招標(biāo)簽訂。新泉海水淡化項目對電力供應(yīng)協(xié)議采用現(xiàn)場購買，這是因?yàn)樾录悠掠卸嗉译娏?yīng)商，幾乎沒有價格風(fēng)險。即使如此，能源成本也是“新泉集團(tuán)”每年運(yùn)營成本的重要組成部分。能源成本與燃油價格相關(guān)，為了使得燃油價格風(fēng)險可控，“新泉集團(tuán)”簽訂了“燃油互換協(xié)議”（fuel swaps）來防范風(fēng)險。

在這個PPP項目中，新加坡政府沒有對貸款和投資提供擔(dān)保，但通過《購水協(xié)議》（Water Purchase Agreement）提供了其他形式的擔(dān)保，包括基于保底水量的保底運(yùn)營收入（Minimum operating income／Purchase min.quantity）、商業(yè)自由性／水費(fèi)定價靈活性（Commercial freedom）和協(xié)助許可證和同意書的及時授予（Assist in timely issuance of permit and consents）?！氨５姿俊睏l款規(guī)定了只要生產(chǎn)的水達(dá)到水質(zhì)要求，PUB必須付費(fèi)的最小水量。即使實(shí)際需要的水量小于這個標(biāo)準(zhǔn)，也必須按這個最小水量來付費(fèi)，這意味著需求風(fēng)險（Demand risk）由PUB承擔(dān)。此外，新加坡政府還通過JTC公司的租用合同為項目提供用地。

這個海水淡化項目存在一定的環(huán)境風(fēng)險，即濃鹽水的排放。為了最小化對環(huán)境的負(fù)面影響，濃鹽水會通過一個水下排水口排放入海，具體排放位置和排放量必須通過嚴(yán)格徹底的評估。

3. 結(jié)論與建議

新泉海水淡化廠于2005年建成，至今已正式運(yùn)營13年，且各方面運(yùn)行良好，能夠保持供水的質(zhì)和量。盡管還未到項目合同結(jié)束的時間，仍可以將其視為基本成功的項目。通過以上對此項目的深入分析，我們認(rèn)為促成項目成功有以下幾方面因素。

第一，對PPP模式采取謹(jǐn)慎態(tài)度。在PPP模式出現(xiàn)之前，作為公共產(chǎn)品，包括水供應(yīng)和水污染治理在內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)都是由政府全權(quán)負(fù)責(zé)，是政府純投資的項目。PPP模式可以引入民間資本，緩解政府財政壓力，但同時也引入了新的利益訴求（如高投資回報率等），如果處理不好權(quán)利與責(zé)任分擔(dān)的問題，就很可能造成項目的失敗。從新泉海水淡化項目來看，新加坡政府是采取比較審慎的態(tài)度，作為試點(diǎn)項目，并沒有快速推進(jìn)，而是在新泉海水淡化廠融資成功、建成投產(chǎn)且各方面指標(biāo)顯示其可以長期良性運(yùn)營后，才將PPP模式推廣到更多水和基礎(chǔ)設(shè)施項目中。

第二，政府并不僅僅是“組織者”或“監(jiān)督者”，更是重要的“參與者”，需要與私營部門分擔(dān)職責(zé)和風(fēng)險。在新泉項目中，盡管新加坡政府沒有直接提供融資擔(dān)保，但承諾了“保底水量”，即承擔(dān)了需求風(fēng)險，能夠保證項目運(yùn)營中最基本的也是最重要的營業(yè)收入。同時政府在整個項目框架中，還承擔(dān)了選址、土地租用、水的使用、水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、管網(wǎng)建設(shè)、污染控制等職能，這種全方位的參與和部署是實(shí)現(xiàn)項目效果的重要保證。

第三，對專業(yè)性（特別是技術(shù)選擇和運(yùn)營水平）的重視貫穿始終。作為項目的主要執(zhí)行機(jī)構(gòu)，PUB本身具有綜合統(tǒng)籌性，包括水環(huán)境的保護(hù)、自來水生產(chǎn)與供應(yīng)、管道輸送、污水收集等一切涉水事務(wù)都在其管轄范圍之內(nèi)。PUB內(nèi)部有不同的專業(yè)性人員對不同涉水領(lǐng)域進(jìn)行監(jiān)管，在此基礎(chǔ)上能夠進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，這也是公共部門能夠在PPP項目中全方位參與和部署的原因。除了與水相關(guān)的工程和技術(shù)人員，PUB還有具備金融和法律資質(zhì)的職員，即使如此，新泉海水淡化項目中還是邀請了國際水處理領(lǐng)域里面兩個專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)作為顧問，在項目招標(biāo)和實(shí)施過程中提供咨詢意見并承擔(dān)監(jiān)督責(zé)任。

最后中標(biāo)的項目承擔(dān)企業(yè)，凱發(fā)和昂帝歐，除了資本雄厚，也具備強(qiáng)大的專業(yè)實(shí)力，在設(shè)計、技術(shù)、建造和運(yùn)營方面都有突出的業(yè)績。實(shí)際上，項目能夠?qū)崿F(xiàn)低能耗、低成本的運(yùn)營，生產(chǎn)出達(dá)到WHO飲用水標(biāo)準(zhǔn)的淡水，并且很好地控制濃鹽水的排放，就是合作各方在技術(shù)方案選擇與實(shí)施上給予重視的結(jié)果。

吸收借鑒新加坡新泉海水淡化PPP項目的經(jīng)驗(yàn)，或許可以解決中國水治理領(lǐng)域里PPP模式推行中出現(xiàn)的問題，促進(jìn)PPP模式的良性發(fā)展和水治理實(shí)效的顯現(xiàn)。

首先，對于PPP模式的推進(jìn)采取審慎態(tài)度。目前來看，中國的法律、政策和市場環(huán)境仍有諸多不成熟之處，PPP項目的設(shè)立和實(shí)施仍然屬于嘗試階段，要重質(zhì)量而非數(shù)量。應(yīng)該先集中力量保證少數(shù)項目的成功，然后對項目進(jìn)行分析評估，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，并以此為依據(jù)來開展更廣泛的推廣。目前，PPP模式推進(jìn)過快，項目評估和總結(jié)做得不夠，增加了實(shí)施的風(fēng)險。今后，項目評估和總結(jié)要作為項目實(shí)施的重要環(huán)節(jié)加以落實(shí)。

其次，不能將PPP模式視為簡單的政府融資，而要了解和正視不同利益相關(guān)方存在矛盾和沖突，多種風(fēng)險并存且具有長期性。因此，公共部門需要在項目框架設(shè)計中全方位參與，在專業(yè)經(jīng)驗(yàn)不足的情況下，應(yīng)該從外部聘用專業(yè)顧問，保障項目能達(dá)到期望的效果。這個過程實(shí)際上也促進(jìn)了公共部門管治水平的提高。

再次，對項目承接方的資質(zhì)審核應(yīng)該注重“資金、設(shè)計、技術(shù)、建造和運(yùn)營”五位一體，特別是要考慮設(shè)計、技術(shù)、運(yùn)營三個以往被忽略的方面，以保證項目具有長期持續(xù)性和成本效益性。如果實(shí)施得當(dāng)，PPP項目可以為新技術(shù)和新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供一個良好的平臺，從而促進(jìn)民生科技的創(chuàng)新和民營企業(yè)的發(fā)展。

原標(biāo)題:藍(lán)偉光、孟羽：新加坡海水淡化項目對中國水治理PPP模式的啟示